從TPP視角看中國如何更好參與全球能源治理
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備受關(guān)注的TPP折射出全球貿(mào)易治理復(fù)雜的新特征，世界各國和各大能源組織都在主動(dòng)調(diào)整策略，并力爭(zhēng)在全球能源治理重塑過程中把握主動(dòng)權(quán)。那么，中國如何回應(yīng)種種變化，為深度參與全球能源治理提供“良策”？
10月，由美國主導(dǎo)的TPP（跨太平洋(601099,股吧)伙伴關(guān)系協(xié)定）取得重要進(jìn)展。從目前公布的情況看，TPP不僅包括自由貿(mào)易新標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，還囊括國有企業(yè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及信息流動(dòng)與生態(tài)環(huán)境、新能源利用等諸多領(lǐng)域的立體式規(guī)則之變。
據(jù)筆者觀察，與備受矚目的TPP對(duì)傳統(tǒng)全球貿(mào)易體系的重塑相類似，全球能源治理領(lǐng)域近期也正悄然呈現(xiàn)一些變革的跡象。
由TPP為原點(diǎn)，由全球貿(mào)易治理新趨勢(shì)聯(lián)想到全球能源治理，至少能激起我們思考的三重“漣漪”：首先，全球能源治理體系面臨怎樣的環(huán)境和規(guī)則之變；其次，當(dāng)前全球能源治理機(jī)制對(duì)中國有哪些影響；再次，中國如何回應(yīng)種種變化，為全球能源治理提供中國式的“善治”之策。
TPP折射全球治理復(fù)雜特征
備受輿論關(guān)注的TPP，折射出全球貿(mào)易治理的一些新特征，這體現(xiàn)在：從TPP作為被動(dòng)補(bǔ)充機(jī)制的角度看，當(dāng)前以WTO（世貿(mào)組織）為代表的全球貿(mào)易治理多邊模式遭遇瓶頸。當(dāng)多邊貿(mào)易機(jī)制眾口難調(diào)或成本過高時(shí)，達(dá)成RTA（區(qū)域貿(mào)易協(xié)定）、FTA（自由貿(mào)易協(xié)定）成為替代性的“次優(yōu)選擇”。
而從TPP作為主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的角度看，在TPP的新框架下，以美國為代表，正在尋求觀念或利益相近的國家，以貿(mào)易規(guī)制領(lǐng)域的“規(guī)則競(jìng)爭(zhēng)”、“制度競(jìng)賽”方式，創(chuàng)設(shè)“升級(jí)版”全球治理新“玩法”。從雙邊、少邊、多邊到區(qū)域化治理，全球貿(mào)易體系呈現(xiàn)出“亂花迷眼”的復(fù)雜圖景。
全球能源治理也呈現(xiàn)出與全球貿(mào)易治理相同的景象。盤點(diǎn)當(dāng)前世界的能源治理模式，既有以IEA（國際能源署）、OPEC（歐佩克）為典型代表的消費(fèi)國、生產(chǎn)國治理模式；也有以國際能源論壇（IEF）、能源憲章條約（ECT）等為代表的多邊協(xié)調(diào)模式；還有以歐洲能源聯(lián)盟為代表的區(qū)域性治理模式。
但除IEA與OPEC外，上述其他治理模式效率并不高。比如，今年2月成立的歐洲能源聯(lián)盟，就一度遭到希臘、波蘭等國家的掣肘。歐洲能源聯(lián)盟缺乏對(duì)不同成員訴求有效回應(yīng)的激勵(lì)設(shè)計(jì)，造成彼此的激勵(lì)不相容，使其一度陷入制度失靈的尷尬境地。
對(duì)比全球貿(mào)易治理體系和全球能源治理體系，二者有很大的不同。全球貿(mào)易體系自二戰(zhàn)以來一直由GATT（關(guān)貿(mào)總協(xié)定）、WTO這樣具有全球影響力的多邊組織主導(dǎo)（同時(shí)存在雙邊協(xié)定和部分區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定）；而全球能源治理體系則長期以來以IEA和OPEC為主體，以石油供需平衡與價(jià)格穩(wěn)定為目標(biāo)。
