試論中國參與式預(yù)算模式的比較及其完善
2016-04-14 14:00:48 安裝信息網(wǎng)
相關(guān)鏈接： 上海安全網(wǎng) 上海質(zhì)量網(wǎng) 上海論文網(wǎng) 上海資訊網(wǎng)
論文摘要：參與式預(yù)算作為一種更加民主的預(yù)算決策機制，源于巴西。在我國最早實行參與式預(yù)算的是浙江溫嶺。其后在聯(lián)合國發(fā)展基金會的支持下，哈爾濱和無錫也進(jìn)行了試點。之后，上海一些地區(qū)也進(jìn)行了參與式預(yù)算的嘗試。雖然目前在中國已經(jīng)有多個地方實行參與式預(yù)算，但是，中國的參與式預(yù)算主要是以溫嶺和哈爾濱、無錫模式為主。
論文關(guān)鍵詞：參與式預(yù)算,模式,比較,完善
一、參與式預(yù)算的概念和內(nèi)涵
參與式預(yù)算是由巴西南部的阿雷格里港市最先實行的一種公共資源配置的決策機制，之后，美國、英國、德國、法國等歐美發(fā)達(dá)國家以及南非、印度等發(fā)展中國家甚至拉美和非洲的一些落后國家也都開始實施參與式預(yù)算。參與式預(yù)算與傳統(tǒng)的預(yù)算相比，其差別在于在預(yù)算過程中引入了民眾的參與。傳統(tǒng)預(yù)算“二上二下”的過程是將民眾排除在外的，是政府各部門分析民眾的需求然后結(jié)合財政資金情況而形成的預(yù)算，至于財政資金是否用于民眾最需要的地方、財政資金的公平性、公開性等很難有保障。而在參與式預(yù)算中，通過民眾的參與、意見表達(dá)使得財政資金花到民眾最需要的地方，并且更大程度地保證預(yù)算的公平、公開。由于參與式預(yù)算在不同地方的方式各不相同，因此，要對參與式預(yù)算下一個統(tǒng)一的定義存在著一定的難度。聯(lián)合國將參與式預(yù)算定義為，“參與式預(yù)算是人們對于全部或部分公共資源配置的決策制定或參與決策制定的機制。”即參與式預(yù)算打破了傳統(tǒng)公共預(yù)算領(lǐng)域中由少部分專家人做出決策的機制，而是讓公民個人或者公民組織參與到公共預(yù)算實質(zhì)性階段，最終實現(xiàn)公民參與、公共預(yù)算、公共政策三者的有機統(tǒng)一。
二、中國參與式預(yù)算的模式
（一）參與式預(yù)算的溫嶺模式
參與式預(yù)算的溫嶺模式以新河鎮(zhèn)的模式為典型，之后，溫嶺市的澤國、箬橫、濱海、大溪等鎮(zhèn)也借鑒新河鎮(zhèn)開始實行參與式預(yù)算，并且在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了一些創(chuàng)新和完善。溫嶺模式主要可以分為以下四個步驟：
1.預(yù)算初審民主懇談：(1)由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提名并經(jīng)人大預(yù)備會議選舉人大財經(jīng)小組，該小組成員由人大代表組成，可以聘請若干專業(yè)人士參加小組工作；(2)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組，組織預(yù)算初審民主懇談會：政府提供預(yù)算方案及細(xì)化說明，人大主席團(tuán)召集民意代表（人大代表、各協(xié)會、社會團(tuán)體、各界代表和公民）參加初審懇談會，財經(jīng)小組成員分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會三個專門小組，與民意代表、政府人員一起對政府預(yù)算報告進(jìn)行商談；(3)懇談會后三個專門小組匯總各方意見形成各自預(yù)算初審報告。
2.人大預(yù)算審議、懇談：(1)人大全體會議期間，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織人大代表民主懇談，審議政府預(yù)算報告；(2)政府提供預(yù)算方案及細(xì)化說明，財經(jīng)小組各專門小組向參加預(yù)算懇談會代表作預(yù)算初審報告，人大代表與政府人員商談預(yù)算報告，提出意見和建議；(3)人大主席團(tuán)與政府召開聯(lián)席會議，根據(jù)預(yù)算初審報告和人大代表的意見和建議，由政府修改預(yù)算方案；(4)向人大會通報政府預(yù)算修改方案，各代表團(tuán)分組審議，(5)名以上人大代表聯(lián)名可以依法提出預(yù)算修正案。
