5號文，開啟了中國第一輪電力體制改革。但2002年的改革并不徹底，本來電改方向定為“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分離、競價上網(wǎng)”。但5號文之后，僅實現(xiàn)了政企分離、廠網(wǎng)分開和不完全的主輔分離，在發(fā)電側(cè)引入競爭機(jī)制。與真正的市場化距離遙遠(yuǎn)。

事實上，在距離2002年第一輪真正意義上的電改之前，從1985年5月頒布的《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》（下稱《集資辦電規(guī)定》）開始，針對電力的改革鋪墊就開始了。

在那之前，從1970年到1987年，中國連續(xù)18年缺電。當(dāng)時國務(wù)院已經(jīng)意識到“一家辦電，大家用電”的模式不可繼續(xù)。

“中央一直在想辦法如何解決投資問題，就是沒錢。1985年，經(jīng)過各方研討，出臺了‘集資辦電’政策。”中國電力企業(yè)聯(lián)合會電力經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析師薛靜告訴南方周末記者。

根據(jù)當(dāng)時的政策規(guī)定，集資辦電有兩種主要方式，一是集資擴(kuò)建、新建電廠，二是賣用電權(quán)，將這部分資金作為電力建設(shè)資金。1985年，國務(wù)院還同意，在華東地區(qū)實行每度電征收二分錢作為電力建設(shè)基金，用于投資辦電。從1988年1月1日開始，“二分錢辦電”的范圍從華東變成全國。

在“二分錢”的基礎(chǔ)上，各省市區(qū)又出臺了征收二分、三分、四分不等的地方辦電基金。

電力建設(shè)資金征收直到2000年12月31日截止。歷經(jīng)13年，經(jīng)中國投資協(xié)會地方電力委員會統(tǒng)計，包括地方出臺征收的資金在內(nèi)，全國共征收到電力建設(shè)資金750億元。當(dāng)時的三峽、二灘水電站建設(shè)都利用了這筆資金。

這個時期，高耗能的化工廠、有色冶煉企業(yè)也發(fā)展起來。“他們也要用電，但當(dāng)時沒有那么多電，這件事報到中央，中央也沒好辦法，后來干脆讓它們自己建電廠，就允許企業(yè)建自備電廠，自發(fā)自用。”薛靜說。

從1985年開始，中國相繼成立了華能國際電力開發(fā)公司，1988年成立了國家能源投資公司。全國各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛成立能源、電力、能交、信托等投資公司，如遼寧能源投資總公司、皖能投資公司、申能電力投資公司（申能集團(tuán)公司）等。

1988年，水電部被撤銷，成立了能源部，并建立中國電力企業(yè)聯(lián)合會。1993年1月，經(jīng)國務(wù)院同意，能源部將電力聯(lián)合公司改組為電力集團(tuán)公司，組建了華北、東北、華東、華中、西北五大電力集團(tuán)。并且在這一年，又撤銷了能源部，重新成立了電力部。

到了1996年底，國務(wù)院決定撤銷電力部，組建國家電力公司。至此，在2002年廠網(wǎng)分開之前，國家電力公司都作為國家授權(quán)的投資主體及資產(chǎn)經(jīng)營主體，經(jīng)營跨區(qū)送電和國家電網(wǎng)的統(tǒng)一管理。

通過集資辦電，到2002年廠網(wǎng)分開時，地方所有的發(fā)電容量已占據(jù)全國發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?0%以上，而這些電力裝機(jī)主要?dú)w功于那“兩分錢”。

“二灘”現(xiàn)象倒逼電改

“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要動因。”

集資辦電時期，中國還引進(jìn)了海外投資，值得一提的是二灘電站的建設(shè)，“二灘電站是2002年電力改革的前奏。”薛靜說。

1987年，二灘電站獲得國家立項批復(fù)，并開始施工準(zhǔn)備�？偼顿Y需要200多億，靠中國當(dāng)時的財力肯定不夠，必須利用海外資金。為了吸引海外資金，要給一些優(yōu)惠條件，當(dāng)時的條件就是保證電站建設(shè)后，電量全額收購上網(wǎng)，而且規(guī)定了一定的年限。

