通信工程采購的監(jiān)督體系探索與研究
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黃有麗
（中國移動通信集團(tuán)設(shè)計院有限公司北京100080）
摘要：通信工程采購環(huán)節(jié)是通信工程建設(shè)領(lǐng)域風(fēng)險較大的環(huán)節(jié)之一，企業(yè)迫切需要將通信工程采購的監(jiān)督體系構(gòu)建得更加完整。結(jié)合工作實際，分析了通信工程采購中的主要風(fēng)險點，提出了通信工程采購監(jiān)督中存在的困難，基于廉潔風(fēng)險防控的理論模型研究了通信工程采購的過程監(jiān)督和風(fēng)險防控機(jī)制。
1 引言
通信工程建設(shè)領(lǐng)域資本密集、涉及面廣、管理環(huán)節(jié)多、隊伍成分復(fù)雜，極易產(chǎn)生權(quán)錢交易、貪污腐化和暗箱操作。其中，通信工程采購是風(fēng)險較大的環(huán)節(jié)之一。對于通信運(yùn)營商而言，除了做好通信工程建設(shè)的安全、質(zhì)量、進(jìn)度、資金管理外，風(fēng)險防控也是管理的重點之一。如何有效預(yù)防并控制通信工程采購環(huán)節(jié)中的廉潔風(fēng)險，確保“工程優(yōu)質(zhì)、人員優(yōu)秀”，是擺在面前的重要課題。
在以往對通信工程的采購監(jiān)督中，存在著一定的困惑和難點：一是紀(jì)檢監(jiān)察部門往往采取全過程、全流程監(jiān)督的形式，耗費(fèi)了大量的精力，占用了大量的時間，但監(jiān)督效果卻不好：二是對采購人員的廉潔從業(yè)的思想政治教育不夠深入：三是缺乏整體的防控機(jī)制，仍然停留在事后監(jiān)督，較為被動。
在筆者看來，解決這三大困惑，一是要加強(qiáng)監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督方式，著力實現(xiàn)由“沖在一線”向監(jiān)督問責(zé)轉(zhuǎn)變，堅持在實踐中轉(zhuǎn)變監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式方法，努力做到履職更科學(xué)、實效更明顯；二是加強(qiáng)教育，創(chuàng)新教育方式，豐富教育內(nèi)容：三是要構(gòu)建嵌入式廉潔風(fēng)險防控的機(jī)制，促進(jìn)管控端口前移，建設(shè)防控的長效機(jī)制。
2通信工程采購監(jiān)督的現(xiàn)狀
目前，通信工程的采購過程從整體上分為兩種形式：
一種是按規(guī)定由政府組織的公開招標(biāo)項目，另一種是由企
業(yè)自行組織的采購。本文針對由企業(yè)自行組織的通信工程
采購進(jìn)行分析。
2.1 通信工程采購的主要廉潔風(fēng)險點
目前，工程建設(shè)領(lǐng)域的招標(biāo)多采用業(yè)主負(fù)責(zé)制，而招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)也不是完全獨立的第三方，這使得工程建設(shè)領(lǐng)域的招標(biāo)、投標(biāo)過程成為廉政風(fēng)險的重災(zāi)區(qū)。具體而言，存在以下風(fēng)險點：
·在采購方式選擇上，應(yīng)招標(biāo)而不招標(biāo)，或?qū)㈨椖恳?nbsp; 化整為零方式規(guī)避招標(biāo)：
·在招標(biāo)文件的編制中，針對特定人提高或降低資格 條件和評價指標(biāo)：以不合理的條件限制或者排斥潛 在投標(biāo)人，對潛在投標(biāo)人實行歧視待遇；強(qiáng)制要求 投標(biāo)人組成聯(lián)合體共同投標(biāo)，或者限制投標(biāo)人之間 的公平競爭：
·在采購過程中，易發(fā)生與投標(biāo)人串通設(shè)置標(biāo)底或限 價，影響專家評標(biāo)，暗示、誘導(dǎo)、誤導(dǎo)專家評標(biāo)等情形。