3.預(yù)算報告的修改與通過：(1)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查代表預(yù)算修正案，符合條件的修正案提交人大會議表決；(2)鎮(zhèn)政府根據(jù)超過出席會議1/2人數(shù)的代表贊成通過；若不通過，重新修改直至通過。
4.預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督：(1)人大閉會期間，鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組對政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，可隨時了解政府預(yù)算執(zhí)行情況；(2)政府每季度向人大財經(jīng)小組匯報預(yù)算執(zhí)行情況；(3)政府預(yù)算調(diào)整提交人大財經(jīng)小組備案，重大調(diào)整以及使用超收入追加預(yù)算支出項目，政府須向財經(jīng)小組提交相關(guān)方案或議案，由財經(jīng)小組提請人大主席團(tuán)召開人民代表會議依法審議、表決、通過后執(zhí)行；(4)人大審議新一年度預(yù)算報告之前須對上年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審議(袁方成，2006)。
在以上四個步驟中，溫嶺市的一些鎮(zhèn)對這些環(huán)節(jié)的一些細(xì)節(jié)做了進(jìn)一步的創(chuàng)新和探索，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
1．民意代表的隨機抽樣機制。民意代表是運用excel在全鎮(zhèn)人口中依據(jù)村民選舉名單隨機抽選出來的。按照1000人口以上每村（或居委會）4人，1000人口以下每村2人的原則，從全鎮(zhèn)12萬人口中抽選了275名代表。這樣有助于保障參與機會平等，避免代表選取的人為操縱和參與群體的單一性，保證懇談代表的代表性和公正性（余英，2008）。
2．小組分組商談與大會集中商談相結(jié)合的機制。為使預(yù)算民主懇談的商談過程更為審慎，相對于新河鎮(zhèn)“預(yù)算初審民主懇談”環(huán)節(jié)，澤國民意代表與政府預(yù)算懇談程序安排更為細(xì)致：a將民意代表抽簽分組；b各小組召開第一次民主懇談會，商談各預(yù)算項目；c政府官員與所有民意代表參加第一次集中商談，討論各預(yù)算項目；d各小組召開第二次民主懇談會，繼續(xù)商談；e政府官員與所有民意代表參加第二次集中商談，深化討論各項目預(yù)算。
3．主持人制度。鑒于民意代表、政府官員之間在利益立場、信息占有、知識層次、語言表述等方面的差異，澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算程序中設(shè)置主持人制度：選取具有正義感與責(zé)任心，有較強的語言表達(dá)能力，熟悉當(dāng)?shù)孛袂�、語言的人擔(dān)任主持人；在預(yù)算民主懇談的小組分組商談與大會集中商談的程序中由主持人分別主持；主持人公正、中立，引導(dǎo)商談過程有序而理性地展開。
（二）參與式預(yù)算的哈爾濱、無錫模式
哈爾濱、無錫模式的預(yù)算過程可以分為四個階段：
第一階段：宣傳組織發(fā)動：成立工作班子，擬定試驗計劃，明確試驗?zāi)康暮娃k法，宣傳組織發(fā)動社區(qū)群眾，以社區(qū)為單位，推薦候選項目。
第二階段：群眾民主決策：試驗工作班子在收集群眾意見的基礎(chǔ)上，按照社區(qū)發(fā)展要求和財力可能，提出擬提交群眾代表大會討論票決項目，在一定范圍內(nèi)征求意見，并形成項目初步預(yù)算。同時，擬定規(guī)則，產(chǎn)生群眾代表。然后，召開群眾代表大會票決正式實施項目。
第三階段：組織項目實施：制定試驗項目管理意見，規(guī)范試驗項目管理。尊重群眾票決結(jié)果，將其作為項目立項依據(jù)，并細(xì)化項目工程預(yù)算，辦理相關(guān)規(guī)定手續(xù)，依法公開對外發(fā)包并組織施工。
