理論與實踐：陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)引入社會資本解決農田水利建設與運營管理實踐探索
作者：鄭曉敏
1、概述
長期以來，農村田間水利工程建設投入不足、設施不配套、管理不到位、機制不活，“最后一公里”問題十分突出，嚴重制約農村農業(yè)經濟的快速發(fā)展。目前我省社會民間資本參與水利建設的比重還不大，形成政府主導、全社會參與的“興水強滇”格局還需要社會民間資本的積極參與。通過深化改革，向社會投資敞開大門，鼓勵社會資本參與水利工程建設是黨中央站在新的歷史起點上做出的重大戰(zhàn)略決策。
根據中央“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時期水利工作方針和汪洋副總理指導云南水利工作時提出的“先建機制、后建工程”的水利改革思路，2014年6月水利部將云南省陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)作為全國農村水利綜合改革創(chuàng)新機制試點，進一步探索農村水利建設和運營管理機制。改革主要圍繞引入社會資本和市場主體，兩手發(fā)力，解決農田水利“最后一公里”問題，探索并初步形成了“可復制、可推廣”的創(chuàng)新機制改革試點示范經驗。
恨虎壩中型灌區(qū)創(chuàng)新機制試點項目設計灌溉面積1. 008萬畝，實施微灌高效節(jié)水灌溉措施，工程總投資2711. 71萬元，其中引入社會資本646萬元。社會資本主要用于田間支管、配水管網和配套設施的建設。社會資本由“企業(yè)+合作社”成立新的公司按一定比例進行融資，通過建立合理的田間終端水價機制、工程管護機制、投資收益機制等，初步實現(xiàn)了“農民穩(wěn)糧增收、企業(yè)提質發(fā)展、政府節(jié)支增效”三方共贏的良好局面。
2、引入社會資本的思路
按照“先建機制，后建工程”的總體要求，堅持公開公平公正、政府企業(yè)群眾三方共贏的原則，以農田水利設施產權和水權分配制度改革為基礎，群眾全程參與為前提，良好政策環(huán)境和優(yōu)質服務為保障，終端水價改革為支撐，緊緊圍繞引入社會資本核心點，通過招商，規(guī)范化引進投資企業(yè)和當地農民用水合作社共同成立新公司負責田間工程的投資建設、運營與管理。公司從水費及其他經營服務中獲得收益，探索并有效破解農田水利建設、運營管理“最后一公里”問題，為農民增收、農業(yè)增效、農村繁榮奠定堅實的水利支撐。
3、引入社會資本建設與運營管理的主要做法及經驗
3. 1 建立用水專業(yè)合作社
為使參與的市場投資主體與分散農戶能有效合作，組建農民用水合作社，全面參與水利工程建設管理和運營。按照“政府引導、農民自愿、依法登記、規(guī)范運作”的原則，依據《中華人民共和國合作社法》，通過“組建籌備、宣傳動員、擬定章程、登記和申請、代表大會、選舉、注冊登記”等，于2014年9月按程序組建了“陸良縣炒鐵為民用水專業(yè)合作社”。合作社下設理事會、執(zhí)行監(jiān)事會，選舉了理事長、副理事長和監(jiān)事，并制定《農民用水合作社章程》、《內部管理制度》、《農民用水合作社財務管理辦法》，明確合作社管水用水的經營范圍，拓展投資、技術服務、農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷等經營活動。
3.2規(guī)范引入社會企業(yè)
通過制定招商文件、發(fā)布招商公告、招商報名、現(xiàn)場踏勘、招商現(xiàn)場答疑會、招商比選大會、招商評比、確定中選企業(yè)、與政府簽訂投資協(xié)}義等程序，在全國范圍內公開招商。按照權利平等、機會平等、規(guī)則平等的原則，經過招商競爭比選，于2014年11月27日，作為全國第一個規(guī)范性引入社會資本解決農田水利“最后一公里”問題試點項目——陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)創(chuàng)新機制試點項目，成功引進甘肅大禹節(jié)水集團股份有限公司作為試點項目社會資本投入的主體投資企業(yè)。
3.3 創(chuàng)新社會資本融資模式
利用引進的甘肅大禹節(jié)水集團股份有限公司和項目區(qū)當地成立的“炒鐵為民用水專業(yè)合作社”，通過“企業(yè)+用水專業(yè)合作社=公司”的市場合作模式，引進企業(yè)和農民用水專業(yè)合作社按照7：3的比例共同出資646萬元組建成立“陸良大禹節(jié)水農業(yè)科技有限公司”。新成立的公司作為項目區(qū)1. 008萬畝田間水利工程投資、建設、運營和管理的責任主體，投資雙方按出資比例行使權利和承擔義務。其中，用水專業(yè)合作社社員以500元一股，共籌資193萬元，全部存入“陸良大禹節(jié)水農業(yè)科技有限公司”賬戶，在管好、用好工程的同時共同分享投資管理紅利。
3.4 明確管理主體、深化田間工程管護機制
