淺論農(nóng)村土地所有權(quán)的法律主體
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雖然我國法律規(guī)定農(nóng)村土地歸“農(nóng)民集體所有”,但是“農(nóng)民集體”并非一個實(shí)存的組織,這導(dǎo)致事實(shí)上農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位。另外,法律雖規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村土地所有權(quán),但并未明確以上組織之間以及以上組織和農(nóng)民集體之間是什么關(guān)系,因此極易發(fā)生農(nóng)民集體的利益被以上組織所取代或損害的情形。本文主張應(yīng)該把農(nóng)民集體改造為集體土地股份合作社法人。
論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地,集體所有,農(nóng)民集體,集體土地股份合作社法人
一、實(shí)踐中農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位
1.農(nóng)民集體無法成為農(nóng)村土地所有權(quán)的主體
從現(xiàn)有立法來看,《物權(quán)法》第六十條明確規(guī)定,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體、村集體、村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體的土地所有權(quán)分別由“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”、“村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會”、“村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組”代表行使,因此,從理論上講,前后之間的被代表者和代表者應(yīng)該不是同一組織,即三級農(nóng)民集體不是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟(jì)組織,也不是指某級行政組織(如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 )或自治組織(如村民委員會〉。之所以法律規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)的主體后又規(guī)定了行使所有權(quán)的代表,大概是因?yàn)榱⒎ㄕ咭舱J(rèn)識到,農(nóng)民集體不是一個具有人格的法律主體的概念,無法行使其所有權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入,我國相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和民事法律的健全和發(fā)展,特別是在進(jìn)行農(nóng)村集體土地的確權(quán)過程中,這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的“農(nóng)民集體”就會遇到諸如不能行使和保護(hù)自身權(quán)利等情況。
2.集體經(jīng)濟(jì)組織無法代表農(nóng)民集體行使農(nóng)村土地所有權(quán)
我國在上世紀(jì)50年代建立起了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織,并在改革開放前長期實(shí)行人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有、隊為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制。改革開放后在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,把原屬于集體的生產(chǎn)資料通過承包給農(nóng)戶家庭經(jīng)營,并對政社合一的體制進(jìn)行改革。目前憲法和法律中所稱的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”,事實(shí)上是指原人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊建制經(jīng)過改革、改造、改組形成的三級合作經(jīng)濟(jì)組織。
相關(guān)的政府部門政策對“集體經(jīng)濟(jì)組織”的構(gòu)成要素進(jìn)行了規(guī)定,例如,1992年6月原國家土地管理局政策法規(guī)司關(guān)于對《土地管理法》有關(guān)問題請示的答復(fù)中指出：“必須有一定的組織機(jī)構(gòu)、管理人員、資金,具有一定的民事權(quán)利能力和民事行為能力,能夠以自己名義獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。”從這條答復(fù)看來,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)可以成為民法上的一種主體,并行使相應(yīng)的權(quán)利并履行相應(yīng)的義務(wù)。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在理論上可以成為一種民法上的主體,而且其財產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)村社區(qū)一定范圍內(nèi)的土地,其應(yīng)當(dāng)可以承擔(dān)農(nóng)村土地所有者和管理者的角色,但是實(shí)際上,它的實(shí)際情況和“農(nóng)民集體”的狀況也大同小異。實(shí)踐中大多地方?jīng)]有建立起獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)組織,尤其是村民小組一級,村民小組占有農(nóng)村土地的90%以上,但卻沒有建立起和自己相對應(yīng)的獨(dú)立集體經(jīng)濟(jì)組織。這就造成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡,無法承擔(dān)法律賦予它的農(nóng)村土地所有權(quán)代表者的功能。
3.村民委員會、村民小組無法代表農(nóng)民集體行使土地的所有權(quán)