第四階段：群眾跟蹤監(jiān)督：項目執(zhí)行過程中，組織社區(qū)群眾監(jiān)督和質(zhì)詢，并向有關(guān)部門反饋意見。項目執(zhí)行結(jié)束后，委托財務(wù)審計，并組織群眾代表和有關(guān)專家對項目實施情況進(jìn)行績效評估，審計和評估結(jié)果，作為試驗是否成功和財政撥款的主要依據(jù)。同時，總結(jié)和積累試驗經(jīng)驗，為進(jìn)一步推進(jìn)改革提供可靠信息（盧露，李新軍，2009）。
總結(jié)一下其基本程序是：根據(jù)資金來源，確定資金額度；廣泛征求意見，確定備選項目；開展民主投票，確定參與式預(yù)算項目；成立項目所在村屯、社區(qū)代表大會；召開項目所在村屯、社區(qū)代表大會，選擇項目；組織項目招標(biāo)，村民、居民代表跟蹤監(jiān)督；組織工程驗收，進(jìn)行績效評估；檢查“參與式預(yù)算”工作程序，總結(jié)評比。哈爾濱、無錫兩地的參與式預(yù)算是只將部分預(yù)算資金，尤其是公共基建項目資金交由公眾選擇決定，并且在選擇過程中人大沒有介入。
三、兩種模式的比較
�。ㄒ唬﹥煞N模式的共同點
1．引入民眾參與，體現(xiàn)民眾需求
民眾參與，體現(xiàn)民意，這是所有參與式預(yù)算的共同點，也是其與參與傳統(tǒng)預(yù)算最大的差異所在。無論是溫嶺模式還是哈爾濱、無錫模式，他們都在預(yù)算過程中擴大了民眾的參與主體和范圍，民意得到了表達(dá)，從而使預(yù)算資金花在群眾最需要的地方。
2．吸收專家意見建議
溫嶺模式和哈爾濱、無錫模式在預(yù)算過程中都引入了學(xué)術(shù)組織的參與主體，溫嶺模式是通過人大選舉財經(jīng)小組，財經(jīng)小組的成員除了人大代表外還吸收了一些專業(yè)人士。并且還聘請專業(yè)人士對人大代表和群眾以及懇談大會中的主持人進(jìn)行培訓(xùn)，以提高他們在預(yù)算方面的專業(yè)水平。無錫、哈爾濱模式中則組織專家在項目完成后進(jìn)行審計和績效評估總結(jié)經(jīng)驗（王逸帥，茍燕楠，2009）。專業(yè)人士的加入彌補了民眾和政府在參與式預(yù)算改革知識方面的缺陷，有利于參與式預(yù)算的科學(xué)化。
3．參與都是從最基層開始
兩種參與式預(yù)算模式都是從最基層的社區(qū)和村開始進(jìn)行。這體現(xiàn)了我國民主的進(jìn)步。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，民主意識的增強，人們對于公共品的需求也在擴大。同時，民眾的納稅人意識也在增強，人們希望能夠參與到預(yù)算中去，使得預(yù)算資金用于民眾所需。上述兩個參與是預(yù)算從最基層開始，一定程度上可以縮小難度。因為越是基層，其涉及的民眾相對來說范圍比較小，問題相對簡單。而若是從較高層面進(jìn)行試點則需要下級政府也相應(yīng)改革，因此就會比較復(fù)雜。由于我國公共預(yù)算本身還不夠完善，中央等上級政府也沒有一個成熟的方法，因此，基層政府先試點然后層層上推，有利于參與式預(yù)算的實行。目前，上海市在區(qū)一級政府進(jìn)行參與式預(yù)算試點，其難度相對較大，取得了一定的成績，但是還有待于進(jìn)一步的探索。
（二）兩種模式的不同點
1．參與的目標(biāo)與理念的不同
溫嶺模式參與式預(yù)算的理念側(cè)重于夯實代議制平臺，整合基層治理。因為溫嶺模式起源于“民主懇談”，以“民主懇談”為核心。由于“民主懇談”最初是用來解決民眾參與、整合民意的一種措施，所以，溫嶺模式的參與式預(yù)算其理念更側(cè)重于如何在預(yù)算過程中將基層民意和民眾的理性吸收到基層人大中來，從而夯實基層代議制平臺。而哈爾濱、無錫模式的目標(biāo)和理念的側(cè)重點在于使預(yù)算資源分配民主化和透明化。
2．參與方式的不同
溫嶺模式的參與式預(yù)算中，民眾是由人大主席團(tuán)召集，在預(yù)算初審階段與人大進(jìn)行民主懇談，以此來表達(dá)民意。而在哈爾濱、無錫模式中，是通過成立一個工作班子，由這個工作班子來組織下面各社區(qū)、村屯代表的工作。因此，我們可以看出，溫嶺模式是通過人大這一平臺，將體制外的民意與體制內(nèi)的決策結(jié)合起來。而哈爾濱、無錫模式則是通過構(gòu)建一個新的平臺來組織民意（陳家剛，2007）。
