省級行政學院應急管理培訓現(xiàn)狀與發(fā)展對策思考*
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牟明福1，蘇正泉2
（1．中共貴州省委黨校，貴州貴陽550028；2．國家行政學院，北京100089）
摘要：為加強省級行政學院應急管理培訓，強化應急管理預防準備。對自2010年開始的省級行政學院應急管理培訓工作的現(xiàn)狀和成效進行了總結(jié)和分析，目前各省級行政學院應急實驗培訓存在發(fā)展不平衡、教研隊伍力量薄弱、培訓供給與需求有差距的問題，提出應做好對發(fā)達國家應急管理培訓經(jīng)驗的消化和吸收，加強頂層設計，加強應急管理培訓基地建設，積極推廣應急管理演練式培訓，加強合作交流等對策。
關(guān)鍵詞：省級行政學院；應急管理培訓；演練式培訓
中圖分類號：X92 doi: 10. 11731/j．issn．1673 -193x．2016. 01. 016
0 引 言
突發(fā)事件在發(fā)生時間、空間、規(guī)模、強度及影響范圍上具有“非尋常性”，決定了領(lǐng)導干部和應急管理人員應對和處置突發(fā)事件能力既不能“與生俱來”，又不能完全靠“臨場發(fā)揮”。通過開展應急管理培訓，尤其以演練教學、案例分析等為核心模塊的實踐教學即“干中學”，成為提升培訓者突發(fā)事件應對與處置能力的重要手段。國家行政學院從2010年建設國家應急管理人員培訓基地以來，在培訓了大量黨政干部和應急管理人員的同時，示范帶動了大批省級行政學院開展應急管理培訓，但省級行政學院應急管理培訓大都仍處于探索階段。面對日益嚴峻的公共安全和應急管理形勢，能否提升省級行政學院應急管理培訓能力，提高領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的綜合應急管理能力，對提高地方政府公共安全治理體系與能力現(xiàn)代化具有“龍頭性”作用。
1 省級行政學院應急管理培訓重要性愈益凸顯
1.1 應急管理培訓是增強突發(fā)事件應對與處置能力的基本保證
我國正處于經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，自然災害、安全生產(chǎn)事故等各類突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)，“從國家戰(zhàn)略風險分析和評估角度來看，未來20年我國將面臨特大地震、特大洪水、城市運行大面積障礙、大規(guī)模群體性事件、恐怖襲擊、網(wǎng)絡安全、核事故、局部戰(zhàn)爭沖突等復合型重特大突發(fā)事件的現(xiàn)實挑戰(zhàn)”，亟需通過培訓提高各級干部和應急管理人員應對和處置各類突發(fā)事件和災害事故的能力。近年來，隨著我國各類突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，對應急管理人員開展教育培訓日益受到各級政府重視。應急管理教育培訓是應急救援行動成功的前提和保證，是提高應急管理人員應急能力和知識水平的必要手段，真正有效的應急管理教育培訓能夠增加應急管理者的實戰(zhàn)經(jīng)驗。
1.2省級行政學院需要在應急管理培訓領(lǐng)域發(fā)揮“承上啟下”作用
國務院確定在國家行政學院建立國家應急管理人員培訓基地后，各�。ㄊ校┱苍�“十一·五”、“十二·五”應急體系建設規(guī)劃等文件中對行政學院開展應急管理培訓進行部署。應急管理基層基礎(chǔ)工作需要縣（處）、鄉(xiāng)（科）級公務員的積極參與，承擔這一群體培訓任務的省級行政學院自然也就成為應急管理培訓中堅力量，�。ㄊ校┬姓䦟W院需要在國家行政學院的示范和指導下實現(xiàn)應急管理培訓“從無到有”、立體發(fā)展；另一方面，它還需要指導市級行政學院根據(jù)《行政學院工作條例》要求和應急管理需要開展培訓，同時做好將國家行政學院應急管理理論成果和培訓經(jīng)驗消化、吸收，傳遞給下級行政學院并將基層應急管理實踐及培訓需求向上反饋的工作。省級行政學院的“中間位置”及“樞紐作用”要求自身必須“過硬”。
