簡論我國流域水污染治理困境分析及政策選擇
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論文摘要 流域水污染治理是典型的準(zhǔn)公共物品，本質(zhì)上是利益平衡的結(jié)果，但我國現(xiàn)行的GDP至上的政績觀、地方行政分割體制的結(jié)構(gòu)性矛盾以及單一治理機(jī)制的種種弊端等成為我國流域水污染治理的現(xiàn)實(shí)困境，如何解決我國流域水污染治理的困境，本文給出了一些政策選擇。
論文關(guān)鍵詞 流域水污染治理 困境分析 政策選擇
一、問題的提出
流域是指以河流為中心，被分水嶺所包圍的河流地面及地下集水區(qū)。從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，流域又是組織和管理社會經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行以水資源開發(fā)為中心的綜合開發(fā)的重要形式。 因此，流域是自然屬性和社會屬性的統(tǒng)一體，流域在本質(zhì)上是一種利益流，作為一種準(zhǔn)公共物品，無論是地方政府還是企業(yè)組織或者是公民個人，都可能存在著對流域水資源的利益競?cè) Ａ饔蛩Y源中的利益競?cè)⌒袨�，本質(zhì)上也是一種利益的博弈。在缺乏統(tǒng)一權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)的情況下，這種利益分配會使其治理無可挽回地走向霍布斯式的自然狀態(tài)之中。這樣，流域水污染便自然而然地成了現(xiàn)實(shí)版的“公地悲劇”。根據(jù)《2006年中國環(huán)境狀況公報》的顯示，2006年我國七大水系的745個水質(zhì)監(jiān)測斷面中，32%的斷面屬于Ⅳ—Ⅴ類水質(zhì)、28%的斷面屬于劣Ⅴ類水質(zhì)、40%的斷面滿足Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)要求。而《2007年中國環(huán)境狀況公報》顯示，在全國監(jiān)測的197條河流的407個斷面中，Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)的斷面比例為49.9%、Ⅳ—Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例為26.5%、劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例為23.6%。因此，我國流域水污染形勢依然嚴(yán)峻，流域水污染治理仍然任重道遠(yuǎn)。
所謂流域水污染治理，是指以重要流域?yàn)閱卧�，從整個流域的角度，統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)流域水資源的經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能，綜合運(yùn)用多種措施協(xié)調(diào)流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)流域水資源、水環(huán)境容量與排污量統(tǒng)一管理與合理配置。 流域水污染治理是典型的準(zhǔn)公共物品，其治理成果具有消費(fèi)的非競爭性，治理成本巨大則要求其本身具有受益的排他性，因此，可以采取多種提供方式，然而現(xiàn)實(shí)中，政府、企業(yè)與公民各自為政，對流域進(jìn)行碎片化管理，無法形成合作治理的局面，導(dǎo)致出現(xiàn)政府失靈、市場失靈和志愿失靈的困境，致使流域水污染問題更趨惡化。
二、我國流域水污染治理困境分析
雖然政府、企業(yè)和公民三方進(jìn)行合作實(shí)現(xiàn)合作收益最大化是進(jìn)行流域水污染治理的最佳選擇，但我國流域水污染治理的制度設(shè)計和制度安排卻極大地阻礙了這一目標(biāo)的達(dá)成，反而造成我國流域水污染呈現(xiàn)日益惡化的趨勢。
首先，GDP至上的政績觀。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)是一個社會可持續(xù)發(fā)展不可或缺的兩方面，二者相輔相成，相互補(bǔ)充。但在現(xiàn)實(shí)中，自1980年以來，地方官員的選拔和提升的標(biāo)準(zhǔn)由過去的純政治指標(biāo)變成經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)，尤其是地方GDP增長的績效。不同地區(qū)的地方官員不僅在經(jīng)濟(jì)上為GDP和利稅進(jìn)行競爭，而且同時也在官場上為晉升而競爭。在政治晉升博弈中，給定只有優(yōu)先數(shù)目的人可以得到提升，一個人獲得提升將直接降低另一個人提升的機(jī)會，一人所得構(gòu)成一人所失，因此參與人面臨的是一個零和博弈。