但這兩大體系也有一些共同點(diǎn)，其本質(zhì)上都是不同國家間意圖在貿(mào)易和能源領(lǐng)域深化合作的產(chǎn)物，手段則是創(chuàng)立組織、建立平臺(tái)、制訂規(guī)則（西方發(fā)達(dá)國家明顯在規(guī)則制定方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)）。
還有一個(gè)值得關(guān)注的變化是，這兩大體系近年來都受到氣候變化這一外部因素的影響，無論是TPP談判對(duì)環(huán)境議題的關(guān)注，還是IEA日益關(guān)注的氣候變化問題，乃至歐盟“碳關(guān)稅”動(dòng)議的提出和實(shí)施，我們都可以看到西方國家以應(yīng)對(duì)氣候變化為契機(jī)，在全球貿(mào)易、能源治理領(lǐng)域謀求制定更高標(biāo)準(zhǔn)的“雄心”。
因此，全球貿(mào)易治理問題和能源治理問題看似關(guān)聯(lián)度不高，實(shí)則遙相呼應(yīng)，內(nèi)在勾連并相互影響，其掀起的“風(fēng)浪”已經(jīng)開始危及WTO自由貿(mào)易原則，并對(duì)中國等發(fā)展中國家的長遠(yuǎn)發(fā)展造成重大影響。
正是在這樣的背景下，IEA這個(gè)由部分經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家構(gòu)成的組織，其負(fù)責(zé)人近期與中國的互動(dòng)值得關(guān)注。IEA近年來一直邀請(qǐng)中國加入該組織。在今年6月筆者參加的“第四屆全球智庫峰會(huì)”上，原IEA署長田中伸男在演講中再次向中國和印度發(fā)出加入IEA的邀請(qǐng)，并特別展示了一張他與基辛格博士握手的照片，文字說明是基辛格博士也“say yes”。
而今年IEA新上任署長法提赫•比羅爾則“出人意料”地將上任以后的首次出訪地選在中國，其在中國社會(huì)科學(xué)院的演講中提議要建立國際能源署和中國之間更加密切、更加牢固、制度化的合作紐帶，并在維護(hù)能源安全、低碳技術(shù)應(yīng)用、提高能源效率等方面與中國攜手合作，開創(chuàng)IEA與中國合作的新篇章。
IEA這些舉動(dòng)背后，預(yù)示著傳統(tǒng)以生產(chǎn)、消費(fèi)思路劃分的全球能源治理體系開始出現(xiàn)“松動(dòng)”跡象。作為石油危機(jī)后主導(dǎo)世界能源治理兩大支柱機(jī)制之一的IEA尋求擴(kuò)容，希望將新興經(jīng)濟(jì)體中國、印度等國納入，從觀察員身份升級(jí)為成員身份，從基礎(chǔ)合作方升級(jí)為戰(zhàn)略攸關(guān)方，其謀求成為全球性能源組織的意圖非常明顯。
而IEA作為消費(fèi)國組織代表之所以愿意拉中國、印度等國“入伙”，根本原因則在于中印等新興經(jīng)濟(jì)體的崛起，對(duì)傳統(tǒng)的全球能源治理機(jī)制構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)也帶來了很大的沖擊。尤其在氣候變化問題上，中國作為GDP世界排名第二、能源消費(fèi)總量世界第一、碳排放世界第一的國家，很多問題沒有中國的參與和配合幾乎是無法想象的。世界各國、各大能源組織都在積極順應(yīng)趨勢(shì)，主動(dòng)調(diào)整策略，并力爭(zhēng)在全球能源治理重塑過程中把握主動(dòng)權(quán)。
當(dāng)前能源治理模式對(duì)中國的影響
分析上述幾種能源治理模式，不可否認(rèn)它們?cè)诤荛L一段時(shí)間內(nèi)助力了世界石油供應(yīng)穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是相對(duì)合理的制度安排，但當(dāng)今全球能源治理格局也存在明顯缺陷：
