關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的法理探析
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檢察機關(guān)提起公益訴訟的法理分析
一、檢察機關(guān)提起公益訴訟的法律地位檢討
檢察機關(guān)提起民事公益訴訟時的法律地位是最本源的問題，也是首先應當要解決的問題，目前學術(shù)界學說觀點大致如下：
其一，作為法律監(jiān)督機關(guān)參與介入民事公益訴訟。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟時是作為國家的法律監(jiān)督者，是因為要履行本身的法律監(jiān)督職能而參與介入到民事公益訴訟中。其在法律監(jiān)督過程中自然地擁有這種權(quán)利，或者說提起民事公益訴訟的權(quán)利來自于它自身的法律監(jiān)督權(quán)，是實施法律監(jiān)督的一種手段。①
其二，作為原告介入到民事公益訴訟中。該觀點的主要思想是，從表面上觀察可知，檢察機關(guān)在參與到民事公益訴訟中時，此時它和任何普通民事訴訟的原告權(quán)利義務應該是相當?shù)模瓦@些原告的角色幾乎是相同的，根本的不同在于其權(quán)利來自法律的特別規(guī)定。因而在此種情況下，檢察機關(guān)應當和原告的身份是相同的，不應有什么特別的待遇。②
其三，作為公益代表人而介入到民事公益訴訟中。該觀點的說法是，當國家社會的公共利益受到侵害，但是又沒有可以對侵害者進行制裁的恰當手段。檢察機關(guān)在這些事件中扮演著一種維護國家公共利益的高尚使命，其可以通過民事公益來糾正侵權(quán)者的行為，請求適當賠償，以維護國家社會的公共利益。在該理論觀點下，檢察機關(guān)很接近于公益代表人這樣的角色定位。③
其四，作為民事公訴人而參與到民事公益訴訟中來。認為檢察機關(guān)是民事公訴人的觀點認為，檢察機關(guān)在刑事訴訟和民事公益訴訟中，并沒有什么自身的特別利益，其僅僅是處于維護公法秩序和社會公共利益的目的。④這一學說的特別之處在于其希望尋求檢察機關(guān)在刑事訴訟和民事訴訟的相同之處，人為地尋求檢察機關(guān)在訴權(quán)理論中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，不致于互相矛盾。
其五，兼顧原告和法律監(jiān)督機關(guān)的雙重屬性。這種觀點有調(diào)和矛盾之嫌，其指出，形式上其處于原告的地位，但實質(zhì)上，檢察機關(guān)是在履行著國家的法律監(jiān)督機關(guān)的角色，在這里無論它是哪種身份，它并不同于一般的原告。可以說，法律既規(guī)定了檢察機關(guān)原告身份參與和介入民事公益訴訟，又賦予其法律監(jiān)督者的重大使命。
本文的觀點是，檢察機關(guān)參與到民事公益訴訟就是以原告的身份，這樣的設計更為合理，也符合司法實踐的做法。
首先分析作為法律監(jiān)督機關(guān)而提起民事公益訴訟。《中華人民共和國憲法》第129條和《中華人民共和國人民檢察院組織法》第4條都規(guī)定了檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)。
即使是這樣，檢察機關(guān)應當如何在民事公益訴訟中去實現(xiàn)它的法律監(jiān)督權(quán)一直是令人困惑的問題，直到十八屆四中全會的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要建立檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，這一問題的解決有了一定的政策導向和指引。檢察機關(guān)對民事公益訴訟的法律監(jiān)督涉及到公益訴訟的事前調(diào)查、事中審判和事后接受抗訴。問題是，如果在事中階段，檢察機關(guān)即作為民事公益訴訟的原告，同時作為民事公益訴訟的法律監(jiān)督者監(jiān)督審判機關(guān)的審判行為，這顯然是違背民事訴訟的基本原理。一般的民事案件中，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督多以接受申訴的方式進行，因為其數(shù)量巨大，而檢察機關(guān)的人力有限，不可能進行全面的監(jiān)督；那么在檢察機關(guān)參與介入民事公益訴訟的案件中是否有必要讓檢察機關(guān)以法律監(jiān)督者的身份出現(xiàn)呢？筆者認為履行法律監(jiān)督職能這一觀點是不妥當?shù)摹?br>
第二，檢察機關(guān)作為公益代表人參與到民事公益訴訟這一說法也有較大的漏洞。“公益訴訟人”這個稱謂看似合理，從訴訟的目標和結(jié)果來看是相符合的，但是翻看多數(shù)的權(quán)威資料可以知道，民事公益訴訟代表人并不是一個專門的法律概念，而且這種學說在程序法的運用上也很難解釋，并沒有相關(guān)的法律理論可以支撐本文由畢業(yè)論文網(wǎng)http://www.78375555.com收集整理該觀點，所以將檢察機關(guān)定位為公益代表人并不合適。
第三，將檢察機關(guān)在民事公益訴訟中作為公訴人看待為實務界人士和檢察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部人員所贊同和支持。但這個思路并不可行：其一，公訴是刑事訴訟中的專門概念，它是指人民檢察院對犯罪嫌疑人的犯罪行為向法院提出控告，要求通過審判確定犯罪事實、懲罰犯罪人的訴訟活動，是以查明真相到定罪量刑的過程，相比檢察機關(guān)提起民事公益訴訟，性質(zhì)是截然不同的；其二，民事公益訴訟的原告資格是可以擴張的，就一般的個人或社會團體而言，參與到公益訴訟時雖然也是為了社會公共利益，目的是相一致，但唯獨將檢察機關(guān)區(qū)別開來，視作公訴人是不合適的。⑤
而另一方面，在檢察機關(guān)提起民事公益訴訟案件中，將檢察機關(guān)視為一般的原告身份是符合法理，并在實務運行中是可行的：
第一，民事訴訟區(qū)別于刑事訴訟，其主要是原被告的兩方對立。民事訴訟中要有相對的原、被告雙方當事人才能正常開展，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟也不得例外。其然并不是為了自身的利益而是為了維護國家和社會公共利益，但其仍然應以自己的名義向法院起訴，因為其本身就是國家機關(guān)，負有維護國家利益的職責，故應當屬于程序上的原告。
