淺析排污權(quán)交易的法律
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摘要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，科學(xué)的進步，生產(chǎn)力水平的提高，給環(huán)境帶來的污染日趨嚴重，為了有效控制環(huán)境污染，我國制定和實施了一系列關(guān)于防治環(huán)境污染、保護自然資源的法律法規(guī)，但都以行政管理為主，如：排污收費、環(huán)境標準等。缺乏有效經(jīng)濟刺激的現(xiàn)行環(huán)境法律制度存在許多不足或缺陷。由于排污權(quán)交易在我國目前尚是試點，還沒有完善的法律框架。因此，如何用法律手段使排污權(quán)交易制度化、規(guī)范化是本文所要研究的問題。本文在我國現(xiàn)存的立法困境基礎(chǔ)上，提出了立法需求并就具體建議進行了深入探討．
論文關(guān)鍵詞：排污權(quán),市場,經(jīng)濟分析,總量控制
我國現(xiàn)行環(huán)境法律普遍實行排污收費制度，排污收費實施20多年來，中國的環(huán)境雖局部有所改善，但總體仍在惡化。排污收費已經(jīng)蛻化為環(huán)境管理部門籌措資金的手段，保護環(huán)境的初衷并未得到重視和貫徹。事實表明，排污收費在提高財政收入方面做的不錯，但對于改變排污者行為方面卻無能為力，在這種背景下，我國的部分城市開始試行排污權(quán)交易制度．但我國還沒有排污權(quán)交易完善的法律框架，本文就是對排污權(quán)交易這一環(huán)境保護的法律經(jīng)濟手段進行分析，結(jié)合案例分析其在我國的推行工作，并提出我國排污權(quán)交易制度的立法困境及其法律制度的設(shè)想。
1.排污權(quán)交易制度概述
所謂排污權(quán)交易是指在滿足環(huán)境要求的條件下，建立合法的污染物排放權(quán)即排污權(quán)（這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權(quán)利像商品一樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。很顯然，與環(huán)境標準相比，排污權(quán)交易是一種基于市場的經(jīng)濟手段。同排污費相比，排污權(quán)交易更大了降低了總的治理污染的費用；同時便政府職能發(fā)生改變；更充分地發(fā)揮了市場機制的配制資源作用。
首先，只要超標準排污的代價包括排污費，罰款和其他費用，不僅大于排污費而且大于治理費，同時大到一定程度，就能夠產(chǎn)生出排污權(quán)交易的供給方和需求方，形成排污權(quán)交易的市場。因為，大于治理費就會激勵企業(yè)進行污染治理，而一旦治理的成果達到排放標準以下，企業(yè)就有了可以用來出售的排污權(quán)，于是就產(chǎn)生了排污權(quán)交易的供給者。與此同時，治理污染達不到排放標準的企業(yè)就成為排污權(quán)交易的需求者。這樣一來，排污權(quán)交易的市場制度就形成了。通過供求雙方的討價還價，也會形成排污權(quán)的市場均衡價格。其次，若某地所有廠商排放的污染物都達到了環(huán)境標準的規(guī)定，隨廠商數(shù)量的增加污染物的排放數(shù)量仍然會增加。如果為了確�？偟呐盼劭偭坎槐煌黄�，只能禁止新廠商進入該地從事生產(chǎn)，有時又可能影響經(jīng)濟效益，因為新廠商的經(jīng)濟效率有可能高于原來的廠商，而其污染治理成本又可能低于原來的廠商。排污權(quán)交易為這些廠商提供了機會。如果新廠商的效益高，污染治理成本低，則僅需購買少量排污權(quán)就足以使其生產(chǎn)規(guī)模達到合理并盈利，那么，該廠商就會以哪怕較高的價格（因為此時廠商可供轉(zhuǎn)讓的污染權(quán)數(shù)量已十分有限）購買排污權(quán)，那些感到得不償失的廠商則不會購買。顯然，這對于優(yōu)化資源配置是有利的。
因此作為一種以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟政策手段，排污權(quán)交易是不同于以政府調(diào)控為主的經(jīng)濟手段（如排污收費、環(huán)境標準）。
2.國內(nèi)外排污權(quán)交易實踐與立法概況
2.1美國排污權(quán)交易概況
美國排污權(quán)交易政策的發(fā)展可以分為兩個階段，第一階段開始70年代中期，到90年代初為止。第二階段以1990年通過的《清潔空氣法》修正案并實施酸雨計劃為標志，實施至今。在第一階段，排污權(quán)交易只在部分地區(qū)進行，涉及多種污染物，交易形式也是多樣的（包括“氣泡”、“補償”、“銀行”和“容量節(jié)余”四種政策），一般認為這一階段只是試驗期，有些方面不太成功，實際節(jié)約的費用也沒有達到預(yù)期水平，但為后來全面實施排污權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。第二階段排污權(quán)交易主要集中于二氧化硫，在全國范圍的電力行業(yè)實施，而且有可靠的法律依據(jù)和詳細的實施方案，是迄今為止最廣泛的排污權(quán)交易實踐。