3．參與的預(yù)算范圍廣度不同
溫嶺模式是將全部公共預(yù)算交由人大討論決定，由于溫嶺模式中，人大在預(yù)算的審議、監(jiān)督方面發(fā)揮的作用，使得人大主席團(tuán)所召集成立的民眾也相應(yīng)參與了預(yù)算各方面資金的參與討論。而哈爾濱、無錫模式由于是在體制外新成立了一個工作班子，不像人大那樣，具有一個穩(wěn)定的機制，再加上剛開始試點不夠成熟，因此，其參與面局限于部分預(yù)算資金，尤其是公共基建項目資金交由公眾選擇決定。
4．參與的側(cè)重環(huán)節(jié)不同
溫嶺模式民眾參與主要在民意表達(dá)和預(yù)算初審階段，而在之后的預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督方面則比較薄弱。而哈爾濱、無錫模式則不僅僅側(cè)重于民意表達(dá)和預(yù)算初審，以哈爾濱道里區(qū)為例，代表在各個階段的職責(zé)主要是：擬建項目階段通過調(diào)查問卷、居民座談會、設(shè)立意見征求箱等方式收集民情民意；列出候選項目之后，召開居民代表大會進(jìn)行投票排序；針對投票確定的項目，分別召開項目所在地的居民代表大會，征求代表對建設(shè)方案和工程預(yù)算的意見；工程進(jìn)行中，每月向居民代表通報以此進(jìn)度情況；工程結(jié)束，召開代大會公布質(zhì)量評估報告，并實地參觀項目。 可見，哈爾濱、無錫模式對于后續(xù)的執(zhí)行監(jiān)督比較到位。
四、參與式預(yù)算模式的相互借鑒及完善
1．人大制度與民眾參與相結(jié)合
我國的人大是全國的最高立法機關(guān)，人大制度是一種比較穩(wěn)定的制度，因此，將人大制度與參與式預(yù)算相結(jié)合有利于參與式預(yù)算的制度化與穩(wěn)定性。我國目前的參與式預(yù)算的最大缺陷就是缺乏制度化與合法化。由于參與式預(yù)算的開展并沒有法律的規(guī)定，它的開展更多的具有自下而上的色彩，因而，它與領(lǐng)導(dǎo)人的膽識、魄力以及公眾的參與意識和民主意識有很大的關(guān)系，這就很可能導(dǎo)致人走政息的情況。如2007年，由于原鎮(zhèn)黨委書記蔣招華因為當(dāng)選為溫嶺市長離開了澤國，參與式預(yù)算立即在那里遭到冷落。因此，將人大制度與參與式預(yù)算相結(jié)合，并且加快建立參與式預(yù)算的法制化與合法化進(jìn)程，從而保證參與式預(yù)算的持續(xù)穩(wěn)定實施。而且，將人大制度與參與式預(yù)算相結(jié)合也有利于人大制度的完善，加強人大在預(yù)算審議和監(jiān)督方面的作用。
2．參與式預(yù)算各個環(huán)節(jié)都要加強參與
預(yù)算過程是一個整體，任何一個環(huán)節(jié)實施得不好都會影響到公共資源的配置以及民眾需求的滿足。由于我國預(yù)算的軟約束，不像國外一些國家，預(yù)算的執(zhí)行嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行，因此，必須對后續(xù)的執(zhí)行及其結(jié)果加強監(jiān)督，使得預(yù)算執(zhí)行按照事先制定的預(yù)算進(jìn)行。在這方面，溫嶺模式應(yīng)該借鑒哈爾濱、無錫模式，在預(yù)算的執(zhí)行及其結(jié)果評估上加強監(jiān)督（張妮，2007）。因此，可以考慮加強溫嶺模式中所建立的人大財經(jīng)小組在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的作用，人大財經(jīng)小組可以在任何時候?qū)φ念A(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行質(zhì)詢，從而保證預(yù)算的執(zhí)行按照預(yù)算案進(jìn)行。
3．?dāng)U大參與式預(yù)算的范圍和廣度
目前的參與式預(yù)算模式中，哈爾濱、無錫模式的參與范圍僅限于關(guān)于公共基建項目的預(yù)算資金，其所占預(yù)算資金的比例比較小。而溫嶺模式范圍相對較大，因為其將全部公共預(yù)算交由人大審議，這就相應(yīng)的也擴大了參與式預(yù)算的范圍。在公共預(yù)算中，不僅包括項目資金，還包括行政運行經(jīng)費等，因此，擴大參與式預(yù)算有利于加強對政府行為的監(jiān)督，減少政府的浪費，優(yōu)化財政資金的配置。因此，在參與式預(yù)算發(fā)展的過程中，必須逐漸擴大參與式預(yù)算的范圍和廣度，最終達(dá)到群眾參與政府的每一分錢的使用，群眾了解每一分財政資金的去向。