首先，以生產(chǎn)國、消費(fèi)國的“分治”尋求能源治理的解決辦法，本身就是靜態(tài)的視角，無法動(dòng)態(tài)反映能源治理的現(xiàn)實(shí)需要。上世紀(jì)六七十年代的不少生產(chǎn)國、消費(fèi)國已經(jīng)或即將改變其原有身份。例如，北美（美國、加拿大）在頁巖油氣革命后在世界能源生產(chǎn)領(lǐng)域的角色呈現(xiàn)強(qiáng)勁上升態(tài)勢(shì)；原OPEC成員國印尼則在2003年開始從石油生產(chǎn)國逆轉(zhuǎn)為進(jìn)口國，但它在退出OPEC幾年后又將回歸。名實(shí)不符，容易造成戰(zhàn)略誤判，也可能增加全球能源市場(chǎng)的交易成本。
其次，當(dāng)前的全球能源治理體系缺乏對(duì)重要能源攸關(guān)方的利益關(guān)切。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，按購買力平價(jià)計(jì)算，2014年“金磚五國”GDP總量達(dá)到33.1萬億美元，接近“七國集團(tuán)”的34.5萬億美元。但“金磚五國”中的中國、印度、俄羅斯、巴西、南非（一部分是世界能源市場(chǎng)的消費(fèi)方，另一部分是能源生產(chǎn)方），卻在IEA與OPEC機(jī)制中集體“失蹤”。此類國家普遍缺乏話語權(quán)，其應(yīng)有的能源治理地位都沒有在既有的世界主導(dǎo)治理模式中得到體現(xiàn)。
當(dāng)前，中國油氣對(duì)外依存度日益攀升，2014年中國石油(601857,股吧)對(duì)外依存度達(dá)59.5％，天然氣對(duì)外依存度上升至32.2％，中國正在深度融入世界能源市場(chǎng)，積極參與全球能源治理，維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益，獲得安全、高效和清潔的能源供應(yīng)內(nèi)在需求。而隨著低碳時(shí)代到來，解決氣候變化等環(huán)境問題變得日益迫切，人類“命運(yùn)共同體”的呼吁正在逐步成為共識(shí)，這也對(duì)中國參與全球能源治理形成了倒逼。
中國要想深度參與全球能源治理還面臨諸多挑戰(zhàn)：從外部看，中國處在OPEC與IEA之外，缺乏議價(jià)能力。隨著中國在全球能源消費(fèi)量占比的日益攀升，IEA想要維持其傳統(tǒng)意義上能源消費(fèi)國強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的地位，迫切需要加強(qiáng)與中國的合作，但中國是否加入IEA，則受到其發(fā)展中國家身份、90天戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)、能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量和透明度等諸多限制。
而在“金磚五國”、“G20”框架內(nèi)，中國還遠(yuǎn)未形成強(qiáng)有力的能源集體議價(jià)機(jī)制。中國面臨的能源地緣情況也比較復(fù)雜，需要平衡自身與IEA和OPEC國家、周邊鄰國（如俄羅斯、中亞地區(qū)）在內(nèi)的諸多國家與地區(qū)的利益訴求并做出取舍。長期以來“中國能源威脅論”的傳播，對(duì)中國參與全球能源治理所造成的輿論被動(dòng)也不容小覷。
從內(nèi)部看，中國自身的能源治理能力亟待提升。當(dāng)前，全球能源治理與環(huán)境治理、安全治理、金融貿(mào)易治理、氣候變化治理等存在復(fù)雜交集，國內(nèi)能源治理領(lǐng)域的問題也往往容易國際化，成為雙邊或多邊談判中的重要議題。
當(dāng)前，中國的能源生產(chǎn)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)面臨艱難轉(zhuǎn)型，石油天然氣等領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革剛剛起步，能源行業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)并不充分，能源金融市場(chǎng)建設(shè)滯后，且國內(nèi)整體能源消費(fèi)強(qiáng)度偏高，高碳能源消費(fèi)對(duì)環(huán)境的影響較大。
