淺析農村土地流轉后的問題及對策研究——基于承包方視角的調研
一、引言。
本文研究的農地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織的行為[1]。隨著農業(yè)生產水平不斷提高，農業(yè)產業(yè)結構的調整和國家土地整理復墾項目的快速推進，農地流轉規(guī)模不斷擴大。截至到 2009 年底，全國農村土地承包經營權流轉面積達 1.5 億畝，超過全國承包耕地面積的 12%。
誠然，農地流轉促進了農業(yè)生產要素的合理流動，實現(xiàn)了土地資源的優(yōu)化配置和規(guī)模經營，加快了農業(yè)結構調整和農業(yè)產業(yè)化經營，推動了農村剩余勞動力轉移和小城鎮(zhèn)建設。但是，農地承包經營權能否實現(xiàn)市場流轉取決于能否產生足夠的市場需求和市場供給[2]，而前者的形成又是土地流轉市場參與主體——承包方理性決策的結果，即承包方承包土地的生產成本和機會成本（即從事其他行業(yè)的收入）之和要小于他們通過土地承包獲得的收益[3]�；诖耍疚脑趯嵉卣{研的基礎上①，重點研究農地承包經營權市場流轉的承包方行為基礎，藉以探討我國農地承包經營權市場流轉中目前存在的問題，并給予政策建議。
二、土地流轉后承包方經營中面臨的問題。
�。ㄒ唬┎糠殖邪饺狈r業(yè)經營能力，造成土地承包后生產效率難以提高。
雖然我國《農村土地承包法》規(guī)定，土地承包經營權流轉中需遵循承包方須有農業(yè)經營能力的原則，但現(xiàn)實中，多數(shù)地方出于各種原因而沒有認真貫徹這一原則。地方政府和村集體在推進農地流轉中，過分地看重了承包人的經濟實力，對其他方面沒有明確的限制性規(guī)定。最終，很多土地流轉給了一些缺乏糧食種植經驗、不熟悉農田基本管理從而農業(yè)經營能力較低的個人與組織，如本地的一些通過非農產業(yè)先行致富的個人或者主營業(yè)務并不是經營農業(yè)的各類公司。這一狀況造成了兩個方面的問題：一是，由于農業(yè)生產的市場風險與自然風險都較大，當承包方缺乏農業(yè)生產能力時，使得承包方在轉入土地后對土地在其使用用途上不斷變更，導致原有的基礎設施在沒有充分利用后就被閑置，這既造成了前期投資的浪費，也使得曾經的良田被荒蕪，造成農業(yè)生產效率下降；二是，當缺乏農業(yè)生產能力的承包方沒有對土地做到很好的經營，以承包方為發(fā)包方的土地二次流轉就不可避免。雖然法律沒有禁止這種再流轉現(xiàn)象，但我國《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中明確要求承包方將農戶以轉包、出租方式流轉的土地實行再流轉，應當取得農戶的同意。但現(xiàn)實中，據(jù)農戶的反映，對再流轉的行為，很少征詢了農戶的意見，一般都是由承包方自行尋找新的承包方將土地再流轉出去。這樣，使得農戶的承包權益存在一定的風險。
�。ǘ┤狈σ�(guī)模經營經驗的承包方轉入的土地面積偏大，導致土地經營不理想。
這主要是發(fā)生在經整理復墾后的土地流轉中。近些年，隨著國家逐年加大農村土地整理復墾資金投入，各地的土地整理復墾項目每年在增加。在項目后期的權屬調整中，地方政府與村集體一般都樂于將整理后“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連”的成片土地集中流轉出去，以實現(xiàn)土地的規(guī)模化經營，而忽視了與當?shù)剞r業(yè)生產力水平相適應的土地最優(yōu)經營規(guī)模問題。一些土地承包方也一味盲目地追求大面積承包，忽視了與其生產能力相適應的承包地的最優(yōu)規(guī)模，這都使得現(xiàn)實中，只要有可能，承包方都承包了較大面積的土地。在具體的土地耕種中，承包人還是聘請當?shù)氐霓r民來耕種。在插田、打藥、除草、收割等生產環(huán)節(jié)，承包人一般都是按每天 40-60 元的薪酬付給農民日工資。在這樣的制度安排下，由于干好干壞一個樣，農民就又回到了以前“出工不出力”的大集體時代下的勞動局面，使得耕地流轉后，不但沒有產生規(guī)模效益，反而出現(xiàn)了產量與效益的下降。如調研中發(fā)現(xiàn)，安徽省桐城市“尖刀嘴”土地整理復墾項目是 2004 年第一批國家投資土地整理復墾項目，2007 年 4 月份完工后，安徽蕪湖一家公司以每畝 258 元的年租金承包了項目區(qū)近 8000 畝耕地的經營權，承包期 15 年。該公司由于缺乏大規(guī)模農業(yè)的種植經驗，也缺乏大型農場的管理經驗，幾年后由于經營效益低下，承包方已多次將該土地再流轉。
