加拿大阿爾伯塔省油氣監(jiān)管最新變革
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敖曉文，馮連勇，唐 旭，William X. Wei
（1．中國石油大學(xué)（北京）工商管理學(xué)院，北京102249；2. MacEwan School of Business, Grant MacEwan University, Edmonton AB Canada T5J 2P2)
摘 要：為了適應(yīng)規(guī)模不斷擴大的油砂開發(fā)新形勢，保障油氣資源安全、有序、環(huán)保和可持續(xù)的發(fā)展，加拿大阿爾伯塔省政府在原能源資源保護委員會的基礎(chǔ)上成立了專業(yè)的能源開發(fā)監(jiān)管機構(gòu)(AER，AlbertaEnergy Regulator)，該機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管阿爾伯塔省境內(nèi)所有與石油、天然氣以及煤炭等相關(guān)的能源開發(fā)活動。文章從AER的成立、組織機構(gòu)、主要監(jiān)管職能和具體監(jiān)管流程等幾個方面介紹了阿爾伯塔省油氣監(jiān)管的這一最新變革。總結(jié)了阿爾伯塔能源監(jiān)管機構(gòu)專一化、監(jiān)管程序化、監(jiān)管透明化、高度的公眾參與以及嚴格的環(huán)境保護監(jiān)管等幾個特點。建議我國的頁巖氣開發(fā)監(jiān)管應(yīng)該：合理規(guī)劃頁巖氣開發(fā)管理框架；不斷增強頁巖氣開發(fā)監(jiān)管法規(guī)建設(shè)；采取多種措施，加強環(huán)保監(jiān)管；進一步增加公民參與意識，保障公眾權(quán)益。
關(guān)鍵詞：能源監(jiān)管；阿爾伯塔能源監(jiān)管機構(gòu)；環(huán)境監(jiān)管；油砂開發(fā)；頁巖氣
中圖分類號：TE09 文獻標識碼：A 文章編號：1004-4051(2016) 01-0019-08
1 阿爾伯塔省綜合資源管理系統(tǒng)簡介
阿爾伯塔省位于加拿大西部，是加拿大油氣資源儲量最為豐富的省份。阿爾伯塔省石油探明儲量為1697億桶（其中油砂為1680億桶），約占加拿大全國石油探明儲量的98%，是除沙特阿拉伯和委內(nèi)瑞拉之外的世界第三大原油儲藏地。阿爾伯塔省天然氣剩余探明儲量為9720億m3，約占加拿大全國天然氣探明儲量的49%。同時，阿爾伯塔省也是加拿大最主要的油氣生產(chǎn)基地，加拿大全國油氣產(chǎn)量的70%以上來自于阿爾伯塔省。2012年阿爾伯塔省原油產(chǎn)量為283萬桶/d，占全國產(chǎn)量的77. 62%，天然氣產(chǎn)量為1202.5億m3，占加拿大全國產(chǎn)量71%。油氣產(chǎn)業(yè)是阿爾伯塔省的支柱產(chǎn)業(yè)，油氣資源的開發(fā)給阿爾伯塔省創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。2012年阿爾伯塔省非可再生資源財政收入為76. 22億美元，占全省當(dāng)年財政收入的19.75%（圖1），油氣資源的開發(fā)在帶動本省經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)機會、增加社區(qū)居民福利等方面發(fā)揮著巨大的作用。
與此同時，油氣資源開發(fā)也給阿爾伯塔省帶來了一系列的問題，這些問題主要包括：①油氣開發(fā)項目管理，特別是日趨升溫的油砂投資項目申請的管理和規(guī)范；②油氣資源開發(fā)環(huán)境問題管理，特別是油砂、煤層氣等非常規(guī)油氣資源開發(fā)帶來的水資源利用和保護、溫室氣體排放以及地表和生物保護等環(huán)境問題的監(jiān)管；③油氣資源所在地居民關(guān)系處理，特別是原住民區(qū)關(guān)系處理和原住民權(quán)利的維護等等，都對阿爾伯塔省政府在油氣開發(fā)管理方面提出了巨大的挑戰(zhàn)，原有能源監(jiān)管機構(gòu)能源資源保護委員會(ERCB)在項目審批流程、環(huán)境問題監(jiān)管和執(zhí)法能力等方面的缺陷和不足日益凸顯。