2.2通信工程采購廉潔風(fēng)險點的主要特點
(1)涉案金額大
由于一般建設(shè)工程造價少則幾十萬元，多則數(shù)百萬元甚至上千萬元，企業(yè)為了拿到項目，不惜下大“賭注”。在相互競爭中，賄賂款數(shù)額驚人。在已查辦的通信系統(tǒng)腐敗案中，收受供應(yīng)商或施工單位上百萬元賄賂款的案例不在少數(shù)。
(2)涉及人員多
工程建設(shè)領(lǐng)域中發(fā)生廉政風(fēng)險的高發(fā)人群為企業(yè)中位居要職的人員，包括企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、評標(biāo)專家、評審專家、招標(biāo)工作負(fù)責(zé)人和具體承辦的關(guān)鍵崗位人員等。在領(lǐng)導(dǎo)干部中，特別是“一把手”，手中有權(quán)、處于決策位置，這些人會成為投標(biāo)方的主要攻克對象，使極少數(shù)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)不起利益的誘惑而濫用權(quán)力。
(3)犯罪行為隱蔽性強(qiáng)
工程建設(shè)領(lǐng)域的賄賂、回扣等腐敗行為和不正之風(fēng)名目繁多，如勞務(wù)費(fèi)、信息咨詢費(fèi)、茶水費(fèi)等。有的犯罪還披著“合法”的外衣，隱蔽性強(qiáng)。
2.3通信工程采購監(jiān)督中存在的困難
通信工程采購監(jiān)督一直是通信企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門采購監(jiān)督的重點。根據(jù)通信工程采購的主要廉潔風(fēng)險點，筆者認(rèn)為，目前主要存在以下困惑。
一是紀(jì)檢監(jiān)察部門往往采取全過程、全流程監(jiān)督的形式。自通信工程項目需求提出到標(biāo)書編制，一直到開標(biāo)評標(biāo)等環(huán)節(jié)，紀(jì)檢監(jiān)察部門均全程監(jiān)督，耗費(fèi)了大量的精力，占用了大量的時間，但監(jiān)督效果卻不好。監(jiān)督僅停留在表面上的程序，無法深入，更讓紀(jì)檢部門成為通信工程采購的“擋箭牌”。
二是對采購人員廉潔從業(yè)的思想政治教育不夠深入。目前對采購人員的廉潔從業(yè)教育存在著針對性不強(qiáng)、內(nèi)容不夠豐富、形式比較單一等多種問題，導(dǎo)致教育效果不夠深入，無法形成長期教育機(jī)制。
三是缺乏整體的防控機(jī)制，仍然停留在事后監(jiān)督，較為被動。缺乏對通信工程采購整體流程的廉潔風(fēng)險防控機(jī)制，導(dǎo)致監(jiān)督較為滯后，缺乏系統(tǒng)性和前瞻性。
3通信工程采購的監(jiān)督體系構(gòu)建
解決這三大困惑，從如下3個方面進(jìn)行。
3.1 加強(qiáng)監(jiān)督，創(chuàng)新監(jiān)督方式，提高監(jiān)督實效
近期，上級對于加強(qiáng)和改進(jìn)采購監(jiān)督管理工作提出了新的要求，在工作中要細(xì)化采購監(jiān)督工作方式、方法，提升采購監(jiān)督管理制度執(zhí)行的操作性，圍繞本單位采購工作重點，更好地發(fā)揮監(jiān)督再監(jiān)督的職能作用，嚴(yán)格監(jiān)督流程、規(guī)范采購行為，促進(jìn)采購工作健康發(fā)展。
首先，改進(jìn)組織架構(gòu)，構(gòu)建雙層監(jiān)督機(jī)制。以前的紀(jì)檢監(jiān)督主要由紀(jì)檢監(jiān)察部門統(tǒng)一實施，其結(jié)果就是覆蓋面和針對性嚴(yán)重不足。為了進(jìn)一步改進(jìn)采購監(jiān)督方式，首先要改進(jìn)組織架構(gòu)，通過“統(tǒng)一組織，分級監(jiān)督，分級負(fù)責(zé)”的方式開展采購監(jiān)督工作，構(gòu)建包括業(yè)務(wù)部門的第一道監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督再監(jiān)督的采購監(jiān)督工作體系。