2 省級行政學院應急管理培訓現(xiàn)狀與問題
2.1 省級行政學院應急管理培訓現(xiàn)狀
2010年以來，在學習借鑒國家行政學院和中國浦東干部學院教學改革的基礎(chǔ)上，各�。ㄊ校┬姓䦟W院陸續(xù)探索開展各具特色的應急管理培訓，由中央到省，漸次擴展到地（州、市）級行政學院的應急管理培訓網(wǎng)絡體系開始顯現(xiàn)雛形。
1)應急管理培訓基地逐步“落戶”行政學院。在國家級應急管理人員培訓基地示范輻射和各省級政府應急辦與行政學院協(xié)作下，截止到2015年6月，全國已有廣西、上海等17個省（市）在行政學院掛牌成立應急管理培訓基地（部門），基地均配置了支持演練式培訓的應急管理、媒體溝通等實訓系統(tǒng)、建立了推動基地發(fā)展的管理體制（與政府應急辦共建）、機制（經(jīng)費保障、人員調(diào)訓常態(tài)化），成為推動地方應急管理人員培訓、開發(fā)應急管理案例、開展課題研究、決策咨詢的專門組織并逐步發(fā)展壯大。
2)初步構(gòu)建以演練教學和案例分析為特色的課程體系。針對應急管理工作實踐性強的特點，各省級行政學院結(jié)合各級干部和應急管理人員培訓需求及成人教育特點，將目前國際上普遍提倡的“參與式”培訓方法以及情境模擬和角色扮演等現(xiàn)代化教學理念引入應急管理培訓，建構(gòu)了以應急管理案例為基礎(chǔ)，以專題課程為保障，以開展應急管理演練式培訓為核心，標準化、模塊化的課程體系，形成了案例、專題課程、培訓三者的關(guān)系模型，如圖1。
3)應急管理培訓績效日益增長。一是培訓了大量地方領(lǐng)導干部和應急管理人員。“危機管理培訓力度的加大，對各級領(lǐng)導干部的危機意識和危機管理能力起到了啟發(fā)和警示作用，危機意識有所增強，危機管理能力有所提高”；二是推動政府應急管理工作上臺階。省級行政學院與地方政府“協(xié)力”、“共智”推進應急管理工作；三是培養(yǎng)了應急管理專業(yè)師資；四是省級行政學院應急管理科研和咨詢實力進一步增強。
2.2 省級行政學院應急管理培訓存在的問題
通過�。ㄊ校┬姓䦟W院開展的應急管理培訓，參訓干部的風險防范和應對能力、危機決策和指揮能力、緊急狀態(tài)下的溝通能力逐步提高，但省級行政學院應急管理培訓工作還存在一系列問題。
1)應急管理培訓在全國各省級行政學院的發(fā)展不平衡。首先是應急管理培訓基地建設水平參差不齊。一方面是全國還有40%以上�。ㄊ校┬姓䦟W院沒有建立應急管理培訓基地，沒有專門的應急管理教研部（培訓部），應急管理培訓大都寄存在“公共管理”或其它學科內(nèi)以碎片化專題形式出現(xiàn)，應急管理專業(yè)教師“單打獨斗”，應急管理培訓工作存在“可有可無”狀態(tài)；另一方面，已經(jīng)建設應急管理培訓基地的行政學院也還存在“有的已經(jīng)開始謀劃和考慮現(xiàn)代化演練教學系統(tǒng)如何更新和升級，有的卻還停留在‘利用傳統(tǒng)教室（內(nèi)有投影、課桌）’開展演練教學的傳統(tǒng)階段”，應急管理培訓專項經(jīng)費存在“幾家歡喜幾家愁”（有的省級行政學院年度應急管理培訓專項經(jīng)費在300萬元以上，有的省級行政學院應急管理培訓專項經(jīng)費為零）的局面。其次是培訓規(guī)模上差異大。建設應急管理培訓基地的省級行政學院80 %以上每年舉辦3期以上專題培訓班、年均200人以上，其余沒有基地或有基地但未舉辦專題培訓班的省級行政學院，其應急管理培訓幾近空白。再次，應急管理培訓機構(gòu)與工作部門的耦合、協(xié)作不夠。從全國31個�。▍^(qū)、市）的情況來看，除已經(jīng)由政府（辦公廳）直接授予“政府應急管理培訓基地”的行政學院與政府應急管理辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)聯(lián)系相對緊密外，其它的大都還處于應急管理培訓與業(yè)務部門彼此分離、“老死不相往來”的狀態(tài)，沒有真正將應急管理培訓視為“預防準備”重要工作內(nèi)容。