為了應(yīng)對不斷變化的油氣新形勢，保證油氣資源特別是油砂資源安全、健康、高效、環(huán)保和可持續(xù)的開發(fā)，阿爾伯塔省建立了一套致力于能源開發(fā)與環(huán)境、經(jīng)濟和社會相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的綜合資源管理系統(tǒng)( Integrated Resource Management System,IRMS)。IRMS由阿爾伯塔省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，主要包括能源政策管理辦公室( PMO，PolicyManagement Office)、阿爾伯塔能源監(jiān)管機構(gòu)(AER，Alberta Energy Regulator)、原住民咨詢辦公室(ACO，Aboriginal Consultation Office)等能源相關(guān)機構(gòu)（圖2）。其中AER是主要的油氣開發(fā)監(jiān)管機構(gòu)，該機構(gòu)接替了原能源資源保護委員會( Energy Resource Conservation Board,ERCB)所有的油氣監(jiān)管職權(quán)，取代了環(huán)境保護和資源可持續(xù)發(fā)展部( Environment and Sustainable ResourceDevelopment，ESRD)在公有土地、水資源和環(huán)境等方面的監(jiān)管職能，對油氣開發(fā)從項目申請到項目終止的全生命周期進行監(jiān)管。新監(jiān)管機構(gòu)不僅在監(jiān)管職權(quán)和范圍上有所提升，同時在監(jiān)管法規(guī)依據(jù)、環(huán)保監(jiān)管標準和強制執(zhí)法能力等方面都有了非常大的提高，是阿爾伯塔省能源監(jiān)管史上的一次重大變革。
2 一站式能源監(jiān)管機構(gòu)AER簡介
2013年加拿大阿爾伯塔省政府在原加拿大能源資源保護委員會的基礎(chǔ)上成立了專業(yè)的油氣資源開發(fā)監(jiān)管機構(gòu)——阿爾伯塔能源監(jiān)管機構(gòu)。新成立的AER結(jié)合了前能源資源保護委員會和環(huán)境與資源可持續(xù)發(fā)展部的監(jiān)管職能，成為一個一站式的能源監(jiān)管機構(gòu)，該機構(gòu)負責(zé)本省石油、天然氣以及煤炭等資源的勘探和開發(fā)全生命周期內(nèi)的監(jiān)管。
2.1 AER的成立
AER的成立是基于阿爾伯塔省政府于2009年年末發(fā)起的監(jiān)管增強計劃，該計劃旨于增強油氣開發(fā)對環(huán)境保護、公眾安全以及資源利用的責(zé)任，確保阿爾伯塔省油氣上游開發(fā)監(jiān)管系統(tǒng)能夠高效運作，在保障土地所有者權(quán)利的基礎(chǔ)上，有效的保護公共安全、增強環(huán)境管理、實現(xiàn)油氣資源的可持續(xù)利用。最終于2012年12月10日通過的能源開發(fā)責(zé)任法案(Responsible Energy Development Act)正式宣布AER的成立，并且該法案還明確的列舉了AER成立的三個步驟和各個階段的職權(quán)劃分和業(yè)務(wù)辦理指南，往后以此法案為指導(dǎo)，新的能源監(jiān)管機構(gòu)AER將在阿爾伯塔省政府的管控下運營。
2.2 AER的組織結(jié)構(gòu)
AER的組織結(jié)構(gòu)吸收了企業(yè)強有力的監(jiān)督和獨立審判的優(yōu)點（圖3），運營和管理職責(zé)根據(jù)決策功能的不同分開，這是能源資源保護委員會運營和管理功能混為一談的管理模式的較大改進。
AER最高領(lǐng)導(dǎo)人為主席，主席由能源部直接任命。主席下設(shè)董事會，董事會成員均為兼職董事，由分管能源的副省長任命。AER的董事會完全以公司的形式運營。主席和董事會成員設(shè)定機構(gòu)業(yè)務(wù)的總體方向、負責(zé)批準監(jiān)管變化，同時設(shè)定機構(gòu)及CEO的表現(xiàn)預(yù)期，不直接參與AER的日常運營和日常決策。CEO是AER最高執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)任的CEO由主席推薦，州理事會副州長任命；今后，CEO將由董事會任命，并由能源部長批準。CEO直接向主席匯報，管理機構(gòu)日常運營，包括審核和做出決策或批準相關(guān)的決策。