�。ㄈ┺r業(yè)的比較利益依然較低，使得人們承包土地的意愿下降。
應該講，在國家全面取消農業(yè)稅、加大種糧綜合補貼、農村土地整理復墾項目的實施后，種田的收益有所提高。但由于近些年，農業(yè)種植成本較大幅度上揚，而糧食價格又趨于平緩，導致種田利潤難以較快增長，農業(yè)的比較利益依然很低，這在很大程度上抑制了人們承包土地的積極性。調研中，農民以調查區(qū)普遍種植的水稻為例，向筆者估算了種糧的成本與收益。從成本看，每畝水稻的成本大致包括：稻種約 60 元，尿素、磷肥及復合肥等肥料成本約 130元，農藥與除草的成本變化較大，一般在 70 元左右，請人犁田的費用約 90 元，人工插田的費用約 105 元（三人一天插 2 畝田，每人每天的工資約 70 元），請收割機收割的費用約 90元，正常年份的灌溉費用（水費）約 30 元。綜上，每畝水稻的種植成本約 575 元。從收益看，每畝田的產量早稻一般在 400 公斤左右，2010 年當?shù)氐谋Ｗo價是每 50 公斤水稻 93 元，這樣，一畝田的水稻收益為 744 元。因此，扣除成本，種植一畝水稻的純收益僅為 169 元左右，這還未扣除稻谷翻曬與運輸?shù)娜斯べM用。[論文網(wǎng)LunWenData.Com]
�。ㄋ模┺r田基礎設施的落后加大了承包方耕種土地的困難。
自土地家庭聯(lián)產承包經營后，農村諸多水利設施便年久失修，再加上一些人為因素導致的地貌變遷，使原有的水利設施逐年喪失了其功能，而新的水利設施又未能及時修建，導致農田無水灌溉，沙化而無法耕種。調研中發(fā)現(xiàn)，流經安徽省桐城市青草鎮(zhèn)的大沙河，歷史上一直為該鎮(zhèn)徐漕村等幾個行政村的農田提供灌溉用水。但近幾年，當?shù)卣d建了沙場，從大沙河里大量取黃沙，銷售到外地。由于過度取沙，造成了河床低于農田，導致與大沙河一河堤之隔的數(shù)千畝農田不但無法從河里引水灌溉，而且還出現(xiàn)了農田里的水倒灌到大沙河里的奇特景象。這樣，后來的承包人看到這種情況，預計承包土地后，耕種作物會不利，產生不了收益，自然也不再愿意承包土地，加大了農村土地流轉的難度。
三、解決土地承包經營中問題的措施建議。
�。ㄒ唬┮虻刂埔说耐七M農村土地流轉，在流轉主體、流轉面積及流轉用途上不搞“一刀切”。
我國農村地域廣闊，各地的經濟發(fā)展程度、農業(yè)生產力水平及農民綜合素質狀況都有較大的差異，因此，各地應因地制宜的推進農村土地流轉，而不能搞“一刀切”。在承包方的選擇上應避免出現(xiàn)目前過分看重經濟條件，而要將其經濟條件與農業(yè)生產能力、農田管理經驗等結合起來，向農業(yè)大戶、示范田、種田能手流轉。在流轉面積上，要依據(jù)當?shù)氐霓r業(yè)生產力水平、農業(yè)機械化程度和農民素質，確定一個最優(yōu)的土地流轉規(guī)模，而不是在各地都片面追求土地集中連片大規(guī)模流轉。在土地流轉的用途上，對于第一產業(yè)用地使用權的流轉，在經濟條件較好的地方應向農業(yè)園區(qū)和規(guī)�；�、集約化的方向發(fā)展。在經濟條件較差的地方，應鼓勵向農業(yè)大戶、示范田、種田能手流轉；第二產業(yè)用地向工業(yè)園區(qū)流轉，既擴大工業(yè)園區(qū)規(guī)模，又可提高士地產出率；第三產業(yè)用地流轉在嚴格土地使用條件的基礎上，走市場化道路，采用招標、拍賣等形式，進入市場公開流轉[4]。
�。ǘ┢占翱茖W種田是降低承包方土地經營成本、實現(xiàn)土地大規(guī)模流轉的內在要求。