正如TPP協(xié)議對(duì)國企改革、環(huán)境保護(hù)等提出了更加嚴(yán)格的要求，西方發(fā)達(dá)國家在碳排放規(guī)則制訂等方面已經(jīng)占領(lǐng)先機(jī)，頻頻掄起“碳稅”、“碳關(guān)稅”的大棒對(duì)中國施壓。如果不加快推進(jìn)內(nèi)部改革，真正把國企改革、推進(jìn)能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命的各項(xiàng)改革措施落到實(shí)處，不僅將成為中國加入TPP等區(qū)域貿(mào)易組織的障礙，也將使得中國在全球能源治理體系重塑中處于被動(dòng)位置。
中國回應(yīng)全球能源治理的三種思路
中國如何更好介入全球能源治理？筆者認(rèn)為，中短期視角看，總體應(yīng)遵循的基本邏輯當(dāng)是：其一是積極融入現(xiàn)有的國際能源治理機(jī)制，待條件成熟時(shí)，主動(dòng)尋求重塑的空間。有一些聲音認(rèn)為，隨著中國的崛起，中國應(yīng)該由全球治理規(guī)則的接受者提升為規(guī)則的制定者，但從中國政府高層的多次表態(tài)中可以看出，中國無意“另起爐灶”，尊重現(xiàn)有世界治理規(guī)則并在現(xiàn)有框架下推進(jìn)改革和創(chuàng)新，是一種更為合理的選擇。
國際上現(xiàn)有的能源治理制度和機(jī)制雖不完善，各有各自的戰(zhàn)略焦點(diǎn)、核心利益訴求，但在沒有更好機(jī)制的現(xiàn)實(shí)情境下，中國仍可結(jié)合自己的核心利益，選擇次優(yōu)選項(xiàng)融入其中，逐步成為國際能源治理的戰(zhàn)略參與方。
從這個(gè)意義上說，中國未來如何深化和IEA的合作是中國參與全球能源治理的關(guān)鍵舉措之一。對(duì)于IEA的邀請(qǐng)，中國可持積極謹(jǐn)慎的態(tài)度，延伸雙方在相關(guān)細(xì)節(jié)上的進(jìn)一步討論，擴(kuò)大合作交集。這不是為了“站邊”，而是為了“補(bǔ)邊”。可探索倡議并主導(dǎo)IEA+“金磚五國”的能源協(xié)調(diào)模式。加強(qiáng)各方在能源信息共享、能源應(yīng)急協(xié)調(diào)、能源經(jīng)濟(jì)、能源技術(shù)等方面的研究合作。通過搭建對(duì)話平臺(tái)，逐步平衡發(fā)達(dá)國家與新興經(jīng)濟(jì)體、機(jī)制內(nèi)生產(chǎn)國與消費(fèi)國的能源訴求。在IEA這樣相對(duì)成熟、制度完善、運(yùn)作順暢的機(jī)制平臺(tái)上，探索能源消費(fèi)國治理、生產(chǎn)國治理相混合的多邊治理機(jī)制。
其二，構(gòu)造區(qū)域性多邊能源協(xié)調(diào)機(jī)制。在短期構(gòu)建全球?qū)用婺茉粗卫頇C(jī)制缺乏可能性時(shí)，中國可在區(qū)域內(nèi)協(xié)同相關(guān)國家，構(gòu)造中等覆蓋范圍的機(jī)制。比如，面對(duì)天然氣亞洲溢價(jià)，就曾有中國與日本、韓國等國形成亞洲天然氣聯(lián)盟的思路。對(duì)此，中國不妨積極響應(yīng)，借以改善亞洲天然氣消費(fèi)大國群體在全球天然氣貿(mào)易中的不利地位。
其三，進(jìn)一步推進(jìn)“邊緣性”介入。所謂“邊緣性”介入，即使各種行為體（國家、地方政府、跨國能源公司等）廣泛利用國際上各種間接與能源國際治理相關(guān)的合作機(jī)制，進(jìn)行提高能源效率、改善能源結(jié)構(gòu)等領(lǐng)域的全球協(xié)作。比如，中國在《京都議定書》附屬的CDM（清潔發(fā)展機(jī)制）框架下，進(jìn)行了國內(nèi)與國際廣泛的能耗治理合作。另具代表性的是IPCC（聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(huì)）機(jī)制。
從博弈論的視角看，合作的維持是困難的，但不合作無法達(dá)成各方利益的最大化。全球能源治理最優(yōu)機(jī)制的形成，必然是一個(gè)歷經(jīng)多次博弈、逐漸尋找均衡點(diǎn)的過程。中國要想深度參與全球能源治理，需要遵循從次優(yōu)到最優(yōu)的路徑選擇，它將是一個(gè)考驗(yàn)?zāi)托呐c智慧的增量變革過程。