4．多層次民主懇談
在溫嶺模式中，澤國民意代表與政府預(yù)算懇談程序安排非常細(xì)致：民意代表分成各小組，之后各小組召開第一次民主懇談會，商談各預(yù)算項目；然后，政府官員與所有民意代表參加第一次集中商談，討論各預(yù)算項目；各小組召開第二次民主懇談會，繼續(xù)商談；政府官員與所有民意代表參加第二次集中商談，深化討論各項目預(yù)算。如此民意代表小組的兩次懇談和民意代表與政府的兩次懇談之后，使得預(yù)算方案更加科學(xué)化、合理化（任傳濤，2009）。在哈爾濱、無錫模式中，預(yù)算初審階段民眾民意主要是通過問卷調(diào)查和居民大會的形式來征集，然后由工作小組將民意反映到政府，這一方法在民眾與政府之間的溝通上顯得比較單薄，因此，哈爾濱、無錫模式可以借鑒溫嶺模式。
結(jié)語
參與式預(yù)算在各個地區(qū)實行必將會帶有各個地方的特色，同時也會顯現(xiàn)出其缺陷，因此，在參與式預(yù)算的實行過程中，各個地方必須要加強與其它地區(qū)的相互借鑒，從而進(jìn)一步完善本地區(qū)的參與式預(yù)算模式，使得參與式預(yù)算真正起到體現(xiàn)民意、滿足民眾需求的作用，同時保證參與式預(yù)算的科學(xué)化、合理化。
參考文獻(xiàn)
1 袁方成.“參與式財政”:國外地方治理的實踐創(chuàng)新[J].政治學(xué)研究.2006,(6)
2 余英.參與式預(yù)算:地方政府預(yù)算制度改革模式研究[J].改革論壇.2008,(10)
3 盧露,李新軍.從參與式預(yù)算看預(yù)算民主——以新河鎮(zhèn)為例[J].城鄉(xiāng)建設(shè).2009,(8)
4 王逸帥,茍燕楠.國外參與式預(yù)算改革的優(yōu)化模式與制度邏輯[J].人文雜志.2009,(3)
5 陳家剛.參與式預(yù)算的理論與實踐.[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較.2007,(2)
6 張妮.參與式預(yù)算改革實驗[J].決策,2007,(5)
7 任傳濤.參與式預(yù)算的理念、制度及實踐. 2009.5
論文關(guān)鍵詞：參與式預(yù)算,模式,比較,完善
一、參與式預(yù)算的概念和內(nèi)涵
參與式預(yù)算是由巴西南部的阿雷格里港市最先實行的一種公共資源配置的決策機制，之后，美國、英國、德國、法國等歐美發(fā)達(dá)國家以及南非、印度等發(fā)展中國家甚至拉美和非洲的一些落后國家也都開始實施參與式預(yù)算。參與式預(yù)算與傳統(tǒng)的預(yù)算相比，其差別在于在預(yù)算過程中引入了民眾的參與。傳統(tǒng)預(yù)算“二上二下”的過程是將民眾排除在外的，是政府各部門分析民眾的需求然后結(jié)合財政資金情況而形成的預(yù)算，至于財政資金是否用于民眾最需要的地方、財政資金的公平性、公開性等很難有保障。而在參與式預(yù)算中，通過民眾的參與、意見表達(dá)使得財政資金花到民眾最需要的地方，并且更大程度地保證預(yù)算的公平、公開。由于參與式預(yù)算在不同地方的方式各不相同，因此，要對參與式預(yù)算下一個統(tǒng)一的定義存在著一定的難度。聯(lián)合國將參與式預(yù)算定義為，“參與式預(yù)算是人們對于全部或部分公共資源配置的決策制定或參與決策制定的機制。”即參與式預(yù)算打破了傳統(tǒng)公共預(yù)算領(lǐng)域中由少部分專家人做出決策的機制，而是讓公民個人或者公民組織參與到公共預(yù)算實質(zhì)性階段，最終實現(xiàn)公民參與、公共預(yù)算、公共政策三者的有機統(tǒng)一。
二、中國參與式預(yù)算的模式
（一）參與式預(yù)算的溫嶺模式
參與式預(yù)算的溫嶺模式以新河鎮(zhèn)的模式為典型，之后，溫嶺市的澤國、箬橫、濱海、大溪等鎮(zhèn)也借鑒新河鎮(zhèn)開始實行參與式預(yù)算，并且在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了一些創(chuàng)新和完善。溫嶺模式主要可以分為以下四個步驟：