2)省級行政學院應急管理教研隊伍力量薄弱。我國應急管理專業(yè)學科和人才培養(yǎng)起步較晚，直到2003年“SARS”事件之后才開始在少數(shù)高校設立公共安全管理本科專業(yè)，個別高校開始培養(yǎng)“應急管理”方向碩士、博士研究生，這就決定了行政學院應急管理專業(yè)師資在源頭上就非常匱乏。從現(xiàn)有省級行政學院應急管理師資來看，一是從事應急管理教研人員不是“科班出身”且接觸該領(lǐng)域時間短，因而“底子不厚”；二是應急管理培訓師資選拔和培養(yǎng)還是囿于傳統(tǒng)“套路”（沒有建立應急管理師資專門外出掛職、到實踐崗位鍛煉和基層調(diào)
研的工作保障機制），很多教師依靠“啃書本”自我提高，師資成長“動力不足”。應急管理師資團隊存在“數(shù)量嚴重不足、教師專業(yè)水平不高”成為全國省級行政學院的共性問題在2013、2014、2015連續(xù)3年的全國政府應急管理基地協(xié)作聯(lián)席會上被參會代表反復提及。
3)省級行政學院應急管理培訓與現(xiàn)實需求存在差距。一是培訓“供給”在量上還難以滿足持續(xù)增長的應急管理“需求”。2014年安徽省182位縣應急辦專兼職人員中，參加過應急管理專項培訓的僅占22.5 %；“雖然目前全國有2000多個縣有應急管理辦公室，但其中從事突發(fā)事件管理的人員都是兼職，沒有受過專門教育，涉及突發(fā)事件緊急應對的專業(yè)人才很少”。來自河北的調(diào)研顯示：“70%的縣級公務員反映參加工作以來從未參加過應急管理培訓”；二是培訓效果有待進一步加強。在省級行政學院，“目前大部分的培訓還是以傳統(tǒng)的授課、講座、報告等形式為主，案例分析、情景模擬、演練等現(xiàn)代化培訓手段也漸漸被引入到授課過程中，但受到案例開發(fā)與情景模擬技術(shù)要求等方面的局限，現(xiàn)在還有待進一步完善、提高”，應急管理培訓質(zhì)量還不夠高。河北省2012年對縣級公務員應急管理培訓調(diào)查，發(fā)現(xiàn)存在“理論與實踐脫節(jié)、課程設置不合理、教學手段不豐富”等問題，這也表明應急管理培訓效果亟需進一步增強。
3 加強省級行政學院應急管理培訓的對策
3.1 做好對發(fā)達國家應急管理培訓經(jīng)驗的借鑒和吸收
美、日、德等發(fā)達國家在應急管理研究方面起步時間比較早，他們竭力探索出了適合本國發(fā)展需要的應急管理體系，在應急管理培訓方面也總結(jié)出了成功的經(jīng)驗。一是應急管理培訓組織體系健全。美、日、德等國家將應急管理培訓制度法制化、經(jīng)費保障專項化，特別是在組織機構(gòu)設置方面，在全國范圍內(nèi)設立了從中央到地方的專門培訓機構(gòu)，充分利用高校、科研院所等充足的教育資源，開展廣泛合作與專業(yè)研究。美國建立有三級應急管理教育培訓體系，日本在中央、都道府縣、市町村三級應急組織體系的災害應對計劃中均對應急培訓做出了相對應的要求，不少高校開設了危機管理專業(yè)，德國在內(nèi)政部下設立專門機構(gòu)一應急規(guī)劃及民事保護學院( ANKZ)與技術(shù)救援學院(THW)承擔應急管理培訓任務；二是注重建立專兼職結(jié)合的師資團隊。德國ANKZ 100余名職工中，僅有30名專職授課教師，大量兼職教師同時是聯(lián)邦民事保護與災難救助局BBK的專家級官員、實際領(lǐng)域的專家；三是積極開展以提升各類參訓者綜合應急管理能力為主線的培訓。