聽證委員會是AER的另一個重要職能部門。該委員會執(zhí)行AER的判決功能，是聽證受理和聽證舉行的主要執(zhí)行者和決策者，同時還參與聽證程序和規(guī)則的制定和改進。聽證委員會是獨立的裁判機構(gòu)，其裁決通常只能被Alberta省上訴法院推翻。聽證委員會設(shè)有一名首席聽證委員，是該委員會的最高領(lǐng)導(dǎo)人。
2.3 AER的主要監(jiān)管職能和法律依據(jù)
AER直接對省內(nèi)相關(guān)項目申請單位、土地所有者乃至整個能源行業(yè)開展監(jiān)管工作，監(jiān)管范圍貫穿所有能源項目從申請到終止的全生命周期過程，包括能源項目申請審批、項目開發(fā)和生產(chǎn)過程監(jiān)督和檢查、項目廢棄和終止以及項目終止后的回收和復(fù)墾等項目開發(fā)的所有環(huán)節(jié)。AER擁有雇員超過1000人，其監(jiān)管的范圍包括約18100口活動井、27800件石油裝置和20000件天然氣裝置以及40500km管道。同時AER每年受理約36800項能源相關(guān)開發(fā)申請。
AER的主要執(zhí)法依據(jù)是《能源開發(fā)責(zé)任法案》，該法案規(guī)定AER不僅負責(zé)石油、天然氣和煤炭等相關(guān)能源法案的管理規(guī)范和執(zhí)行，同時還對《公共土地法》(Public Land Act)、《環(huán)境保護和促進法》(Environmental Protection and Enhancement ACT)和《水資源法》(Water Act)等法案中涉及能源發(fā)展的部分具有管理權(quán)力（表1）。為此，AER還肩負公共土地處置和管理、環(huán)境保護和水資源管理和保護等使命。75年來，阿爾伯塔的能源監(jiān)管機構(gòu)隨著技術(shù)的革新、石油工業(yè)的新動向以及社會期望的不斷提升，不斷調(diào)整和改進。AER在此基礎(chǔ)上建立并且將在能源監(jiān)管的新時期執(zhí)行全省范圍內(nèi)的監(jiān)管。
3 AER的具體監(jiān)管流程
AER的監(jiān)管活動根據(jù)項目的進行階段可以簡單的分為項目申請初期的審批、項目運營中的監(jiān)督和檢查以及項目終止之后的廢棄和復(fù)墾三大部分（圖4）�！赌茉撮_發(fā)責(zé)任法案》明確規(guī)定了AER在各個階段的職權(quán)和對企業(yè)的要求，《The AlbertaEnergy Regulator Rules of Practice》(Rules ofPractice，以下簡稱為實踐規(guī)則)為企業(yè)在各個階段如何滿足AER的監(jiān)管要求以及其他利益相關(guān)者如何更好的參與到監(jiān)管活動中來給出了較為具體的說明和指導(dǎo)。
3.1 項目申請審批流程
AER成立之后，對原能源資源保護委員會的項目申請審批流程進行了一定的簡化和改進，形成了新的審批程序，該程序在充分尊重公眾意見的基礎(chǔ)上，為項目申請人提供了較為明確的參考（圖5）。能源開發(fā)責(zé)任法案規(guī)定任何企業(yè)在開展任何可能影響到土地使用、公眾生活、環(huán)境保護和資源公平性的與能源相關(guān)的活動時，必須提前向AER遞交項目申請。AER收到項目申請后，首先對項目申請進行全方位的審核，以確保申請的完整性和準確性。一旦發(fā)現(xiàn)存在問題，AER將與申請人一起討論問題是否能夠得到合理的解決或者是否應(yīng)該取消該申請。
一旦申請中提到公司和利益相關(guān)者之間存在應(yīng)該特殊注意的問題，或者AER想要確保不存在此類特殊問題，AER將對申請進行公告。公告將直接寄發(fā)給申請中涉及或者可能會受到該項目影響的利益相關(guān)者，還有可能直接刊登在當(dāng)?shù)貓蠹埢蚩柤永锖桶５旅深D的報紙上。任何認為自己可能直接或者間接受到該項目影響的人都有權(quán)對申請?zhí)岢鰰娴年P(guān)注申明。