1.預(yù)算初審民主懇談：(1)由鎮(zhèn)人大主席團(tuán)提名并經(jīng)人大預(yù)備會議選舉人大財經(jīng)小組，該小組成員由人大代表組成，可以聘請若干專業(yè)人士參加小組工作；(2)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組，組織預(yù)算初審民主懇談會：政府提供預(yù)算方案及細(xì)化說明，人大主席團(tuán)召集民意代表（人大代表、各協(xié)會、社會團(tuán)體、各界代表和公民）參加初審懇談會，財經(jīng)小組成員分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會三個專門小組，與民意代表、政府人員一起對政府預(yù)算報告進(jìn)行商談；(3)懇談會后三個專門小組匯總各方意見形成各自預(yù)算初審報告。
2.人大預(yù)算審議、懇談：(1)人大全體會議期間，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織人大代表民主懇談，審議政府預(yù)算報告；(2)政府提供預(yù)算方案及細(xì)化說明，財經(jīng)小組各專門小組向參加預(yù)算懇談會代表作預(yù)算初審報告，人大代表與政府人員商談預(yù)算報告，提出意見和建議；(3)人大主席團(tuán)與政府召開聯(lián)席會議，根據(jù)預(yù)算初審報告和人大代表的意見和建議，由政府修改預(yù)算方案；(4)向人大會通報政府預(yù)算修改方案，各代表團(tuán)分組審議，(5)名以上人大代表聯(lián)名可以依法提出預(yù)算修正案。
3.預(yù)算報告的修改與通過：(1)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)審查代表預(yù)算修正案，符合條件的修正案提交人大會議表決；(2)鎮(zhèn)政府根據(jù)超過出席會議1/2人數(shù)的代表贊成通過；若不通過，重新修改直至通過。
4.預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督：(1)人大閉會期間，鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組對政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，可隨時了解政府預(yù)算執(zhí)行情況；(2)政府每季度向人大財經(jīng)小組匯報預(yù)算執(zhí)行情況；(3)政府預(yù)算調(diào)整提交人大財經(jīng)小組備案，重大調(diào)整以及使用超收入追加預(yù)算支出項目，政府須向財經(jīng)小組提交相關(guān)方案或議案，由財經(jīng)小組提請人大主席團(tuán)召開人民代表會議依法審議、表決、通過后執(zhí)行；(4)人大審議新一年度預(yù)算報告之前須對上年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審議(袁方成，2006)。
在以上四個步驟中，溫嶺市的一些鎮(zhèn)對這些環(huán)節(jié)的一些細(xì)節(jié)做了進(jìn)一步的創(chuàng)新和探索，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：
1．民意代表的隨機抽樣機制。民意代表是運用excel在全鎮(zhèn)人口中依據(jù)村民選舉名單隨機抽選出來的。按照1000人口以上每村（或居委會）4人，1000人口以下每村2人的原則，從全鎮(zhèn)12萬人口中抽選了275名代表。這樣有助于保障參與機會平等，避免代表選取的人為操縱和參與群體的單一性，保證懇談代表的代表性和公正性（余英，2008）。
2．小組分組商談與大會集中商談相結(jié)合的機制。為使預(yù)算民主懇談的商談過程更為審慎，相對于新河鎮(zhèn)“預(yù)算初審民主懇談”環(huán)節(jié)，澤國民意代表與政府預(yù)算懇談程序安排更為細(xì)致：a將民意代表抽簽分組；b各小組召開第一次民主懇談會，商談各預(yù)算項目；c政府官員與所有民意代表參加第一次集中商談，討論各預(yù)算項目；d各小組召開第二次民主懇談會，繼續(xù)商談；e政府官員與所有民意代表參加第二次集中商談，深化討論各項目預(yù)算。