(1)業(yè)務(wù)部門第一道監(jiān)督
設(shè)立相關(guān)采購的業(yè)務(wù)部門第一道專業(yè)監(jiān)督機(jī)制，在流程中建立專業(yè)監(jiān)督流程，對采購需求的合理性、采購方式的選擇、技術(shù)評分設(shè)置的合理性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置業(yè)務(wù)審核、職能檢查，明確專業(yè)監(jiān)督職責(zé)。
(2)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的再監(jiān)督
紀(jì)檢監(jiān)察部門在業(yè)務(wù)部門第一道監(jiān)督的基礎(chǔ)上，開展監(jiān)督的再監(jiān)督。針對業(yè)務(wù)部門監(jiān)督的情況，對口業(yè)務(wù)部門履行專業(yè)監(jiān)督方面開展監(jiān)督。通過“統(tǒng)一組織，分級監(jiān)督，分級負(fù)責(zé)”的方式開展采購監(jiān)督工作，構(gòu)建包括總部紀(jì)檢監(jiān)察部門、分支機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察部門和各黨支部紀(jì)檢委員的三維監(jiān)督體系。
其次，認(rèn)真分析本單位的實際情況，明確監(jiān)督的重點難點。在做好日常監(jiān)督工作的同時，分析清楚通信工程采購的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在采購實施過程中，重點加強(qiáng)對一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，尤其是要把握好采購方式的選擇、評審標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督環(huán)節(jié)。
·一是重點加強(qiáng)對采購方式選擇的監(jiān)督。督促本單位 采購部門加強(qiáng)對非公開采購方式，尤其是對單一來 源適用范圍及邀請招標(biāo)方式選擇理由的審核，同時督促盡量避免使用邀請招標(biāo)的采購方式，不斷提高 采購工作的公開性、競爭性。
·二是重點加強(qiáng)對評審標(biāo)準(zhǔn)和方法執(zhí)行的監(jiān)督，督促采購部門優(yōu)化、細(xì)化評審標(biāo)準(zhǔn)和方法，確保評審工
作公平公正開展。
·三是重點加強(qiáng)對評審人員履職行為的監(jiān)督，促進(jìn)相關(guān)人員獨立公正地開展評審工作。
3。2加強(qiáng)教育，創(chuàng)新教育方式，豐富教育內(nèi)容
根據(jù)“共生理論”，對采購人員廉潔從業(yè)教育的核心目的就是改變社會大眾關(guān)于腐敗和廉潔的價值觀，或者形成一種有利于廉潔或反腐敗的文化。特別在企業(yè)組織中，堅持不懈地開展廉潔教育，能使采購管理人員樹立科學(xué)的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權(quán)力觀、地位觀、利益觀，自覺遵守黨風(fēng)廉政建設(shè)的各項規(guī)定，
(1)完善廉潔教育內(nèi)容