但行政首長在壓力型政治、行政體制下，在任期制、以GDP增長為核心的考核制等因素作用下，不得不片面追求數(shù)字GDP的增長，采取粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式，視環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)增長的阻礙因素，視流域水污染為發(fā)展經(jīng)濟(jì)所必須付出的代價，往往對污染企業(yè)聽之任之，加之污染企業(yè)常常是本地區(qū)的納稅大戶，是行政首長在任期間增加自己數(shù)字政績的有力砝碼，從而取悅上級部門實(shí)現(xiàn)政治晉升，所以地方政府往往不會對污染企業(yè)施以很重的處罰，致使企業(yè)違法成本很低，寧愿購買排污權(quán)而不愿建設(shè)、運(yùn)行相對昂貴的污水處理設(shè)施。更為重要的是，環(huán)境監(jiān)管存在著“租金”，環(huán)境監(jiān)管方可能被被監(jiān)管方“俘獲”。由于企業(yè)的“尋租”，某些政府官員基于個體利益至上原則，也不去監(jiān)管甚至組織他人監(jiān)管，甚至在環(huán)境監(jiān)測中存在包庇、瞞報、捏造數(shù)據(jù)等現(xiàn)象，再加上信息不對稱，環(huán)境保護(hù)制度形同虛設(shè)，在污染主導(dǎo)地區(qū)，地方政府在環(huán)境污染上的監(jiān)管政策往往起不到有效作用。
其次，地方行政分割體制的結(jié)構(gòu)性矛盾。這種行政分割體制表現(xiàn)在兩方面：行政區(qū)行政和部門分割。就行政區(qū)行政而言，流域內(nèi)上下游、左右岸地方政府政府間缺乏相互制約關(guān)系，各個行政區(qū)成為流域水污染治理的并列板塊，各自為政。在分稅制下，各行政區(qū)實(shí)際上成為相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，各區(qū)域政府存在著自利化傾向，從而形成所謂的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。 再加上水資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制不完善，致使各地方政府為追求GDP的增長，未經(jīng)規(guī)劃、協(xié)商和批準(zhǔn)就擅自動手先干或多干損害下游或毗鄰地區(qū)利益的“檫邊球”工程，引發(fā)了各種爭水利、讓水害的行政區(qū)際矛盾，例如，在2005年的清水江水污染事件中，“貴州說是湖南污染的，湖南說是貴州污染的，到頭來，誰都不管，誰都認(rèn)為光自己治理污染，反正也是解決不了問題” ；有的地方政府對轄區(qū)內(nèi)污染企業(yè)未采取有效管制措施，甚至放任排污。 對行政區(qū)域外發(fā)生的污染則以行政區(qū)界線為由置之不理，結(jié)果是導(dǎo)致下游地區(qū)污染嚴(yán)重，生產(chǎn)生活用水受到嚴(yán)重污染，經(jīng)濟(jì)損失重大，社會影響惡劣。而下游地區(qū)由于未對上游地區(qū)建立水污染生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，結(jié)果使上游地區(qū)沒有動力為下游地區(qū)需求慎重考慮。更為嚴(yán)重的是，在這種塊塊分割體制下，流域管理機(jī)構(gòu)沒有明確的法律地位，權(quán)威難以建立。在處理省區(qū)之間的流域跨界污染問題上，只能調(diào)查研究和協(xié)調(diào)而不能仲裁。由于流域管理機(jī)構(gòu)缺乏類似政府職能的嚴(yán)格規(guī)定性，也沒有經(jīng)濟(jì)的手段作保證，因此甚至對邊界地區(qū)上的一條小河溝或一個小引水口發(fā)生污染的處理，都不能作最后決策。 在流域水污染治理方面，部門分割主要表現(xiàn)為水利、環(huán)保、交通、水電等部門按照不同的功能和用途，對流域地表水、地下水、水質(zhì)、水量等進(jìn)行分割管理，且各自都有一套水環(huán)境監(jiān)測體系，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)“多龍治水”的局面，“形成管水量的不管排水、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污等尷尬局面”。 這種部門分割體制使各個部門受制于各級地方政府，進(jìn)一步加劇了流域水污染治理的難度，造成流域水污染治理的碎片化問題，并強(qiáng)化了部門利益，模糊了政府部門間的責(zé)任和義務(wù)，從而降低了地方官員因此受到行政或刑事處罰的可能性。