如果能源開發(fā)項目可能直接或者間接地影響某群體的權(quán)益，AER將針對該項目舉行聽證會。聽證會圍繞與項目相關(guān)的具體問題展開，結(jié)合項目的具體情況，對利益相關(guān)者提出的每一條異議進行討論。AER決定舉行聽證會后，必須發(fā)布聽證會的通知。聽證會的通知包括聽證會針對的申請的基本情況和聽證會的其他細節(jié)，比如聽證會的位置和計劃、如何獲取更多關(guān)于項目申請的信息、如何向聽證會提交意見書等。AER的聽證會向公眾公開，阿爾伯塔公民只要提前向AER提交申請，且獲得批復(fù)，均可以參與聽證會。AER的《實踐規(guī)則》為聽證
會具體實施和注意事項提供了非常詳細的指導(dǎo)。
AER做出審批決定之后，將對決定進行公示，確保利益相關(guān)者了解項目的審批結(jié)果。當(dāng)具體情況發(fā)生變化時，AER也有可能會對已經(jīng)做出審批決定的項目進行復(fù)議，對之前的決定進行更改。對于未召開聽證會便獲得通過的項目申請，一旦利益相關(guān)者發(fā)現(xiàn)關(guān)注的問題未被提及或未進行討論，可以提出監(jiān)管上訴，要求重新進行聽證。當(dāng)項目申請涉及到管制權(quán)或其他法律問題時，利益相關(guān)者也可以直接向阿爾伯塔法院提出上訴。
3.2項目開發(fā)運營階段的監(jiān)管
在油氣項目開發(fā)運營階段，AER通過培訓(xùn)、預(yù)防和執(zhí)法三個層次的合規(guī)保證機制（圖6），來確保開發(fā)商遵守相關(guān)油氣法律法規(guī)和監(jiān)管要求、維護公眾利益、促進油氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
在教育和培訓(xùn)層面，AER通過在線資源為行業(yè)和利益相關(guān)者提供各類支持和服務(wù)，包括AER監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管舉措的培訓(xùn)、違規(guī)風(fēng)險的識別和評估、違規(guī)事件的避免和處理等，同時AER還提供包括開發(fā)商群體經(jīng)驗交流、典型合規(guī)企業(yè)展示以及監(jiān)管審查流程培訓(xùn)等信息交流機會，幫助項目開發(fā)商更好的遵守各項監(jiān)管條例。
在違規(guī)事件預(yù)防層面，AER通過違規(guī)風(fēng)險評級、常規(guī)檢查、監(jiān)管審計以及違規(guī)事件報告等程序來警示和監(jiān)督開發(fā)商，防止違規(guī)事件的發(fā)生�；诓煌`規(guī)事件對公眾健康和安全、環(huán)境和資源保護的影響以及監(jiān)管的執(zhí)行強度，每條AER監(jiān)管條例都有預(yù)定的風(fēng)險水平，《AER Table of Noncompliant Events andAssociated Risk Rating of AER Requirements》中列舉了違規(guī)事件類型及其對應(yīng)的風(fēng)險水平。配合風(fēng)險評級程序，AER的現(xiàn)場工作人員每年都會對部分生產(chǎn)井、加工設(shè)備和管線進行檢查，確保其嚴格遵守相關(guān)審批條件、相關(guān)法規(guī)和監(jiān)管條例，同時能夠及時識別和解決安全隱患。AER將綜合考慮運營商的開發(fā)歷史、項目所處區(qū)域的環(huán)境敏感度以及項目的固有風(fēng)險等因素，有選擇性的進行檢查。根據(jù)《油砂保護法案》的規(guī)定，在任何時間內(nèi)，監(jiān)管機構(gòu)指派的任何人，只要出示正規(guī)合法的許可證件，在行使該法案內(nèi)的任何職責(zé)或權(quán)利時，可以無條件的進入任何油砂礦區(qū)，或者礦區(qū)內(nèi)與油砂開發(fā)相關(guān)的任何設(shè)施，對油砂礦進行檢查、調(diào)查或測試、取樣等，同時可以調(diào)取油砂礦的任何手冊、記錄和與油砂業(yè)務(wù)相關(guān)的任何文檔。
除現(xiàn)場檢查之外，AER還將根據(jù)現(xiàn)場檢查結(jié)果、公眾抱怨和設(shè)施運營的潛在風(fēng)險，進行進一步審查運營商是否符合AER監(jiān)管要求的詳細監(jiān)管審查。同時，AER還致力于保護公眾和環(huán)境，每周7天每天24小時不間斷地監(jiān)測和報導(dǎo)能源開發(fā)相關(guān)事故。一旦出現(xiàn)能源相關(guān)事故AER將在第一時間進行公告，確保全省公民能夠清楚地了解能源開發(fā)事故及其可能造成的危害。