多年來，工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象屢禁不止，很重要的一個因素就是一些企業(yè)只看重經(jīng)濟(jì)效益、輕視廉潔教育，放松對領(lǐng)導(dǎo)干部的思想道德教育。在工程建設(shè)領(lǐng)域法制不健全、監(jiān)督不到位、管理跟不上的情況下，一些同志抵抗不住誘惑，利用職務(wù)之便，違紀(jì)違法、以權(quán)謀私、收受賄賂。思想教育工作要繼續(xù)堅持以教育預(yù)防為主，緊密聯(lián)系工程建設(shè)領(lǐng)域的實際已發(fā)案件，對癥下藥。要將理論學(xué)習(xí)與案例警示、被動聽講與主動學(xué)習(xí)、書本學(xué)習(xí)和課外實踐相結(jié)合。要提供與教育受眾相適應(yīng)的教育內(nèi)容，結(jié)合實際工作情況，面向采購人員開展廉政教育及黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制教育，增強(qiáng)教育針對性，有目標(biāo)、成體系地開展教育工作，保證教育收效。
(2)創(chuàng)新廉潔教育方式
要提高廉潔教育方式、方法的多樣性，做到單向教育與雙向交流相結(jié)合、理論學(xué)習(xí)與案例分析相結(jié)合、警示教育與榜樣學(xué)習(xí)相結(jié)合、書本學(xué)習(xí)與體會式教育相結(jié)合。通過豐富多彩的廉潔教育方式，增強(qiáng)學(xué)習(xí)的趣味性和可讀性，提高興趣，保障廉潔教育深入人心。
(3)推進(jìn)廉潔教育體制化
進(jìn)一步完善廉潔教育，以對采購人員的思想政治教育帶動對全體干部員工的廉潔從業(yè)教育。每年年初，應(yīng)與本單位當(dāng)年度黨員教育、干部教育、員工教育計劃相結(jié)合，制定出針對性強(qiáng)的采購人員反腐倡廉教育計劃，確保反腐倡廉教育工作做到“有計劃、有方案、有部署、有落實”。
3.3推進(jìn)采購領(lǐng)域風(fēng)險防控機(jī)制的建設(shè)，從源頭上治理腐敗
推進(jìn)通信工程采購的廉潔風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，是加強(qiáng)管理監(jiān)督的有效措施，也是落實主體責(zé)任和“一崗雙責(zé)”的重要抓手。推進(jìn)采購領(lǐng)域的廉潔風(fēng)險防控長效機(jī)制建設(shè)，廣泛查找采購領(lǐng)域的重要人員在履行崗位職責(zé)、行使崗位權(quán)力時可能面臨的廉潔從業(yè)風(fēng)險，針對制度、流程、崗位3種風(fēng)險點，建立和完善制度體系，強(qiáng)化對通信工程采購流程的管控提升，可大大加強(qiáng)源頭治理腐敗的預(yù)見性、針對性和有效性。
(1)廉潔風(fēng)險防控的理論模型
根據(jù)管理是一個過程的理論，美國的戴明博士把它運(yùn)用到質(zhì)量管理中，總結(jié)出“計劃(plan)—執(zhí)行(do)-檢查(check)-處理(action)”4階段的循環(huán)方式，簡稱PDCA循環(huán)原理，又稱“戴明循環(huán)”，如圖1所示。
根據(jù)這一模型，將構(gòu)建通信工程采購的廉潔風(fēng)險防控的過程分為如下4個環(huán)節(jié)。
·查找并評估風(fēng)險等級（計劃）。從工作權(quán)限行使過程 人手，查找通信工程采購中可能發(fā)生腐敗行為的薄弱環(huán)節(jié)，確定“風(fēng)險點”。
·制定并實施防范措施（執(zhí)行）。對采購管理崗位和風(fēng)險重點環(huán)節(jié)，有針對性地制定嚴(yán)密的監(jiān)控措施。
·評估及檢驗防范效果（考核）。對采購人員的崗位風(fēng)險等級實行分級管理、分級負(fù)責(zé)，對廉潔風(fēng)險實行動態(tài)防范。
·考核防范效果，完善管理體系（修正）。建立和完善崗位管理考核制度，逐步形成風(fēng)險防范管理體系。
(2)建立通信工程采購領(lǐng)域風(fēng)險防控的過程