1991年6月，世界銀行董事會通過了對二灘7.8億美元的貸款，承包商所在的德國、意大利、法國等國家都投了贊成票。第一期貸款3.8億美元，還貸期限寬限到9年，分兩期撥付，也減少了利息支出。這之后，二灘又從世界一些金融機(jī)構(gòu)融資，總共引進(jìn)外資10.789億美元。

按照世界銀行規(guī)定，使用其貸款的工程必須實行國際公開招標(biāo)。1991年8月，中標(biāo)的意大利英波吉諾公司和托諾公司牽頭意、法、中聯(lián)營體，負(fù)責(zé)修建大壩；德國的菲利普·霍爾茲曼公司和霍克蒂夫公司主導(dǎo)的德、中聯(lián)營體，負(fù)責(zé)修建地下發(fā)電廠房。當(dāng)時的二灘電站建設(shè)工地上，聚集了全球43個國家的600多名外籍人員，儼然一個“小聯(lián)合國”。

在二灘建設(shè)過程中，世界銀行提出了種種規(guī)范和要求，由此改寫了中國水電建設(shè)的模式。“他們那種方式，成本降低了一半都不止，質(zhì)量還很高。”薛靜說。

直到1998年7月，二灘一期建設(shè)完工，第一臺機(jī)組開始發(fā)電。1998年8月，在國家電力公司的主持協(xié)調(diào)下，二灘公司與四川省電力公司、重慶市電力公司重新簽訂了《電力電量購銷合同》。根據(jù)該合同，二灘電站在1998-2000年間的合同上網(wǎng)電量分別為9.8億、66.3億、93.1億千瓦時。

但其后，二灘實際的上網(wǎng)電量卻非常低。據(jù)《人民日報》報道，1998年和1999年二灘的實際上網(wǎng)電量僅為7.5億千瓦時和49.84千瓦時，棄水電量分別達(dá)15.6億千瓦時和81.16億千瓦時。投產(chǎn)兩年，二灘累計虧損已達(dá)12.5億元。

如此低的上網(wǎng)電量，其背景是當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)的低潮。

“當(dāng)時大量的投資進(jìn)來，地方政府、民資、外資都進(jìn)來了，電源建設(shè)發(fā)展速度很快。但到了90年代后期，供過于求。”一位參與改革的電力大學(xué)教授對南方周末記者說。

根據(jù)南方電網(wǎng)旗下雜志《南方能源觀察》報道，1999年4月19日，時任中共中央總書記江澤民到四川西昌觀看衛(wèi)星發(fā)射，活動結(jié)束后再次到二灘水電站考察，獲悉二灘投產(chǎn)就面臨虧損，極為重視。回到北京后，他把時任國家計委主任曾培炎找去，問他，“現(xiàn)在一邊用煤發(fā)電，一邊卻建好了水電站把水白白放掉，這種做法不可理解，世界上有哪個國家會這樣做？”

曾培炎解釋，二灘水電站的電送不出去，既有電網(wǎng)瓶頸的問題，也有電力體制上的原因。當(dāng)時，西部地區(qū)電力負(fù)荷低，大型電站電力地方難以消納，而各省電網(wǎng)互為獨(dú)立，都愿意先用本省的電。

江澤民聽了以后說，你們要想辦法解決二灘電力送出問題，現(xiàn)行電力體制必須進(jìn)行改革。曾培炎事后說，“由此，二灘棄水成為加快西部電力向外輸送與改革電力體制的重要動因。”

當(dāng)時還有諸多學(xué)界、政府官員、媒體都對“二灘現(xiàn)象”發(fā)聲。在業(yè)內(nèi)非常有名的一篇文章是“令人沮喪的電力改革”，這是2000年5月5日，時任國家計委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長的王駿在《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報》上發(fā)表的文章。王駿曾是“中國電力體制改革方案起草人”之一，2014年5月在國家能源局新能源和可再生能源司司長任上被立案調(diào)查。