美國應急管理培訓設置了綜合應急管理課程、專業(yè)及高級專業(yè)培訓課程、各災種培訓課程及災害應急操作和災后恢復課程，德國各類培訓設計都以《消防操作規(guī)程》等為根本指南，同時附以指揮部工作流程等文件。美、日、德各國在應急管理培訓方面大量采用模擬演練方法，不是簡單的、虛擬的角色扮演，而是完全按照真實工作中應急管理模式和流程進行。他山之石，可以攻玉。發(fā)達國家在應急管理、應急管理培訓領(lǐng)域的經(jīng)驗，對我國各�。ㄊ校┘壭姓䦟W院開展應急管理培訓來說尤其需要加大對發(fā)達國家相關(guān)經(jīng)驗的學習、借鑒和消化和吸收。
3.2 加強頂層設計
加強應急管理培訓的頂層設計：一是要對領(lǐng)導干部和應急管理人員定期參加應急管理培訓及行政學院承擔應急管理培訓職責作“硬約束”性規(guī)定。突發(fā)事件屬地管理及基層應急管理基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀，更加需要省級行政學院強化對“廳（局）、縣（處）級”干部和縣以上應急管理辦事機構(gòu)、工作機構(gòu)人員的培訓；其次是行政學院要結(jié)合我國行政管理改革實踐搶抓機遇，推動應急管理培訓大發(fā)展。行政學院與黨校的區(qū)別在于“貼近行政”。在通過發(fā)揮“教學、科研、智庫作用”推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的過程中，面對公共安全和應急管理新變化，省級行政學院需要始終將應急管理發(fā)展為重點學科、特色學科；再次是要出臺政府應急管理培訓基地建設規(guī)范和標準。為破解各地行政學院普遍存在的“教師團隊薄弱、實訓設施設備缺乏、經(jīng)費保障不足、課程體系不完善、演練培訓水平不高”等問題，需要由國務院應急辦和國家行政學院圍繞基地建設的體制機制、實訓場所與設施（平臺）建設、課程體系開發(fā)、案例庫建設、師資培養(yǎng)、合作交流等出臺規(guī)范和標準，督促和指導各地系統(tǒng)性的抓好政府應急管理培訓。
3.3 加強政府應急管理培訓基地建設
充分借鑒國家行政學院、上海、廣西等�。ㄊ校┬姓䦟W院在政府應急管理培訓基地建設和運行中積累的經(jīng)驗，加強應急管理培訓基地建設。一是加強培訓基地體制建設，建立專門應急管理教學、科研和咨詢機構(gòu)�；匦枰谡k公廳（應急辦）和行政學院牽頭下，由
與應急管理、干部培訓相關(guān)的部門來共同建設。如廣西明確“基地由應急辦與行政學院共建，由應急辦常務副主任和行政學院領(lǐng)導任基地負責人，由行政學院應急管理培訓部負責人任基地辦公室主任，由自治區(qū)一名處長任基地辦公室副主任”；二是加強培訓基地機制建設。在關(guān)于基地人、財、物、規(guī)劃建設等方面，需要建立應急管理、干部培訓職能部門、財政與行政學院的會商和投入機制，以確�；卦诮萄嘘犖榻ㄔO、培訓設施、應急演練教學系統(tǒng)等的建設上有足夠資源支持；三是要加強應急管理培訓系統(tǒng)建設，包括培訓教室、應急演練實訓室、桌面推演教學系統(tǒng)、媒體溝通教學實訓系統(tǒng)等；四是在基地職能上，既強調(diào)要開展應急管理人員培訓，又要積極為政府應急管理服務，如鼓勵應急管理教研人員參與研究制定應急管理規(guī)劃、規(guī)范、標準、預案、演練，將符合條件的教研人員納入地方政府應急管理專家團隊，切實發(fā)揮應急管理教研人員在突發(fā)事件應對和處置中的專家作用并積聚教學、研究、咨詢的素材和經(jīng)驗。
3.4 積極推廣應急管理演練式培訓