第二，檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟后，其享有的民事訴訟權(quán)利和承擔的民事訴訟義務是相一致的。和一般的民事訴訟原告相對應的，檢察機關(guān)享有提出回避申請、收集提供證據(jù)、進行辯論等權(quán)利，另一方面，它也依法遵守訴訟秩序、履行生效法律文書等，其與被告或者其他訴訟參與人的法律地位原則上是平等的，不容許享有特殊的權(quán)力。
二、檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的民訴理論支撐
�。ㄒ唬┏绦虍斒氯死碚撆c民事訴訟當事人理論的沖突
反對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的觀點認為，以一般傳統(tǒng)民事訴訟訴權(quán)理論看，訴權(quán)與實體權(quán)利是緊密聯(lián)系的，訴權(quán)的享有者同時應當為訴訟標的之實體權(quán)利義務承擔人�，F(xiàn)代民事訴訟中，雖然程序意義訴權(quán)與實體意義訴權(quán)在相關(guān)的領域已經(jīng)顯現(xiàn)出分離的現(xiàn)象，但這還不足以成為支撐我國檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的理論依據(jù)。⑥即便是有學者推出訴訟信托制度的觀點，其認為該制度可以為支持訴權(quán)分離理論提供證據(jù)和支持，但還是不足以肯定檢察機關(guān)參與介入到民事公益訴訟的正當性，反對的意見指出，進行訴訟信托運作必須有起訴人進行實體法的授權(quán)，畢竟它是一種法定訴權(quán)。⑦
然而這一問題并不能成為否定檢察機關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)。首先，現(xiàn)代訴訟法的當事人概念早已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的利害關(guān)系當事人的理論。⑧社會經(jīng)濟生活的發(fā)展，使得訴訟理論進步。隨著某些團體性、公共性利益遭受損害，與之相對應的司法救濟途徑卻十分缺乏，團體訴訟、集團訴訟、現(xiàn)代型訴訟這些特殊的訴訟制度的誕生正是為了解決這一問題。在這些特殊訴訟制度中，原告不僅是為了自身的利益，而如果規(guī)定起訴人必須是利害關(guān)系人的話，這樣的設計顯得呆板僵化，也和司法實踐操作不適應，不利于保護公共利益。上述問題不應成為阻礙該制度的理由。
其次，如果一定要堅持實體利害關(guān)系當事人理論，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟同樣存在一定的依據(jù)。檢察機關(guān)作為國家機關(guān)，負有維護國家利益的責任，只要通過法律賦予其正當權(quán)利參與到民事公益訴訟中，這樣的操作就是合乎邏輯的。
最后，訴訟信托理論的確可以成為支撐檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的法理基礎。在2012年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條，明確了相關(guān)機關(guān)和組織可以提起民事公益訴訟，可以說這就是訴訟信托制度的一種體現(xiàn)。但是相關(guān)機關(guān)和組織的起訴權(quán)仍然需要相關(guān)實體法予以明確，進而賦予檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，在法理法律法規(guī)方面使其具有正當性。
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民事公益訴訟并非只能由檢察機關(guān)提起，但檢察機關(guān)在其中肯定是最重要的角色。其好處在于：
首先，檢察機關(guān)提起公益訴訟具有憲法上的最高依據(jù)。我國憲法明確規(guī)定，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)有權(quán)對任何嚴重損害社會公益的行為進行司法救濟。
其次，檢察機關(guān)因為作為專門的司法機關(guān)的緣故，其在取證調(diào)查中享有一定便利性，檢察機關(guān)可利用相關(guān)的技術(shù)措施進行民事公益訴訟的取證活動，有利于訴訟活動的開展，維護公共利益。但是需要強調(diào)的是，這種便利性絕不是說檢察機關(guān)可以因為在刑事訴訟中的一些技術(shù)措施優(yōu)勢而濫用，其自身調(diào)查取證的方式、程序和相關(guān)的限制都必須由相關(guān)的法律進行規(guī)范。
最后，檢察機關(guān)參與介入民事公益訴訟，可以推動生成法律公共政策。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟另一個的獨特優(yōu)勢在于，就是通過該制度可以促使正確的法律政策形成，也有利于推動現(xiàn)行的實體法，促進法治社會的形成。檢察機關(guān)是司法實踐者，是社會正義的維護者，是法治社會的推動者，其與人民法院在政策的理解和把握性上更為接近，在公共政策方面易于取得共同的認識，使民事公益訴訟能夠有效地朝著正確的方向開展，減少訴累，降低訴訟成本。
檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度的構(gòu)建，既需要理論上的論證，更需要實證上的分析。理論和實踐的證成，方可回應理論界的質(zhì)疑，消除實際操作中的分歧。在十八屆四中全會之后，在政策上有了一定的指導，該制度的建設也更為迫切和必要。檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的制度設計，可明確檢察機關(guān)的職能，為檢察機關(guān)正確和有效地提起公益訴訟提供充分的法律依據(jù)，是黨推動依法治國的重要措施，其有利于避免公益訴訟起訴權(quán)的濫用，更好地維護國家社會公共利益。