排污權(quán)交易各個地方都有不同做法。一般首先要自己去申請，由環(huán)保部門審核，這些地方在滿足環(huán)境質(zhì)量前提下讓其自主地選擇交易方式。比如，在美國SO2排污權(quán)交易政策體系里，排污許可的初始分配有三種形式：無償分配、拍賣和獎勵，這三種形式分配的許可總和相對穩(wěn)定。通過交易污染源可將其持有的許可證重新分配，也就是重新分配了SO2的削減責(zé)任，從而使削減成本低的污染源持有較少的許可證，削減較多的SO2排放量，實現(xiàn)SO2總量控制下總費用最小。
2.1.1美國排污權(quán)交易的經(jīng)驗和啟示
美國排污權(quán)交易，特別是二氧化硫排污權(quán)交易實踐表明，該項政策具有顯著的環(huán)境和經(jīng)濟效果。美國在經(jīng)濟增長的情況下，1995年美國國家環(huán)保局無償分配許可證8.7萬噸，
而所有限制電廠的實際排放量只有5.3萬噸。1996年允許排放11.7萬噸，實際排放量是允許排放量的45%。二氧化硫的社會平均治理成本也大大降低，從1995～1997年的交易結(jié)果看，平均價格104美元／噸硫，遠遠低于預(yù)測價格580美元／噸硫的價格。與此同時，政府管理費用也大幅度降低。二氧化硫排放削減量大大超過預(yù)定目標，排污許可的市場價格遠遠低于預(yù)期水平，充分體現(xiàn)了排污權(quán)交易能夠保護壞境質(zhì)量和降低費用的兩大優(yōu)勢。
2.2我國排污權(quán)交易的實踐
目前我國的市場經(jīng)濟仍處在轉(zhuǎn)軌階段，沒有進行排污權(quán)交易的完善的法律框架。正因如此，我們才要進行試點，推動我國市場化環(huán)保體制的形成。早在1990年至1994年，國家環(huán)保局污控司在全國16個重點城市進行了“大氣污染物排放許可證”制度的試點，同時在六個城市進行了大氣排污交易試點。2002年3月，國家環(huán)�？偩譀Q定進一步加大排污權(quán)交易的試點力度，在四省三市：山東、山西、江蘇、河南和上海、天津、柳州開展“二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易政策實施的示范工作”。此后，華能電力公司被納入試點范圍。美國環(huán)保協(xié)會被選定為此次試點的合作伙伴。
主要排污交易案例：
2.2.1外部排污權(quán)交易—江蘇省開創(chuàng)兩個“第一”案例
作為全國惟一既有酸雨污染控制區(qū)又有二氧化硫污染控制區(qū)的省份，江蘇省在兩年多來的排污權(quán)交易試點中創(chuàng)下了兩個“第一”。
2001年11月，江蘇省南通天生港發(fā)電有限公司以50萬元的轉(zhuǎn)讓1800噸二氧化硫的排污權(quán)給一家大型化工合資企業(yè)，進行了我國第一例排污權(quán)交易。二氧化硫排污權(quán)以年度為單位進行轉(zhuǎn)讓（每年300噸），交易費用按年度進行結(jié)算。合同期滿，排污權(quán)仍歸賣方所有。此后不久，2002年，江蘇完成我國首例異地二氧化硫排污權(quán)交易。從2003年7月起到2005年，太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司每年將從下關(guān)發(fā)電廠買回1700噸的二氧化硫排污權(quán)，并以每公斤1元的價格，每年向下關(guān)發(fā)電廠支付170萬元的交易費用。通過這筆交易，保證了生產(chǎn)發(fā)展所急需的電力供應(yīng)，又保證了不因為發(fā)展生產(chǎn)超過二氧化硫總量控制指標。
同時，實現(xiàn)脫硫的企業(yè)每年又可得到經(jīng)濟回報，為了保證每年有富余指標供應(yīng)給買家，賣方必須保證脫硫設(shè)施的良好狀態(tài)提高了企業(yè)環(huán)保意識和積極性。
2.2.2廢水排污權(quán)交易—上海閔行區(qū)案例
作為我國經(jīng)濟實力和經(jīng)濟模式最為發(fā)達地區(qū)的上海，則己經(jīng)將目光投身排污權(quán)交易規(guī)則與機制的建立。這些則將使具有中國特色排污權(quán)交易制度更趨完善。
上海閔行區(qū)10多年來走過的路也正說明了這一點，排污權(quán)交易使全區(qū)的廢水排放量大大減少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整，推動了環(huán)境保護工作和創(chuàng)建環(huán)保模范城區(qū)工作的開展。據(jù)統(tǒng)計，僅1994～1999年間，閔行區(qū)的經(jīng)濟在以2位數(shù)的速度增長的情況下，工業(yè)廢水排放量由21971萬噸降為13145萬噸。這些成績的取得，排污權(quán)交易起了很大的作用。
2.2.4案例分析