根據(jù)《南方能源觀察》的報道，2000年，中央開會討論“十五”計劃后，朱镕基6月13日在“二灘水電站有關(guān)情況”上批示：“造成如此大的浪費(fèi)，主要是電力體制改革之后，必須改變省為實體的現(xiàn)狀，實行跨區(qū)域設(shè)公司，廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)，多發(fā)水電，限制火電，關(guān)停小電廠，這樣每年可能節(jié)約發(fā)電成本以百億元計。”

由二灘電站引發(fā)的關(guān)于新一輪電力體制改革的討論，就此開始。

發(fā)電“大躍進(jìn)”

“有一年11月份，突然大唐新增裝機(jī)量超過了華能，華能急了，下了死命令，把第二年準(zhǔn)備投產(chǎn)的全壓到12月份投產(chǎn)。”

經(jīng)過兩年的反復(fù)討論，2002年2月，電改5號文下發(fā)，對電力工業(yè)實施以“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、打破壟斷、引入競爭”為主要內(nèi)容的新一輪電力體制改革。

據(jù)薛靜回憶，“當(dāng)時我們一遍遍去國外考察學(xué)習(xí)，英國、美國、澳大利亞的經(jīng)驗都研究透了，澳大利亞還專門讓一批人配合中國去考察。中國后來就是學(xué)的澳大利亞幾個州的模式，把電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)分開。”

根據(jù)改革方案，對原國家電力公司進(jìn)行拆分和重組，組建了國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、五大發(fā)電集團(tuán)公司和四大電力輔業(yè)集團(tuán)公司。

“當(dāng)時各省的電廠一分為五，當(dāng)時的考慮是，將來要輸配分開，還是要市場化，怕競爭形成寡頭壟斷。所以，每個省都有五大發(fā)電公司的資產(chǎn)。”薛靜介紹，五大發(fā)電公司成立之后，大家開始搶資源，搶市場，“搶得一塌糊涂，各大發(fā)電企業(yè)生怕慢了，誰都不愿意做小的，都上大機(jī)組。一開始是三十萬機(jī)組，后來是六十萬機(jī)組，現(xiàn)在是百萬機(jī)組。”

“五大”之中，華能規(guī)模最大。當(dāng)年華能公司規(guī)定，在裝機(jī)上必須坐穩(wěn)老大位置，增速、發(fā)電量也必須老大。后面幾個發(fā)電企業(yè)也“瘋了一樣往上跟”。當(dāng)時搞數(shù)據(jù)統(tǒng)計的一位專家回憶說，“有一年11月份，突然大唐新增裝機(jī)量超過了華能，華能急了，下了死命令，把第二年準(zhǔn)備投產(chǎn)的全壓到12月份投產(chǎn)。其實那會兒投產(chǎn)已經(jīng)沒有效益了。”

那一段時間，電站建設(shè)本來需要五年左右的時間，但當(dāng)時三年一個工期就完成了，成本也下來了。到2006年，大批機(jī)組投產(chǎn)，當(dāng)年火電裝機(jī)容量同比增速26%。

2006年左右，薛靜去加拿大開會。加拿大能源署官員跟她說，下一個五年規(guī)劃加拿大準(zhǔn)備投資完成6000萬，“他當(dāng)時覺得特別自豪，我來了一句，‘我們一年就一億’，他們聽了之后都傻了，‘你們不是很窮嗎？’”她說，“中國那會兒簡直是世界奇跡。”

根據(jù)2004年《電力工業(yè)》報道，山西一位電廠負(fù)責(zé)人親口對記者說，“只要項目能批下來，其他一切都好辦。”