在執(zhí)行層面，根據(jù)能源開發(fā)責(zé)任法案的相關(guān)規(guī)定，AER具有一系列的執(zhí)行手段，包括行政處罰（罰款）、業(yè)務(wù)限制（停產(chǎn)整頓）和關(guān)閉設(shè)施，針對重大違規(guī)行為，AER還可能提出公訴。AER通過監(jiān)視行業(yè)活動來強制執(zhí)行其相關(guān)監(jiān)管條例，執(zhí)行手段的強度視違規(guī)行為的嚴重程度而定。針對重大違規(guī)或反復(fù)違規(guī)的開發(fā)運營商，AER的執(zhí)行手段將不斷升級。
3.3項目終止階段的廢棄和復(fù)墾
一旦油氣開發(fā)商從AER獲取了項目批準或許可之后，便對能源開發(fā)項目的建設(shè)、運營、廢棄和復(fù)墾，及其之間的所有相關(guān)活動負有責(zé)任。在項目終止階段，AER具有一套嚴格的廢棄和復(fù)墾流程，規(guī)范開發(fā)商在項目收尾階段的職責(zé)（圖7）。
在項目終止之前開發(fā)商首先要進行負債管理程序，該程序用于估算設(shè)施暫停、廢棄或復(fù)墾的成本，保護公眾免受重大潛在環(huán)境問題的危害以及油氣生產(chǎn)設(shè)施遺棄和退役后的相關(guān)成本。根據(jù)設(shè)施類型和規(guī)�？梢苑譃槌肿C方負債評級程序(Licensee Liability Rating Program,LLR)、大型設(shè)備負債管理程序( Large Facility LiabilityManagement Program，LFP)、特定區(qū)域設(shè)施負債評估(Site-Specific Liability Assessments,SLA)和油田廢水負債管理程序( Oilfield Waste LiabilityProgram，OWL)。其中LFP主要用于折合瀝青產(chǎn)量超過5000m3/d的原地油砂處理設(shè)備，OWL則用于在AER油田廢水管理之列的設(shè)施，以及與這些設(shè)施有關(guān)的1B油氣井（AER列出了所有在列的設(shè)施）。
完成相應(yīng)的負債管理程序之后，油氣開發(fā)商將按照AER的廢棄流程，有步驟的進行油氣井的廢棄。首先開發(fā)商必須設(shè)計一套囊括井壁完整性、所有油氣信息以及地下水域保護的遺棄程序，同時還必須評估井中的水泥量。然后嚴格按照遺棄程序進行井筒清理、井孔修復(fù)、空隙分離等環(huán)節(jié)，清除可能腐蝕套管或影響水泥塞功效的油氣殘留物、修復(fù)井孔的任何問題、分離所有空隙結(jié)構(gòu)特別是地下水域與井孔的分離、往井內(nèi)注入淡水或其他無腐蝕流體，完成以上工作之后再對井進行長期完整性評估，確保井廢棄之后對環(huán)境和公眾不存在任何威脅。最后進行“切割和覆蓋”，即切斷地表以下1m深的套管，在井套管上放置泄壓帽，并且在“切割和覆蓋”完成后的12個月內(nèi)將所有地面設(shè)備移走。
持證人將井廢棄完成之后，便可以開始地表恢復(fù)。根據(jù)阿爾伯塔省《Environmental Protectionand Enhancement Act》，持證人必須清理所有存在的污染源，恢復(fù)廢棄井周邊的土地，以保護環(huán)境和公眾安全。當(dāng)井廢棄和井表土地被合理恢復(fù)之后，廢棄井周邊的棲息地恢復(fù)到原始狀態(tài)，廢棄井在地表不復(fù)存在。AER規(guī)定即便廢棄和復(fù)墾完成之后，持證人對泄露和其他與廢棄井相關(guān)的問題仍然無限期的負有責(zé)任。從2014年開始，AER將嚴格實施復(fù)墾標準，并且井按標準廢棄和復(fù)墾之后，AER將給持證人頒發(fā)復(fù)墾證書。
在項目廢棄和復(fù)墾環(huán)節(jié)中還存在一種特殊情況即井的暫停，這種情況通常是由于該井在當(dāng)前技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施或油氣價格條件下不具有經(jīng)濟性，開發(fā)商選擇暫停對井的開發(fā)活動，通常情況下一口井在6～12個月內(nèi)沒有進行任何活動即被視為暫停井，具體市場視井的類型和位置而定。要暫停一口井，開發(fā)商必須向AER提出申請，并執(zhí)行一系列的程序以確保井暫停期間對公眾和環(huán)境沒有任何危險。AER在其《Directive 013:Suspension Requirement for Wells》中列舉了暫停井的所有條件，包括檢查、監(jiān)控和壓力測試等要求，只有滿足這些要求的井才能被AER批準暫停。同時AER還要求持證人定期對暫停井進行檢查，并將所有檢查數(shù)據(jù)在30天內(nèi)上報給AER，并且暫停井的所有測試結(jié)果和詳情將一直保存到井廢棄。暫停井必須按照AER的激活程序進行激活申請，獲得批復(fù)后才可以重新恢復(fù)開發(fā)和生產(chǎn)。