廉潔風(fēng)險在通信工程采購領(lǐng)域的表現(xiàn)形式多種多樣，大致可分為思想道德風(fēng)險、外部環(huán)境風(fēng)險、制度機(jī)制風(fēng)險和崗位職責(zé)風(fēng)險4種類型。在構(gòu)建通信工程采購的廉潔風(fēng)險防控機(jī)制的過程中，外部環(huán)境和個人原因需要通過教育和監(jiān)督進(jìn)一步優(yōu)化，而制度流程、崗位職責(zé)等風(fēng)險可以通過構(gòu)建合理的風(fēng)險防控機(jī)制，與業(yè)務(wù)流程同步運(yùn)轉(zhuǎn)，將管控關(guān)口前移，從源頭上治理腐敗。
建立采購領(lǐng)域廉潔風(fēng)險防控工作是一項系統(tǒng)工程，需要循序漸進(jìn)，不斷拓展領(lǐng)域，逐步建立完善。由各級黨委（黨組織）牽頭組織推動下屬采購部門等主責(zé)部門對本單位管理流程、業(yè)務(wù)流程中的場景、環(huán)節(jié)進(jìn)行梳理歸納，明確風(fēng)險點、管控制度、措施、標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任主體，使風(fēng)險防控和業(yè)務(wù)流程、管理流程有機(jī)結(jié)合，同步運(yùn)行。
·識別廉潔風(fēng)險點。成立廉潔風(fēng)險防控領(lǐng)導(dǎo)小組和評審小組，從崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程、制度機(jī)制3個風(fēng)險維度對通信工程采購領(lǐng)域的風(fēng)險點進(jìn)行識別，對重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)及重要崗位進(jìn)行集體評價。
·建立廉潔風(fēng)險管控模型。結(jié)合梳理好的廉潔風(fēng)險點，勾畫廉潔風(fēng)險防控思維導(dǎo)圖，從制度完善、流程管控、數(shù)據(jù)提取、公開平臺構(gòu)建等多種途徑逐一針對風(fēng)險點制定管控措施。
·形成廉潔風(fēng)險管理體系。從教育、制度、監(jiān)督、懲處4個方面有針對性地制定嚴(yán)密的防控措施，加強(qiáng)前期預(yù)防、中期監(jiān)控和后期處置辦法，及時糾正不當(dāng)行為，避免苗頭性、傾向性問題演變?yōu)檫`紀(jì)違法行為，并適時將風(fēng)險防控措施上升、固化為反腐倡廉制度，著力形成以崗位為點、以程序為線、以制度為面的廉潔風(fēng)險防控機(jī)制。
在風(fēng)險識別、評估、監(jiān)測、控制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要主責(zé)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門合力而為，并與業(yè)務(wù)管理和績效管理等系統(tǒng)有機(jī)融合，才能科學(xué)構(gòu)建采購廉潔風(fēng)險管理和控制系統(tǒng)，建立健全嵌入采購管理流程的風(fēng)險管理工作機(jī)制，將通信工程采購的防控關(guān)口前移，扎實推進(jìn)企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作。
4結(jié)束語
在各級紀(jì)委不斷推進(jìn)“三轉(zhuǎn)”的要求下，要在工作中針對通信工程采購管理流程，不斷探索監(jiān)督的方式方法，堅持在實踐中轉(zhuǎn)變監(jiān)督執(zhí)紀(jì)方式方法，努力做到履職更科學(xué)、實效更明顯。要進(jìn)一步加強(qiáng)對采購人員思想政治的教育力度，創(chuàng)新教育方式，豐富教育內(nèi)容，構(gòu)建嵌入式廉潔風(fēng)險防控的機(jī)制，建立健全嵌入通信工程采購管理流程的風(fēng)險管理工作機(jī)制，將防控關(guān)口前移，進(jìn)一步做好通信工程采購的監(jiān)督管理工作，扎實推進(jìn)企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)。
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