應急管理演練式培訓是整個應急管理培訓中最富有特色的培訓方式。在德國、美國、英國、加拿大等西方發(fā)達國家，演練式培訓已經(jīng)成為一種主流培訓模式。在中國浦東干部學院較早引入改革性嘗試一以行為模擬形式提高領(lǐng)導干部媒體溝通能力及國家行政學院應急管理培訓中心推行演練式培訓后，各省級行政學院陸續(xù)引入靜態(tài)桌面推演、模擬新聞發(fā)布會的培訓方式，為科學開展應急管理演練式培訓積累了基礎(chǔ)。為切實提高參訓者應急管理能力和有效增加應急管理培訓績效，在建設應急管理培訓基地、不斷豐富應急管理案例基礎(chǔ)上，各省級行政學院要充分借鑒國際、國內(nèi)經(jīng)驗，努力探索應急管理演練式培訓。一是要以系統(tǒng)提升培訓者應急管理能力為根本目的，避免誤入“表演”、“游戲”歧途。北京行政學院就將領(lǐng)導干部應急管理能力分解為緊急狀態(tài)下的程序化處置能力、不確定風險下的決策能力、壓力情境下的溝通能力，作為開發(fā)演練教學課程的基礎(chǔ)；二是以規(guī)范文件（應急管理法規(guī)、標準、指南）為培訓內(nèi)容，避免培訓內(nèi)容的隨意性；三是以課程標準化為培訓質(zhì)量的根本保證。既要依靠規(guī)范化的課程開發(fā)流程來保證課程開發(fā)和內(nèi)容質(zhì)量，又要將明確的教學大綱、規(guī)范的教學內(nèi)容、具體的教學目標、有效的教學方法作為課程開發(fā)的基本標準；四是借助日益發(fā)展的信息技術(shù)手段支撐演練課程。要充分運用計算機仿真技術(shù)、云計算技術(shù)等，增強演練教學的浸入感。
3.5 加強合作交流
一是加強與美國、德國、英國、法國等其他國家的合作。省級行政學院尤其需要在國家行政學院的牽頭、組織下與發(fā)達國家在應急管理、應急管理培訓領(lǐng)域廣泛合作與交流，引入發(fā)達國家最新理論成果、理念和先進經(jīng)驗；二是加強與政府各部門的合作。應急管理培訓作為新興、且與實踐緊密結(jié)合的專業(yè)領(lǐng)域，在培訓資源的整合（如建設應急演練實訓系統(tǒng)，加強應急管理師資在理論與實踐領(lǐng)域的互動）以及培訓形式的選擇（將教學培訓與應急演練融合）等方面都需要政府職能部門的支持。通過應急管理業(yè)務部門與行政學院的合作，既積聚各應急管理部門處置突發(fā)事件的實踐經(jīng)驗，又發(fā)揮行政學院在應急管理研究與教學方面的優(yōu)勢，能促進應急管理理論和實踐緊密結(jié)合，在各級、各部門領(lǐng)導干部培訓中普及和強化統(tǒng)一的應急管理理念、知識和技能。通過跨部門、多層級的復合培訓，全面提高各級政府應急管理整體能力；三是加強省級行政學院之間的合作。江西行政學院將應急管理專題培訓班實訓課程選擇在四川行政學院組織實施，四川行政學院于2014年12月主辦“全國部分省市縣行政學院應急管理課程開發(fā)建設與教學經(jīng)驗交流會”，為行政學院間加強交流合作開啟了很好的序曲。各省級行政學院之間可以通過分段式培訓、聯(lián)合舉行演練式培訓（選擇一些涉及環(huán)境、省際邊界、跨區(qū)域的突發(fā)事件）、在培訓師資上共享等加強交流合作和資源整合。
4 結(jié)語
隨著非傳統(tǒng)安全向傳統(tǒng)安全的滲透和延伸，尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)高速傳播對突發(fā)事件的衍生和衍化，省級行政學院應急管理培訓績效日益增長的同時其重要性也愈益凸顯。針對省級行政學院應急管理培訓存在的發(fā)展不平衡、教研隊伍力量薄弱、培訓效果需要加強等問題，需要從借鑒和吸收發(fā)達國家應急管理培訓經(jīng)驗、加強頂層設計、加強政府應急管理培訓基地建設、推廣應急管理演練式培訓、加強合作交流上綜合施策，提高領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”的應急管理能力，自然就提升了省級行政學院應急管理培訓績效、夯實了應急管理預防和準備工作基礎(chǔ)。
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