另外，AER在油氣項目開發(fā)的不同階段，為企業(yè)和利益相關(guān)者提供對應(yīng)的幫助。在明晰項目申請審批流程和注意事項、協(xié)助調(diào)解糾紛、處理社區(qū)和原住民關(guān)系等方面為企業(yè)提供了很大的便利（表2）。
4 能源監(jiān)管機構(gòu)AER監(jiān)管的特點
4.1 監(jiān)管機構(gòu)專一化
在AER成立之前，阿爾伯塔省的油氣開發(fā)監(jiān)管機構(gòu)包括原能源資源保護委員會( ERCB)、環(huán)境和資源可持續(xù)發(fā)展部( ESRD)、省環(huán)境保護部和地表權(quán)利委員會等機構(gòu)，機構(gòu)數(shù)量較多，監(jiān)管職權(quán)也較為分散。AER成立之后，綜合了以上機構(gòu)在油氣開發(fā)監(jiān)管方面的職權(quán)，構(gòu)成了一個一站式的能源監(jiān)管機構(gòu)，其監(jiān)管職能囊括了公有土地管理、能源項目申請審批、能源開發(fā)過程監(jiān)管等能源開發(fā)全生命周期的各個環(huán)節(jié)。這種高度集權(quán)的監(jiān)管模式能夠有效的提升監(jiān)管的一致性和專業(yè)性，提高項目審批效率和監(jiān)管執(zhí)行力，更好的保障能源行業(yè)的健康、高效和可持續(xù)發(fā)展。
4.2監(jiān)管程序化
AER成立之后，對原來油氣開發(fā)項目的相關(guān)審批程序和監(jiān)管職權(quán)進行了進一步的梳理和完善，使油氣項目包括項目申請審批、項目開發(fā)過程監(jiān)管、項目結(jié)束后的土地復(fù)墾等項目開發(fā)全生命周期內(nèi)的審批和監(jiān)管程序更為明晰和合理，更加流程化。流程化的審批和監(jiān)管程序，大大提高了項目審批和運營監(jiān)管的效率，能夠有效地保障加拿大油砂產(chǎn)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展，也給油氣開發(fā)公司提供了較為明確的指導(dǎo)和參照。
4.3監(jiān)管透明化
AER特別重視監(jiān)管信息的披露和公示，AER的所有監(jiān)管信息都會通過相應(yīng)的途徑向公眾公開，其相關(guān)監(jiān)管活動具有高度的透明性。AER新的審批流程便是建立在信息高度透明化的基礎(chǔ)之上，每一道審批程序都必須嚴格按照要求進行公示，項目審批的各個環(huán)節(jié)公開進行，更好的接受公眾的監(jiān)督。項目運營期間的事故報告機制和監(jiān)管變化報告機制及時的將項目開發(fā)中出現(xiàn)的各種問題公之于眾，確保項目利益相關(guān)者能夠了解項目相關(guān)情況和最新進展，及時提出自身關(guān)注的問題，保障項目的健康有序開發(fā)。公開透明的運行機制是保障AER監(jiān)管生命力的最大法寶。
4.4進一步加強公眾參與
AER監(jiān)管過程中的項目公示、項目聽證、項目監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)都賦予了社區(qū)公眾充分的參與和監(jiān)督的權(quán)利，任何人一旦自身的利益受到油氣開發(fā)項目的影響都有權(quán)向AER遞交相關(guān)的關(guān)注申明，AER將會及時處理每一份申請，一旦申請依據(jù)充分，將對相關(guān)項目采取相關(guān)處罰措施，根據(jù)具體情況，最嚴重的處罰將可能責(zé)令整個項目停工整頓。AER的社區(qū)和原住民關(guān)系人員專業(yè)從事社區(qū)和原住民關(guān)系處理工作，幫助開發(fā)區(qū)居民維護自身權(quán)利。高度公開的公眾參與流程加上對公眾意見的充分重視，幫助公眾更好地參與AER的監(jiān)管活動。