按照科學的方法育苗，使發(fā)芽率提高，合理的預防和控制作物在生長周期中的各種情況，讓作物高產穩(wěn)產，這種科學種田的方法是農地流轉后提高承包方土地效益、實現(xiàn)土地大規(guī)模流轉的內在要求。但目前在農村，真正懂得并運用科學種田的農民非常少，種田的盲目性和隨意性在一些中小規(guī)模的土地承包人之間較為普遍。在桐城市調研時，一位土地承包人告訴筆者，2008 年，由于對科學種田的不了解，在選擇作物種子時缺少科學的指導，造成作物后期發(fā)芽率低，病蟲害嚴重，進而影響到最終的作物收成和經濟收入。另外，調研中發(fā)現(xiàn)，目前農村化肥、農藥商品大都是私人經營，商業(yè)化太強，承包人如果不懂得科學的種田技術，就很容易受農資經銷商的牽引。比如農藥這一塊，如果農藥配得好，一畝單季晚稻的用藥成本在 20 元左右，但如果受一些不法經銷商的指導，進行了可有可無的盲目配藥，則每畝要花費 130 元左右，在后期糧食收獲的時候還存在大的隱患。田地里的作物本身就是量大價格不高，如果在前期種子、化肥、農藥上的成本如此之大，后期的利潤自然就小得多，造成承包方土地經營的困難。
�。ㄈ┨剿鹘⑥r地流轉的承包方補貼制度。
由于農業(yè)生產的自然風險與市場風險都較大，造成了承包人承包農地的行為是一種高風險經濟行為，加之市場經濟中的諸多不確定性因素，如果沒有相應的政府激勵機制，他們很難獲得社會的平均利益。因此，需要國家建立配套的獎懲激勵機制，來激勵承包商承包土地的行為。這里的激勵機制，可以是經濟上的，如各地普遍實行的種糧大戶的補貼，安徽省安慶市 2011 年發(fā)放的糧食綜合農業(yè)補貼就包括給予 100 畝以上種糧大戶每畝 10 元的補貼；可以是對于使用價值低、改良成本高的貧瘠土地或荒地，給予承包方適當?shù)慕洜I稅費減免等；也可以是建立社會信譽機制，幫助承包商向金融機構貸款，解決融資問題，這樣承包商就可以以社會收益來彌補經濟收益的不足，激發(fā)其努力經營土地的積極性。
�。ㄋ模┏邪藨膭詈烷_發(fā)農民的首創(chuàng)精神，讓部分優(yōu)秀的農戶參與承包地的經營管理。
農村改革的歷程表明，尊重農民的自主性，發(fā)揮其創(chuàng)造性是農村經濟社會發(fā)展的關鍵因素。農地流轉后，僅僅依靠土地承包方的力量是不夠的，必須讓農民積極參與進來，這就必須尊重農民的自主性，仍視農民為土地經營的主體，充分發(fā)揮農民的作用。調研中發(fā)現(xiàn)，在農村，有些年長些的農民，他們對農業(yè)生產有豐富的種植經驗，他們對土地充滿了感情，土地流轉后，他們依然在關注著田里作物的生產情況，關心著土地收成；也有些青年農民，他們有思想，他們對土地承包經營的過程很了解，對土地承包后的現(xiàn)狀與問題很有見解，因此，承包人要采用參與的方法，積極引導這些農民對承包地的耕種模式、管理方法及激勵措施提出方案，從而更好地發(fā)揮農民的自主意識及創(chuàng)新精神。
�。ㄎ澹⿲嵭谐邪恋亟洜I中的小組承包責任制。
在雇傭農民勞動的承包土地耕作模式下，當農戶的生產收益不再與土地收益直接掛鉤時，會導致部分農民產生勞動中的“偷懶”行為，最終帶來土地產量與收益的減少。筆者認為，可嘗試實行土地經營中的小組承包責任制來部分解決這個問題，具體做法如下：可以采取十戶農民自由組合種植土地的方式鼓勵農民積極性。即，讓農民自由組合，每十戶農戶作為一組，每組承包種植一定數(shù)量的土地（如 100 畝），最后根據(jù)每組種植的土地的產量及收益決定該組的年終分紅。這樣做，有以下幾個顯而易見的益處：（1）由于采取十戶農戶作為一組，而每組的收益取決于土地的收益。因此，既可以充分發(fā)揮組內監(jiān)督的優(yōu)勢，也可以發(fā)揮組間競爭的優(yōu)勢，避免偷懶行為。（2）分組的同時并不損害規(guī)�；洜I。規(guī)�；洜I的最大的優(yōu)點是便于使用大型機械、便于統(tǒng)一管理。對于耕地、播種、灌溉、收割、撒農藥等行為，仍然可以使用大型機械，不分組地進行統(tǒng)一操作。這樣，既能發(fā)揮大型機械的作用，也能夠保證每一組得到的管理是一致的，最終各組收益的差異也只取決于每個組的努力程度。
�。�3）分組使得土地的最終受益的差異取決于每個組的努力程度，因此也能夠發(fā)揮現(xiàn)有的家庭聯(lián)產承包責任制對農戶的積極性激勵的效果。由于耕地、播種、灌溉、收割、撒農藥、撒肥料等行為可以由大型機械統(tǒng)一完成，而翻土、除草等行為不便于使用大型機械，同時，翻土、除草等行為的努力程度對土地的最終收益具有很大的影響。因此，組內農戶在進行日常管理土地（翻土、除草等）的時候是否偷懶，決定了土地最終的收益能否更高，也決定了各組年終分紅的多少。[論*文*網(wǎng)]
