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     作者：鄭曉蒙

    我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的完善內(nèi)容簡(jiǎn)介：

    礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中，給礦產(chǎn)地的自然生態(tài)環(huán)境造成污染、破壞及其他損害，環(huán)境生態(tài)功能下降而進(jìn)行的治理、修復(fù)、校正所給予的資金補(bǔ)償；原產(chǎn)地居民、礦業(yè)城市喪失可持續(xù)發(fā)展能力所給予的資金扶持、技術(shù)和實(shí)物幫助、稅收減免、政策優(yōu)惠等一系列活動(dòng)。礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償主要包括三個(gè)方面：一是對(duì)于地質(zhì)環(huán)境與土地資源破壞損失補(bǔ)償。礦產(chǎn)資源勘查開采利用過程中，對(duì)受采礦活動(dòng)影響而產(chǎn)生的地質(zhì)環(huán)境變異或破壞的事件。二是對(duì)于環(huán)境污染與環(huán)境事故損失補(bǔ)償。礦產(chǎn)資源及能源礦產(chǎn)資源開采利用過程中，對(duì)產(chǎn)生的廢水、廢氣、廢渣對(duì)環(huán)境造成損害進(jìn)行補(bǔ)償。三是對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)損失補(bǔ)償。礦產(chǎn)資源及能源礦產(chǎn)資源開采利用過程中，對(duì)森林、草地、濕地生態(tài)系統(tǒng)造成功能值的損失的補(bǔ)償。

我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

    從我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)來(lái)看，《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)方面問題都有原則性的要求，其中《礦產(chǎn)資源法》明確要求資源開發(fā)造成耕地、草地、林地等生態(tài)環(huán)境破壞的，要因地制宜采取措施進(jìn)行復(fù)墾利用；《環(huán)境保護(hù)法》提出必須在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下開發(fā)資源；另外在相關(guān)礦業(yè)權(quán)管理、礦產(chǎn)資源利用規(guī)劃等政策文件中，也都對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境問題提出了明確要求。各�。▍^(qū)、市）基本都建立了礦山環(huán)境保證金制度，以人民政府令或部門聯(lián)合發(fā)文的文件形式出臺(tái)管理辦法，用以指導(dǎo)和明確礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的用途、繳存、返還、使用和監(jiān)管管理。

2006年6月，我國(guó)開始建立礦山環(huán)境保證金制度，按照企業(yè)所有、政府監(jiān)管、專戶儲(chǔ)存、�？顚Ｓ玫脑瓌t，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)一次性或分期向礦政管理機(jī)關(guān)繳納礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。未交納礦山環(huán)境保證金的礦山企業(yè)或者個(gè)體的采礦申請(qǐng)，不予采礦登記，不頒發(fā)采礦許可證。

    為了進(jìn)一步做好歷史遺留的老礦山生態(tài)環(huán)境問題，國(guó)家通過財(cái)政專項(xiàng)的形式，開展老礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程。截至2012年底，已累計(jì)安排治理項(xiàng)目資金總額近234.4億元。所安排的項(xiàng)目覆蓋全國(guó)31個(gè)�。▍^(qū)、市）（不包含臺(tái)灣）和10多個(gè)國(guó)有企業(yè)的礦區(qū)，包含了煤、金、鐵、鉛鋅等多達(dá)40多個(gè)礦種，投入煤炭礦山地質(zhì)環(huán)境治理的資金最多。此外，各級(jí)地方財(cái)政的礦山地質(zhì)環(huán)境治理資金投入力度也呈逐年增加趨勢(shì)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2000年以來(lái)，由于中央財(cái)政的投入，拉動(dòng)了用于礦山地質(zhì)環(huán)境治理的地方財(cái)政及企業(yè)自籌資金超過400億元。同時(shí)，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出的“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過多元化的資金來(lái)源渠道，加強(qiáng)對(duì)于老礦山和已經(jīng)閉坑的廢棄礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理。各地積極探索，通過廢棄礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)后給予土地使用權(quán)等模式，吸引社會(huì)資金開展生態(tài)恢復(fù)治理工作。

    2我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償存在的問題

    2.1礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理體制不健全

    目前，我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理主要是由國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)，縱向上基本建立了國(guó)家、省、市、縣四級(jí)管理體制，但缺乏有效的橫向管理體制，特別是跨省區(qū)的管理與協(xié)調(diào)機(jī)制，難以有效解決跨省區(qū)資源開發(fā)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問題。同時(shí)，全國(guó)還沒有形成規(guī)范有效的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償管理體系，特別是監(jiān)督體系的缺乏，相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用的繳納標(biāo)準(zhǔn)也不盡統(tǒng)一，在實(shí)踐操作中也做法各樣，未能取得應(yīng)有的效果。