再次，單一治理機(jī)制的弊端。長期以來，我國在流域水污染治理方面都是科層治理機(jī)制在發(fā)揮主導(dǎo)作用，而且由于流域水污染治理的準(zhǔn)公共物品屬性，這種主導(dǎo)作用是必要的，它憑借命令——控制型的環(huán)境管制方式能有效地克服企業(yè)和公民個人行為缺乏規(guī)范性和自律性的弊端，強(qiáng)制性地約束經(jīng)濟(jì)主體行為，實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)有效遏制流域點(diǎn)源污染的目的，但這種治理機(jī)制也存在諸多弊端，比如這種管制方式“往往針對的是那些具體的、可以用指標(biāo)量化的環(huán)境問題以及點(diǎn)源污染，但對點(diǎn)多面廣的農(nóng)村面源污染治理并不具有明顯的效果” 以及它要“建立在統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，需要通過政府的全面監(jiān)管和嚴(yán)厲懲罰來實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的目標(biāo)。如果嚴(yán)厲的罰款能發(fā)揮效益的話，那么違法的成本大于其收益。由于違法的收益在不同的企業(yè)之間是不同的，導(dǎo)致罰款存在著不公平”。 此外，這種治理機(jī)制還會導(dǎo)致官員的尋租腐敗、較高的政策執(zhí)行成本、執(zhí)行隨意性等。
三、我國流域水污染治理政策選擇
�。ㄒ唬┷`行科學(xué)發(fā)展觀，重構(gòu)科學(xué)的政績考核體系
黨的十六屆三中全會首次明確提出科學(xué)發(fā)展觀的理念。黨的十七大進(jìn)一步將其寫進(jìn)黨章，標(biāo)志著科學(xué)發(fā)展觀正式成為我國執(zhí)政黨的基本綱領(lǐng)，并進(jìn)一步提出建設(shè)節(jié)約型社會、環(huán)境友好型社會的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。由于各級黨組織在我國的中樞地位，科學(xué)發(fā)展觀必將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω骷壵幕疽�，從而將轉(zhuǎn)化為可操作的指標(biāo)融入各級政府官員的考核和升降標(biāo)準(zhǔn)之中，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。
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打破行政分割體制即設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)并強(qiáng)化其權(quán)威，從而實(shí)施流域一體化管理。在西方國家，流域管理機(jī)構(gòu)往往具有管理和開發(fā)的雙重職能，具有實(shí)際的權(quán)力，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自主經(jīng)營，可以制定規(guī)劃、頒布管理條例或法令、制定優(yōu)惠政策等等。而我國七大流域雖有流域管理機(jī)構(gòu)，但其是水利部的派出機(jī)構(gòu)，并且在人事、財政上受制于各級地方政府，缺乏獨(dú)立性和相應(yīng)的權(quán)威，只具有參謀咨詢作用。因此，可以借鑒西方的做法，通過立法確立我國流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位、功能、角色、權(quán)限等，賦予其實(shí)施流域綜合管理的職能。這是一種較為激進(jìn)改革方式，另外還有一種漸進(jìn)的改革路線——超越行政分割體制，即實(shí)現(xiàn)流域各地方政府的合作以及跨部門合作。比如長三角各省、直轄市設(shè)立的聯(lián)席會議制度以及長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會等，這些制度安排都一定程度上加速了長三角地區(qū)合作的步伐。而跨部門合作機(jī)制解決的是直接或間接涉及到流域綜合管理的公共組織多部門之間的目標(biāo)一致、合作決策、信息共享、聯(lián)合行動等問題。它包括中央政府部、委之間的關(guān)系，中央部、委與省級政府之間的關(guān)系，地方政府各部門之間的關(guān)系。
�。ㄈ┩晟聘鞣N治理機(jī)制，豐富治理工具箱
在發(fā)揮科層治理機(jī)制在我國流域水污染治理中的主導(dǎo)作用的同時，引入市場機(jī)制和公眾參與機(jī)制。在流域水污染治理中，不僅要重視行政、法律手段的運(yùn)用，還要運(yùn)用價格、稅收等經(jīng)濟(jì)手段。政府在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時，積極實(shí)施民營化，實(shí)現(xiàn)污水處理設(shè)施的民營化或者采取BOT、TOT等公私伙伴治理方式，鼓勵民間資本進(jìn)入環(huán)保項目，實(shí)行市場化運(yùn)作和企業(yè)化管理。另外，要進(jìn)一步完善公眾參與機(jī)制，提高公眾的環(huán)境意識，健全公眾舉報制度和聽證制度以及公眾環(huán)境公益訴訟制度。在流域水污染治理的工具箱中，既有環(huán)境管制工具，又有各種經(jīng)濟(jì)手段以及包括硬法和軟法在內(nèi)的法律手段，最終實(shí)現(xiàn)流域水污染的有效治理，達(dá)到人與自然的和諧。
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