4.5重視環(huán)境保護和資源的可持續(xù)開發(fā)
環(huán)境保護和資源可持續(xù)開發(fā)是Alberta省建立AER的主要初衷之一。AER取代了環(huán)境與資源可持續(xù)發(fā)展部在能源開發(fā)領(lǐng)域共有土地、水資源和環(huán)境等方面的監(jiān)管職能，負責(zé)油氣項目開發(fā)全過程的環(huán)境監(jiān)管。環(huán)保職能的整合是AER相對于原能源資源保護委員會監(jiān)管職能的一大推進，使監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職能真正的涵蓋油氣開發(fā)的方方面面。
AER特別重視油砂開發(fā)對環(huán)境影響的監(jiān)測以及油砂開發(fā)過程中水資源的使用，AER的日常檢查配合阿爾伯塔省的環(huán)境監(jiān)測計劃，嚴密監(jiān)視油氣開發(fā)過程中的環(huán)境問題，保障環(huán)境安全和資源可持續(xù)開發(fā)。
5 AER監(jiān)管模式對中國頁巖氣開發(fā)監(jiān)管的啟示
近年來，加拿大阿爾伯塔省的油氣監(jiān)管機制在摸打滾爬中不斷發(fā)展和改進，一站式能源監(jiān)管機構(gòu)AER的建立是阿爾伯塔省向世界級能源開發(fā)監(jiān)管邁出的堅實的一步，專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)、清晰的監(jiān)管流程、公開透明的運行機制、高度的公眾參與以及嚴格的環(huán)境保護監(jiān)管等能夠有效的保障阿爾伯塔省油砂資源的健康、高效和可持續(xù)開發(fā)。阿爾伯塔省的這一監(jiān)管嘗試，對加拿大油氣資源特別是油砂資源的開發(fā)意義重大。
與阿爾伯塔省儲量豐富的油砂資源類似，我國的頁巖氣也屬于非常規(guī)油氣，儲量也非常豐富，勘探開發(fā)亦面臨巨大的經(jīng)濟、技術(shù)和環(huán)境風(fēng)險。在政府相關(guān)政策的支持下，目前我國的頁巖氣開發(fā)已經(jīng)取得了一定的成績，但是仍然存在一系列的監(jiān)管問題，主要表現(xiàn)為：①在頁巖氣勘探開發(fā)過程監(jiān)管、市場監(jiān)管特別是環(huán)保監(jiān)管等方面尚未形成有效的政府監(jiān)管體系；②在監(jiān)管法規(guī)依據(jù)和執(zhí)行力方面，現(xiàn)有油氣監(jiān)管法規(guī)對頁巖氣開發(fā)的適用性還有待檢驗；③在環(huán)保監(jiān)管方面，尚未制定明確的頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標準、規(guī)范和政策等。為確保頁巖氣產(chǎn)業(yè)的安全、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展，我國必須進行細致的規(guī)劃和嚴格的監(jiān)管，加拿大阿爾伯塔省在油氣開發(fā)監(jiān)管領(lǐng)域的探索和改進值得我們充分的學(xué)習(xí)和借鑒。
5.1合理規(guī)劃頁巖氣開發(fā)監(jiān)管框架，充分重視頁
巖氣開發(fā)的監(jiān)管
由于頁巖氣的開發(fā)存在較為突出的環(huán)境問題，其勘探開發(fā)監(jiān)管顯得尤為重要。阿爾伯塔省這種單獨設(shè)置專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管框架，能夠有效地增加能源監(jiān)管的專業(yè)化水平、規(guī)范和簡化監(jiān)管流程、增強監(jiān)管的執(zhí)行力，是“政監(jiān)分離”監(jiān)管框架的極致體現(xiàn)。根據(jù)頁巖氣資源“一級管理、兩級監(jiān)督”的原則，參照AER的監(jiān)管模式，我國應(yīng)該明確各級能源監(jiān)管機構(gòu)對頁巖氣的監(jiān)管職責(zé)，同時合理規(guī)劃和分配地方相關(guān)機構(gòu)的相應(yīng)職能，不斷健全和完善頁巖氣勘探開發(fā)監(jiān)管體系，規(guī)范頁巖氣開發(fā)活動，保障我國頁巖氣資源高效、安全、環(huán)保和可持續(xù)的開發(fā)。