3．主持人制度。鑒于民意代表、政府官員之間在利益立場、信息占有、知識層次、語言表述等方面的差異，澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算程序中設(shè)置主持人制度：選取具有正義感與責(zé)任心，有較強的語言表達(dá)能力，熟悉當(dāng)?shù)孛袂�、語言的人擔(dān)任主持人；在預(yù)算民主懇談的小組分組商談與大會集中商談的程序中由主持人分別主持；主持人公正、中立，引導(dǎo)商談過程有序而理性地展開。
（二）參與式預(yù)算的哈爾濱、無錫模式
哈爾濱、無錫模式的預(yù)算過程可以分為四個階段：
第一階段：宣傳組織發(fā)動：成立工作班子，擬定試驗計劃，明確試驗?zāi)康暮娃k法，宣傳組織發(fā)動社區(qū)群眾，以社區(qū)為單位，推薦候選項目。
第二階段：群眾民主決策：試驗工作班子在收集群眾意見的基礎(chǔ)上，按照社區(qū)發(fā)展要求和財力可能，提出擬提交群眾代表大會討論票決項目，在一定范圍內(nèi)征求意見，并形成項目初步預(yù)算。同時，擬定規(guī)則，產(chǎn)生群眾代表。然后，召開群眾代表大會票決正式實施項目。
第三階段：組織項目實施：制定試驗項目管理意見，規(guī)范試驗項目管理。尊重群眾票決結(jié)果，將其作為項目立項依據(jù)，并細(xì)化項目工程預(yù)算，辦理相關(guān)規(guī)定手續(xù)，依法公開對外發(fā)包并組織施工。
第四階段：群眾跟蹤監(jiān)督：項目執(zhí)行過程中，組織社區(qū)群眾監(jiān)督和質(zhì)詢，并向有關(guān)部門反饋意見。項目執(zhí)行結(jié)束后，委托財務(wù)審計，并組織群眾代表和有關(guān)專家對項目實施情況進(jìn)行績效評估，審計和評估結(jié)果，作為試驗是否成功和財政撥款的主要依據(jù)。同時，總結(jié)和積累試驗經(jīng)驗，為進(jìn)一步推進(jìn)改革提供可靠信息（盧露，李新軍，2009）。
總結(jié)一下其基本程序是：根據(jù)資金來源，確定資金額度；廣泛征求意見，確定備選項目；開展民主投票，確定參與式預(yù)算項目；成立項目所在村屯、社區(qū)代表大會；召開項目所在村屯、社區(qū)代表大會，選擇項目；組織項目招標(biāo)，村民、居民代表跟蹤監(jiān)督；組織工程驗收，進(jìn)行績效評估；檢查“參與式預(yù)算”工作程序，總結(jié)評比。哈爾濱、無錫兩地的參與式預(yù)算是只將部分預(yù)算資金，尤其是公共基建項目資金交由公眾選擇決定，并且在選擇過程中人大沒有介入。
三、兩種模式的比較
�。ㄒ唬﹥煞N模式的共同點
1．引入民眾參與，體現(xiàn)民眾需求
民眾參與，體現(xiàn)民意，這是所有參與式預(yù)算的共同點，也是其與參與傳統(tǒng)預(yù)算最大的差異所在。無論是溫嶺模式還是哈爾濱、無錫模式，他們都在預(yù)算過程中擴大了民眾的參與主體和范圍，民意得到了表達(dá)，從而使預(yù)算資金花在群眾最需要的地方。
2．吸收專家意見建議
溫嶺模式和哈爾濱、無錫模式在預(yù)算過程中都引入了學(xué)術(shù)組織的參與主體，溫嶺模式是通過人大選舉財經(jīng)小組，財經(jīng)小組的成員除了人大代表外還吸收了一些專業(yè)人士。并且還聘請專業(yè)人士對人大代表和群眾以及懇談大會中的主持人進(jìn)行培訓(xùn)，以提高他們在預(yù)算方面的專業(yè)水平。無錫、哈爾濱模式中則組織專家在項目完成后進(jìn)行審計和績效評估總結(jié)經(jīng)驗（王逸帥，茍燕楠，2009）。專業(yè)人士的加入彌補了民眾和政府在參與式預(yù)算改革知識方面的缺陷，有利于參與式預(yù)算的科學(xué)化。
3．參與都是從最基層開始