    2.2礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償缺乏專門的法律保障

    盡管我國(guó)的一些專門法，包括《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》等對(duì)于礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償問題作出了一些相關(guān)規(guī)定，但都是簡(jiǎn)略的、原則性的規(guī)定，缺乏可操作性。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金等制度的實(shí)施缺乏位階較高的、專門性、全國(guó)性的法律法規(guī)予以保障。因此，在實(shí)際操作過程中，礦山生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償及恢復(fù)治理難以持續(xù)地、規(guī)范地推進(jìn)，也難以取得比較理想的長(zhǎng)期效果。

    2.3相關(guān)資源稅費(fèi)制度作用于生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償不足

    我國(guó)設(shè)立礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和價(jià)款的初衷在于補(bǔ)充國(guó)家對(duì)資源勘探投入的不足。按照財(cái)政部、國(guó)管理辦法>的通知>（財(cái)綜字[1999]74號(hào)）要求，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和管理支出，其中也包括礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)。目前，國(guó)土資源部正逐年增加礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入用于礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的份額，然而，投人總量不足和治理任務(wù)艱巨之間的矛盾，短時(shí)期內(nèi)難以得到緩解。同時(shí)，相關(guān)投入機(jī)制并不完善，肅關(guān)法律法規(guī)規(guī)定也明顯缺乏，以致于使礦山生態(tài)習(xí)境補(bǔ)償問題不能得到根本解決。

    2.4礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度有待完善

    從當(dāng)前各地礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金的執(zhí)有效果來(lái)看，仍有較大的完善空間：保證金執(zhí)行的配套制度，如礦山環(huán)境評(píng)價(jià)制度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚待完善。礦山環(huán)境的破壞從時(shí)間上來(lái)看可分為老的破壞和新的破壞，對(duì)新老破壞問題如何執(zhí)行其礦山習(xí)境恢復(fù)保證金制度，尚無(wú)明確規(guī)定。同時(shí)，缺乏期范統(tǒng)一的征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn)。

    2.5礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不統(tǒng)一

    一是補(bǔ)償收費(fèi)分散，存在“搭便車”收費(fèi)現(xiàn)象同時(shí)由于征收部門的不同，缺乏深入的溝通，常常出現(xiàn)環(huán)境保護(hù)立法與礦產(chǎn)資源立法存在一定的分歧，從而形成對(duì)同一補(bǔ)償對(duì)象多種名目收費(fèi)，加重了礦山企業(yè)的負(fù)擔(dān)；二是缺乏統(tǒng)一的模式和規(guī)定，具體執(zhí)行中，有的地方是按礦產(chǎn)開采量征收的，有的地方是按銷售量征收的，有的是按項(xiàng)目的投資量征收的，還有的是按礦業(yè)對(duì)礦山生態(tài)破壞的占地面積征收；三是由于征收方式不一致，征收標(biāo)準(zhǔn)不同‘存在征收費(fèi)用遠(yuǎn)低治理費(fèi)用的現(xiàn)象。

    3完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度 

    3.1明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo) 

    礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)目傮w目標(biāo)是：建系統(tǒng)完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法律法規(guī)體系，使之有法可依，有章可循；建立相應(yīng)的镥度，使之行之有效；建立健全地質(zhì)環(huán)境管理組織機(jī)構(gòu)與管理體制機(jī)制體系，加強(qiáng)技術(shù)支撐體系和支撐隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)中介組織建設(shè)和管理，強(qiáng)化技術(shù)支持體系。

    3. 2完善礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)姆�律法�?guī)

    目前，涉及到礦山環(huán)境方面的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等，但有針對(duì)性地對(duì)礦山環(huán)境做了規(guī)定的只有《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》和<地質(zhì)災(zāi)害防治條例>。由于《礦山地質(zhì)環(huán)境報(bào)告規(guī)定》和《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》是將礦山地質(zhì)環(huán)境部分如何管理作了明確的規(guī)定，而涉及礦山“三廢”和礦山生態(tài)環(huán)境部分沒有明確規(guī)定。因此，有兩種解決方案‘3：一是將《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》升格為<礦山環(huán)境保護(hù)條例》由于《礦山地質(zhì)環(huán)境報(bào)告規(guī)定》為部門規(guī)章，其法律效應(yīng)大打折扣�？梢詫ⅰ兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》破格為《礦山環(huán)境保護(hù)條例》。將《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》升格為《礦山環(huán)境保護(hù)條例》，并將地下水，礦山地質(zhì)環(huán)境和礦山生態(tài)環(huán)境合并在一起，由一個(gè)部門進(jìn)行管理比較合宜。二是在《環(huán)境保護(hù)法》的指導(dǎo)下，直接出臺(tái)《礦山環(huán)境（保護(hù)）法》。