從以上的實例生動地說明排污權(quán)交易制度是解決我國現(xiàn)行許可證制度問題的有效辦法。我國從1989年開始將許可證制度作為環(huán)境管理的一項制度在全國推廣，水污染許可證已經(jīng)取得了顯著的成績。但同時這一制度會引起新建企業(yè)和原有企業(yè)在擴大生產(chǎn)規(guī)模后如何取得排污指標的問題。用預(yù)先留出一定的排污指標以發(fā)給新建和擴建企業(yè)的辦法不能從根本上解決問題；用每年重新審定后換發(fā)許可證的辦法也因?qū)嶋H操作困難而很難推行；而實行排污權(quán)交易國內(nèi)外實踐證明是解決問題的有效辦法。
但是，目前中國的排污權(quán)交易缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)支持，既不成體系又不具有規(guī)范性、權(quán)威性，因而還不能充分體現(xiàn)這一環(huán)境管理手段的經(jīng)濟性，也不利于在全國范圍推廣。因此用法律手段使排污權(quán)交易制度化、規(guī)范化日顯迫切，勢在必行。
3.我國排污權(quán)交易立法困境
通過試點工作的開展，可看出我國推廣排污權(quán)交易還面臨許多阻礙。首先，我國缺乏二氧化硫等排污權(quán)交易的相關(guān)法規(guī)。其次，進行總量控制惟一的必要條件是污染源必須使用完整的和精確的方法來監(jiān)測并上報所有排放量，并且在每個規(guī)定期結(jié)束時取得相同數(shù)量的許可額度，但這在我國目前還很難做到。最后還有地方行政區(qū)域之間的利益矛盾，廠家之間的矛盾等。例如，如果南京下關(guān)電廠買進二氧化硫排放指標，南京市會認為不妥：花錢買指標，南京的錢流到了外地，買來指標后排放，又對本地造成了污染。對地方的好處何在?這種輿論和心理，必然會挫傷買方的積極性。如果對外賣指標，南京市則會覺得，指標最好在本地企業(yè)間買賣，沒有增加排污量，就地平衡，又能促進地方經(jīng)濟發(fā)展。市與市之間的異地交易如此，省與省之間同樣如此。
為此，要進行排污權(quán)交易，應(yīng)制訂相應(yīng)的法律制度來規(guī)范排污權(quán)交易市場。除確定總配額并分配配額外，還要制訂一系列交易規(guī)則、配額管理辦法及排污申報、審核制度、監(jiān)測制度、監(jiān)督管理法規(guī)、配額跟蹤體系、處罰措施等。
4.我國排污權(quán)交易法律制度設(shè)計
基于中國市場經(jīng)濟迅速發(fā)展和環(huán)境管理手段“市場化”的趨勢，結(jié)合中國排污權(quán)交易試點的實際情況，中國關(guān)于排污權(quán)交易的法律應(yīng)該不失時機地大膽吸收、科學(xué)借鑒美國等發(fā)達國家排污權(quán)交易的法律、法規(guī)，將一些有效的制度移植到中國的法律中來。
4.1將排污權(quán)交易納入環(huán)境保護基本法律中
首先，應(yīng)在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中確立排污權(quán)交易制度給予該制度法律上的支持和保障，重點是：確立合法的排污產(chǎn)權(quán)（以排污許可證的形式表現(xiàn)）；明確實施污染物排放總量控制；建立排污權(quán)交易市場；政府部門的有效監(jiān)管；確立排污權(quán)交易體系的基本原則等。
4.2制定排污權(quán)交易制度的實施細則
法律對排污權(quán)交易制度的規(guī)定只能是原則性，指導(dǎo)性的，因此法律除了確認該項制度的合法性之外，還必須授權(quán)國務(wù)院制定排污權(quán)交易制度的實施細則和管理規(guī)定。重點是：總量控制區(qū)的確定；參加企業(yè)的確定；排污權(quán)的初始分配；排污權(quán)的交易；排污權(quán)的審核
等。
以上是對排污權(quán)交易制度法制化的粗淺認識，事實上排污權(quán)交易的法律研究是一項科學(xué)，細致、嚴密、謹慎的工作，排污權(quán)交易需要系列支撐條件，如：市場的完善程度，環(huán)境金融事業(yè)的發(fā)展，技術(shù)規(guī)范的指導(dǎo)等，這些都需要從法律角度詳細的研究。
結(jié)論
隨著經(jīng)濟體制改革的深入，市場機制在中國經(jīng)濟生活中調(diào)節(jié)作用的加強，排污權(quán)交易將顯示出其環(huán)境保護的特有作用。但是，在環(huán)境領(lǐng)域中成功地應(yīng)用排污權(quán)交易并不是理所當然的事。整個排污權(quán)交易體系需要一系列法律法規(guī)的支持和保障。排污權(quán)交易制度的法律研究將是一項綜合性，系統(tǒng)性，長期性的工作，我們應(yīng)結(jié)合我國的具體情況，加強對排
污交易制度的法律研究。
排污權(quán)交易政策已在中國落地生根、開花結(jié)果。目前，二氧化硫排污權(quán)交易管理和運行機制已見雛形，交易案例具有明顯社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益。今后一個時期的重點工作，是建立二氧化硫排放總量控制政策的管理和技術(shù)支持體系，以及盡快開展二氧化硫排污權(quán)交易的立法工作。
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