由社會資本投入建設的支管、配水管網和配套設施的產權和管理責任主體為“陸良大禹節(jié)水農業(yè)科技有限公司”。把運行維護成本攤入執(zhí)行水價，在收取的水費中列支，由公司按市場化進行管理經營，改變了以往“有人建、無人管，有人用、沒錢修”的局面，確保田間工程良性運行。一是落實管護主體：田間工程所有權歸有限公司，由縣人民政府頒發(fā)產權證書，并由有限公司負責工程的建后管護。二是確保良性運行：制定了《田間工程管護辦法》，明確田間工程管護范圍、管護職責、管護人員數量、報酬標準、維修養(yǎng)護經費，各項費用及供水成本，明確具體經費支付方式、考核辦法；明確了企業(yè)、政府、群眾各方職責，確保田間工程管得住、管得好、長受益。
3.5 建立合理的投資收益機制
由社會融資共同投資建成的田間工程，其產權歸新成立的“陸良大禹節(jié)水農業(yè)科技有限公司”所有，依法享有轉讓、轉租、抵押等權益，并由其負責運營管理20年，經營滿3年后可以轉讓退出。公司從汁收水費和拓展其他經營服務中獲得相應收益。一是在設計灌溉保證率僅考慮供水收益的情況下，社會資本年均資本收益率為9. 8%，讓資本收益率高于商業(yè)銀行貸款利率，同時建立政府與投資企業(yè)風險共擔機制，在不可抗拒的自然因素情況下，投資企業(yè)資本收益和折舊之和低于7.8%時，由陸良縣人民政府補足相應缺口部分資金，降低企業(yè)投資風險。二是在運營管理期問政府鼓勵公司在當地拓展土地流轉、規(guī)模經營、農產品統(tǒng)購統(tǒng)銷、農業(yè)生產技術服務等農業(yè)綜合性經營服務，并從中進行收益。
4建議
陸良縣恨虎壩灌區(qū)存在的“最后一公里”問題在全國具有代表性和典型性，其成果性也具有一定的復制和推廣示范作用，但在復制推廣中提出如下建議。
4.1 分類推廣恨虎壩模式
一是恨虎壩模式適宜在水資源緊缺、用水成本高、作物附加值高、土地集中流轉、規(guī)模化經營的地區(qū)復制推廣。二是在水資源豐富、用水成本低、產業(yè)基礎薄弱、土地分散經營、以解決溫飽問題為主的貧困地區(qū)和以糧食作物種植為主的偏遠山區(qū)，可分區(qū)域、分類型合理確定引入社會資本的投資比例和參建范圍，也可引入市場主體直接經營管理工程，但需出臺農業(yè)水費精準補貼和農田水利工程維修養(yǎng)護補助等配套政策；確保引入市場主體有合理盈利、工程良性運行；也可通過與盈利能力較強的項目組合開發(fā)，吸引社會資本參與。
4.2全面深化農業(yè)水價綜合改革
農業(yè)水價是支撐引入社會資本參與、保障農田水利工程良性運行的核心和關鍵。當前全國農業(yè)水價嚴重低于水資源的商品價值，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，必須全面推進農業(yè)水價綜合改革，體現(xiàn)水資源商品屬性，合理考慮群眾的承受能力，推進農業(yè)水價綜合改革，適當提高現(xiàn)行農業(yè)水價，利用價格杠桿有效配置水資源，才能確保其他各項機制落地生效。
4.3堅持群眾全程參與
群眾是改革的主體和最大受益者，項目機制建設、工程建設全程都必須動員群眾參與，融合不同利益主體訴求，找準利益平衡點，確保機制可行。一是建議推廣用水合作社模式，拓展合作社經營業(yè)務范圍，也可將用水合作社與其他專業(yè)合作組織整合。二是建議推廣用水合作社與市場投資主體共同組建有限公司的合作模式，實現(xiàn)群眾與企業(yè)深度融合，利益共享、風險共擔。三是建議把群眾的參與作為項目審批實施的前置條件之一，確保機制和工程方案與群眾訴求達成一致。
4.4落實“先建機制，后建工程”
要根本解決農田水利管理“最后一公里”的問題，必須把機制建設作為項目審批的前置條件。具備引入社會資本條件的項目，引導建立市場參與機制，用企業(yè)的管理經驗和技術根本解決建后管理的問題；不具備引入社會資本條件的項目，也必須建立各項管護機制，依托用水合作組織或其他市場主體，政府補貼管護經費，購買社會服務，確保工程良性運行。
引入社會資本解決農田水利建設與運營管理將是今后農村水利改革的方向。一是通過政府資金的投入引導，社會資本的引入實現(xiàn)了政府、市場兩手發(fā)力，不僅能解決建設資金不足的問題，更重要的是，在社會資本的帶動下，有助引入現(xiàn)代農業(yè)科技和經營理念，引入現(xiàn)代農業(yè)規(guī)模生產管理和運營人才，引入農業(yè)先進生產方式拉長產業(yè)鏈，引入市場機制并建立長效機制。二是廣大農民是農村建設的主力軍，建設自己的家園責無旁貸，通過用水專業(yè)合作社的建立和引入市場投資主體企業(yè)，在建設、運營和管理上形成“企業(yè)+合作社=公司”的模式，把市場投資主體與分散經營的農戶有機地結合起來，形成共同利益體。這樣不僅提高了農民主動參與的自覺性和積極性，同時營造了全社會關心、支持、廣泛參與農村水利改革的濃厚氛圍。三是在形成合理終端水價條件的支撐下，建立田間工程管護機制，明晰田間工程產權和管理責任主體為公司，由公司按市場化進行運營、管理，破解了以往田間工程“有人建、無人管，有人用、沒錢修”重建輕管的困局，逐步形成田間水利工程長期良性運行的良好局面。、
5【摘 要】
按照“先建機制，后建工程”的水利改革思路，陸良縣恨虎壩中型灌區(qū)創(chuàng)新機制試點項目，通過招商方式引入社會資本，參與農村田間水利工程建設與營運管理，促進了政府與市場有機結合、兩手發(fā)力，建立了農田水利良性運行機制，實現(xiàn)了田間水利工程“有人管、費能收、壞能修、長受益”，解決了農田水利“最后一公里”問題。本文介紹了該項目的主要做法及經驗，并提出了復制推廣的具體建議。