    目前，水資源的管理有《水法》，森林的有<森林法》，還有《草原法》、《大氣法》等。礦山環(huán)境在未來(lái)我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略中也占有較為重要的地位，因此，礦山環(huán)境也應(yīng)該單獨(dú)立法——礦山環(huán)境（保護(hù)）法》。由于其是單獨(dú)在《環(huán)護(hù)法》下立法，其職能（部門）需要調(diào)整，一個(gè)是將水利部門地下水管理職能、國(guó)土部門的地下水環(huán)境管理職能、環(huán)保部的礦山三廢的管理職能剝離，考慮到國(guó)土部門還有礦山管理職能等因素，因而，出臺(tái)《礦山環(huán)境（保護(hù)）法》，將這三者職能合并，劃歸國(guó)土部門管理，還是較為合宜的。

    3.2建立健全“三制度、一機(jī)制、一基金”基本制度

    礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制需要以相關(guān)法律法規(guī)為龍頭，建立完善“三制度、一機(jī)制、一基金”制度，用以構(gòu)建我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效機(jī)制。“三制度”分別為：礦山環(huán)境損害補(bǔ)償賠償制度、礦山環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、以及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。“一機(jī)制”為礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境代價(jià)核算機(jī)制、“一基金”為橫向轉(zhuǎn)移環(huán)境代價(jià)補(bǔ)償共建基金。

    3.1礦山生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度

    借鑒生態(tài)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)做法，建立礦山生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，采用行政和市場(chǎng)相結(jié)合的方式，鼓勵(lì)和督促礦業(yè)企業(yè)投保[4。通過礦山生態(tài)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的落實(shí)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)。

    3.2礦山生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償賠償制度

    礦產(chǎn)資源開發(fā)者與利用者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的損失，從而補(bǔ)償其生存發(fā)展環(huán)境遭到損害的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的利益，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境功能造成損害的價(jià)值或?qū)ο嚓P(guān)利益者預(yù)期收益的影響進(jìn)行足額賠償。

    3.3.3礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

    根據(jù)相關(guān)行政部門認(rèn)可的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案，由相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)在科學(xué)評(píng)估資源開發(fā)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境損失的基礎(chǔ)上，核算確定礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)該建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金的繳存核算制度，保證采礦權(quán)人繳納的保證金不得低于將來(lái)用于恢復(fù)治理所需實(shí)際費(fèi)用。

    3.3.4礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境代價(jià)核算機(jī)制

    將礦山環(huán)境代價(jià)核算列入礦產(chǎn)資源開發(fā)相關(guān)審批環(huán)節(jié)。礦山企業(yè)在取得資源開發(fā)權(quán)利時(shí)必須提供由具有相應(yīng)編制機(jī)構(gòu)編制的礦山生態(tài)環(huán)境代價(jià)核算及代價(jià)控制報(bào)告，詳細(xì)計(jì)算礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來(lái)的預(yù)期收益以及礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面影響，將上述兩者進(jìn)行比較，如果對(duì)于環(huán)境造成的負(fù)面價(jià)值超過資源開發(fā)的預(yù)期收益，將不允許企業(yè)進(jìn)行資源開發(fā)。

    3.3.5橫向轉(zhuǎn)移生態(tài)環(huán)境代價(jià)補(bǔ)償共建基金

    按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則，作為資源輸入型的東部及沿海受益地區(qū)也應(yīng)該向資源輸出型的地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。主要用于礦區(qū)居民發(fā)展機(jī)會(huì)的損失補(bǔ)償和歷史時(shí)期形成的生態(tài)環(huán)境破壞的生態(tài)補(bǔ)償。對(duì)于具體的補(bǔ)償模式以及補(bǔ)償數(shù)額，可以由國(guó)家依據(jù)其煤礦資源、鐵礦石資源流量及煤礦、鐵礦石差價(jià)按一定比例征收，通過輸入地政府向輸出地政府或直接向國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)由于資源原產(chǎn)地發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)環(huán)境破壞的補(bǔ)償。

    4評(píng)述：

    本文介紹了我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)及治理情況，從管理體制、法律保障、稅費(fèi)補(bǔ)償、保證金制度、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面論述了我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償存在的問題，建議進(jìn)一步明確礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)與定位，以完善法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)，建立健全“三制度、一機(jī)制、一基金”基本制度。