在大多數(shù)地區(qū),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和“村委會”的關(guān)系也并不明確,有的地方將這二者相互替代。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)有其歷史原因,根據(jù)1984 年《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定,在村一級,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會可以是同一班人馬,只不過對外分立兩塊牌子而已。事實(shí)上,在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū),村委會都代行了集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，而在小組一級,則并沒有建立起對應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織,因而事實(shí)上其財產(chǎn)也是由村委會代為管理的。2001年國土資源部《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定，村委會不但代行村級農(nóng)民集體的土地所有權(quán),而且還可以代行村小組的土地所有權(quán)。由于事實(shí)上大多數(shù)地區(qū)未建立起集體經(jīng)濟(jì)組織,或者干脆由村委會代行了集體經(jīng)濟(jì)組織的職能,所以《物權(quán)法》也顧應(yīng)這一趨勢,規(guī)定了村級農(nóng)村土地的所有權(quán)可以由村委會代為行使。
村委會在政府行政、村務(wù)管理、農(nóng)民財產(chǎn)保護(hù)三個方面存在著矛盾沖突。它既是集體農(nóng)民的所有權(quán)的代理人,又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府行政權(quán)力在鄉(xiāng)村的代理人,在行為上,其表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)決策中的風(fēng)險偏好,即擁有集體經(jīng)濟(jì)的決策權(quán)卻不承擔(dān)責(zé)任；同時損害集體農(nóng)民的利益的機(jī)會主義行為普遍且嚴(yán)重。由此,農(nóng)村土地的所有權(quán)實(shí)際上常常被村委會等少部分人控制和把握,這極容易造成真正權(quán)利人“農(nóng)民集體”的利益損失,村委會作為行使農(nóng)村土地所有權(quán)的代表所帶來的結(jié)果便是：“農(nóng)民集體”作為真正權(quán)利人名存實(shí)亡。
二、集體土地所有權(quán)主體的法律重構(gòu)
土地所有權(quán)作為一項物權(quán)法中規(guī)定的不動產(chǎn)所有權(quán),其主體必然是法律關(guān)系的主體,應(yīng)該具有法律上的人格意義。也就是說,它應(yīng)該是參與法律關(guān)系享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的“人”——自然人(公民)和法人。法律關(guān)系主體作為法律關(guān)系的參加者,必須具有外在的獨(dú)立性,能以自己的名義享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù),具有一定的意志自由。這種意志自由在法律上的表現(xiàn)就是權(quán)利能力和行為能力。反之,依附于其他主體,沒有外在獨(dú)立性,則不能成為法律關(guān)系的主體。而就現(xiàn)有情況來看,農(nóng)民集體并非一種獨(dú)立存在的組織體,它沒有自己的組織機(jī)構(gòu)、代表機(jī)關(guān)、議事規(guī)則,不是一個法律上的實(shí)體。因此,雖然法律上規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)主體是農(nóng)民集體,但由于這一主體是一個虛幻的概念,并沒有實(shí)際存在的法律實(shí)體與其相對應(yīng),所以農(nóng)民集體無法成為一個民法上的主體,無法承擔(dān)“集體土地所有權(quán)”這樣一個民法物權(quán)賦予它的權(quán)利以及承擔(dān)由此帶來的義務(wù)。
為了解決農(nóng)村土地所有權(quán)既不能歸屬于農(nóng)民個人,又不能歸屬于某個虛幻的主體的問題,有學(xué)者提出來將農(nóng)村集體改造為法人的方案。依據(jù)這種方案,應(yīng)該將村民集體改造為“集體土地股份合作社法人”，其治理結(jié)構(gòu)可以參照《公司法》中成熟的制度來設(shè)立。堅持宜村則村(行政村〉、宜組則組(村民小組)、因地制宜且由農(nóng)民自己選擇的指導(dǎo)思想,以確定集體土地股份合作社法人的邊界,同時堅持以戶籍為原則,將是否依賴土地的基本生存保障功能作為參考因素,以明晰集體土地股份合作社法人的成員,最終確立社員大會為集體土地股份合作社法人之意思機(jī)關(guān)(權(quán)力機(jī)關(guān)),在村民委員會之外設(shè)立一個單獨(dú)的組織取代當(dāng)前村民委員會的經(jīng)濟(jì)職能,使之成為集體土地股份合作社法人的執(zhí)行機(jī)關(guān),該執(zhí)號行機(jī)關(guān)即為理事會,其主要負(fù)責(zé)人為法定代表人。
法人說一方面解決了農(nóng)村土地主體虛置的問題,另一方面使土地權(quán)利以股份的形式表現(xiàn)出來,有利于土地的流轉(zhuǎn)和集中規(guī)模經(jīng)營,不失為當(dāng)前較為合適的一種政策選擇。但應(yīng)該明確指出的是,這種土地股份合作社法人不應(yīng)是一般的公司,為使得集體內(nèi)的成員能夠獲得一份收益以保障其基本的生存權(quán),它應(yīng)該具有一定的封閉性:其成員權(quán)的取得應(yīng)該以戶籍為基礎(chǔ),對于因嫁娶、升學(xué)等戶口遷入、遷出之人是否具備成員資格,應(yīng)由合作社法人成員大會表決確定；對于股份的轉(zhuǎn)讓和繼承而言,其股份轉(zhuǎn)讓僅限于在該法人集體內(nèi)部成員之間,其股份繼承則應(yīng)視繼承人有無成員資格而定。
作為一種以法律主體出現(xiàn)的組織,土地股份合作社法人不同于以鄉(xiāng)村治理為目的的村民委員會,其主要目的是為了農(nóng)村土地的經(jīng)營和管理。而對土地的經(jīng)營和管理的需要來自于土地作為一種資源進(jìn)行流通的需要,這種流通可以彰顯土地的價值,保證土地的利用效率。