到2011年12月，全國新增發(fā)電裝機(jī)容量9041萬千瓦，連續(xù)6年超過9000萬千瓦，中國整體裝機(jī)容量已經(jīng)達(dá)到10.5萬億千瓦，其中火電占比72%。

這一次改革的最大成果，是解決了中國多年的缺電矛盾。

電力市場試驗失敗

煤價的上漲只是一個誘因，東北區(qū)域電力市場單一購買的競價市場條件下，上網(wǎng)電價和銷售電價不能聯(lián)動才是主要原因。

2002年“廠網(wǎng)分開”之后，主管部門決定開始電價改革，探索建立區(qū)域電力市場。2003年6月，剛成立的國家電監(jiān)會，開始在東北電網(wǎng)和華東電網(wǎng)試點(diǎn)建設(shè)區(qū)域電力市場，實行競價上網(wǎng)。

2004年1月15日，經(jīng)過一年的籌備，東北區(qū)域電力市場在沈陽東北電網(wǎng)公司二樓交易大廳啟動模擬運(yùn)行。

一位曾經(jīng)參與東北電力市場的專家向南方周末記者回憶，最開始的時候，政府定計劃電量，按年定了之后，再分解到一個月、一天，每臺機(jī)組每天的發(fā)電曲線，如果完不成目標(biāo)，大家同比例地進(jìn)行減少或增加發(fā)電量。

該專家介紹，電價改革的設(shè)計，有人建議部分電量競價，還有人提出進(jìn)行全電量競價，“我們后來提出分兩步走，當(dāng)時的考慮是擔(dān)心今后搞了全競價之后，沒人再投資電廠。但同時不排除單一制。所以東北是兩步制，華東是單一制。”

但后來東北區(qū)域市場并沒有實際運(yùn)行。模擬運(yùn)行階段是從2004年1月到當(dāng)年11月，2004年1月到4月份，東北區(qū)域市場模擬運(yùn)行采用的是“單一過渡式電價、有限電量競爭”，6月之后，則采用“兩步制電價，全電量交易”。

上述專家分析，東北“兩步制”執(zhí)行之后，火電的建設(shè)成本曾不斷飆升。東北市場運(yùn)行以后，電煤就開始兩步制，最后市場沒推動起來，是很多因素造成的。

東北能監(jiān)局局長戴俊良曾在接受《能源》記者采訪時說，2005年東北電煤市場化之后，煤炭開始漲價抬高了上網(wǎng)電價，但銷售電價傳導(dǎo)不出去，中間出現(xiàn)虧空，后來就暫停了一段時間。再次啟動時，東北電網(wǎng)北部發(fā)電高價上網(wǎng)，南部用電低價銷售，以致東北電網(wǎng)公司16天虧損了32億人民幣。于是到了2006年5月，東北區(qū)域電力市場就“進(jìn)入了學(xué)習(xí)總結(jié)階段”。

在他看來，煤價的上漲只是一個誘因。在當(dāng)時東北區(qū)域電力市場單一購買的競價市場條件下，上網(wǎng)電價和銷售電價不能聯(lián)動才是主要原因。

薛靜介紹，華東電力市場的試點(diǎn)比東北市場做了更精細(xì)的設(shè)計，但在電力供不應(yīng)求的大背景下，也沒有實際交易，還是模擬交易。

真正落地的是內(nèi)蒙古多邊電力交易市場。經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的2009年，內(nèi)蒙古電力供遠(yuǎn)大于求，當(dāng)?shù)卣_始推動電力多邊交易市場試點(diǎn)。但后來因為各種原因，多邊市場也被叫停。

此后，電改進(jìn)入十年沉默期。直到2012年左右，整個行業(yè)開始反思電改十年來的成果，加上大面積爆發(fā)的霧霾促使人們開始關(guān)心環(huán)境，針對煤炭、火電的能源改革聲音此起彼伏。

2014年6月，中央提出，抓緊制定電力體制改革總體方案。新一輪電改終于起航。

關(guān)鍵字：電力建設(shè),電力,北京,海淀區(qū)

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