5.2 明確監(jiān)管法規(guī)依據(jù)，增強監(jiān)管執(zhí)行力
法律依據(jù)是能源監(jiān)管的基礎(chǔ)，加拿大較為健全的油氣法規(guī)為油砂開發(fā)提供了堅實的法律依據(jù)。在聯(lián)邦層面有專門針對油砂開發(fā)的《油砂保護法》對油砂的勘探開發(fā)活動加以規(guī)范。在省級層面，最新的《能源開發(fā)責(zé)任法案》詳細規(guī)定了能源監(jiān)管機構(gòu)AER的在油砂開發(fā)過程中的監(jiān)管職權(quán)及其行使過程，同時AER的強制執(zhí)行手段也充分保障了AER相關(guān)監(jiān)管法規(guī)的嚴格執(zhí)行。
我國應(yīng)該根據(jù)頁巖氣開發(fā)具體情況，綜合現(xiàn)有相關(guān)能源開發(fā)法律法規(guī)，整合出一套適合頁巖氣開發(fā)的法律法規(guī)指導(dǎo)，增強現(xiàn)有法規(guī)的適用性。同時還需要不斷增強相關(guān)法律法規(guī)特別是環(huán)保法規(guī)的強制執(zhí)行力，使頁巖氣的開發(fā)全過程能夠做到有法可依、有法必依。
5.3采取多種措施，加強環(huán)保監(jiān)管
環(huán)境問題是油氣資源開發(fā)面臨的首要問題。阿爾伯塔省通過嚴格的項目審批流程、健全的油氣法規(guī)建設(shè)、嚴苛的環(huán)境保護監(jiān)管要求等，層層把關(guān)油砂開發(fā)各個環(huán)節(jié)的環(huán)境問題。我國頁巖氣的開發(fā)同樣存在多重環(huán)境問題和風(fēng)險，在頁巖氣開發(fā)過程中應(yīng)該采取多種措施，不斷加強和完善環(huán)境監(jiān)管。
首先應(yīng)該加強環(huán)保法規(guī)在頁巖氣開發(fā)過程中的適用性研究．編制相應(yīng)的頁巖氣環(huán)保法規(guī)操作和指引手冊，指導(dǎo)企業(yè)開發(fā)活動，有效的規(guī)范開發(fā)行為；其次應(yīng)該加強對頁巖氣開采全過程的環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境影響評估，學(xué)習(xí)和借鑒阿爾伯塔監(jiān)管機構(gòu)在日常檢查、環(huán)境監(jiān)測、負債評級和復(fù)墾認證等方面的成功經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)頁巖氣開發(fā)的具體情況，建立相應(yīng)的頁巖氣開發(fā)環(huán)境監(jiān)測體系，嚴格把關(guān)頁巖氣開發(fā)的環(huán)境問題；最后應(yīng)該不斷增強環(huán)保法規(guī)的執(zhí)行力，頁巖氣開發(fā)嚴格按照相關(guān)環(huán)保法規(guī)執(zhí)行，出現(xiàn)任何環(huán)境問題，嚴格按照相應(yīng)法規(guī)進行處理，堅決避免犧牲資源和環(huán)境獲取經(jīng)濟利益的現(xiàn)象的出現(xiàn)。
5.4推進監(jiān)管信息公開，增強公民參與意識
科學(xué)的信息公開機制能夠保證公眾參與、提高決策的民主性和科學(xué)性，實現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾三方的共贏。油氣開發(fā)事關(guān)公眾的切身利益，對于頁巖氣開發(fā)區(qū)域的居民而言，頁巖氣開采活動直接影響到他們的土地權(quán)益和所處生態(tài)環(huán)境的安全。公開頁巖氣開發(fā)的相關(guān)信息，是公眾維護自身權(quán)益和參與監(jiān)管的前提。我國應(yīng)該建立公布頁巖氣開發(fā)最新進展、環(huán)境風(fēng)險和相關(guān)事件的信息公開機制，增加頁巖氣開發(fā)管理的透明性，增強資源所在地的居民對資源開發(fā)狀況及影響的知情權(quán)。同時還應(yīng)該建立相應(yīng)的公民監(jiān)管保障機制，確保公民利益受到頁巖氣開發(fā)的影響或侵害后，能夠通過有效的途徑來行使監(jiān)督權(quán)利，維護自身利益。
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