兩種參與式預(yù)算模式都是從最基層的社區(qū)和村開始進(jìn)行。這體現(xiàn)了我國民主的進(jìn)步。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，民主意識的增強，人們對于公共品的需求也在擴大。同時，民眾的納稅人意識也在增強，人們希望能夠參與到預(yù)算中去，使得預(yù)算資金用于民眾所需。上述兩個參與是預(yù)算從最基層開始，一定程度上可以縮小難度。因為越是基層，其涉及的民眾相對來說范圍比較小，問題相對簡單。而若是從較高層面進(jìn)行試點則需要下級政府也相應(yīng)改革，因此就會比較復(fù)雜。由于我國公共預(yù)算本身還不夠完善，中央等上級政府也沒有一個成熟的方法，因此，基層政府先試點然后層層上推，有利于參與式預(yù)算的實行。目前，上海市在區(qū)一級政府進(jìn)行參與式預(yù)算試點，其難度相對較大，取得了一定的成績，但是還有待于進(jìn)一步的探索。
（二）兩種模式的不同點
1．參與的目標(biāo)與理念的不同
溫嶺模式參與式預(yù)算的理念側(cè)重于夯實代議制平臺，整合基層治理。因為溫嶺模式起源于“民主懇談”，以“民主懇談”為核心。由于“民主懇談”最初是用來解決民眾參與、整合民意的一種措施，所以，溫嶺模式的參與式預(yù)算其理念更側(cè)重于如何在預(yù)算過程中將基層民意和民眾的理性吸收到基層人大中來，從而夯實基層代議制平臺。而哈爾濱、無錫模式的目標(biāo)和理念的側(cè)重點在于使預(yù)算資源分配民主化和透明化。
2．參與方式的不同
溫嶺模式的參與式預(yù)算中，民眾是由人大主席團(tuán)召集，在預(yù)算初審階段與人大進(jìn)行民主懇談，以此來表達(dá)民意。而在哈爾濱、無錫模式中，是通過成立一個工作班子，由這個工作班子來組織下面各社區(qū)、村屯代表的工作。因此，我們可以看出，溫嶺模式是通過人大這一平臺，將體制外的民意與體制內(nèi)的決策結(jié)合起來。而哈爾濱、無錫模式則是通過構(gòu)建一個新的平臺來組織民意（陳家剛，2007）。
3．參與的預(yù)算范圍廣度不同
溫嶺模式是將全部公共預(yù)算交由人大討論決定，由于溫嶺模式中，人大在預(yù)算的審議、監(jiān)督方面發(fā)揮的作用，使得人大主席團(tuán)所召集成立的民眾也相應(yīng)參與了預(yù)算各方面資金的參與討論。而哈爾濱、無錫模式由于是在體制外新成立了一個工作班子，不像人大那樣，具有一個穩(wěn)定的機制，再加上剛開始試點不夠成熟，因此，其參與面局限于部分預(yù)算資金，尤其是公共基建項目資金交由公眾選擇決定。
4．參與的側(cè)重環(huán)節(jié)不同
溫嶺模式民眾參與主要在民意表達(dá)和預(yù)算初審階段，而在之后的預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督方面則比較薄弱。而哈爾濱、無錫模式則不僅僅側(cè)重于民意表達(dá)和預(yù)算初審，以哈爾濱道里區(qū)為例，代表在各個階段的職責(zé)主要是：擬建項目階段通過調(diào)查問卷、居民座談會、設(shè)立意見征求箱等方式收集民情民意；列出候選項目之后，召開居民代表大會進(jìn)行投票排序；針對投票確定的項目，分別召開項目所在地的居民代表大會，征求代表對建設(shè)方案和工程預(yù)算的意見；工程進(jìn)行中，每月向居民代表通報以此進(jìn)度情況；工程結(jié)束，召開代大會公布質(zhì)量評估報告，并實地參觀項目。 可見，哈爾濱、無錫模式對于后續(xù)的執(zhí)行監(jiān)督比較到位。
四、參與式預(yù)算模式的相互借鑒及完善
1．人大制度與民眾參與相結(jié)合
我國的人大是全國的最高立法機關(guān)，人大制度是一種比較穩(wěn)定的制度，因此，將人大制度與參與式預(yù)算相結(jié)合有利于參與式預(yù)算的制度化與穩(wěn)定性。我國目前的參與式預(yù)算的最大缺陷就是缺乏制度化與合法化。由于參與式預(yù)算的開展并沒有法律的規(guī)定，它的開展更多的具有自下而上的色彩，因而，它與領(lǐng)導(dǎo)人的膽識、魄力以及公眾的參與意識和民主意識有很大的關(guān)系，這就很可能導(dǎo)致人走政息的情況。如2007年，由于原鎮(zhèn)黨委書記蔣招華因為當(dāng)選為溫嶺市長離開了澤國，參與式預(yù)算立即在那里遭到冷落。因此，將人大制度與參與式預(yù)算相結(jié)合，并且加快建立參與式預(yù)算的法制化與合法化進(jìn)程，從而保證參與式預(yù)算的持續(xù)穩(wěn)定實施。而且，將人大制度與參與式預(yù)算相結(jié)合也有利于人大制度的完善，加強人大在預(yù)算審議和監(jiān)督方面的作用。
2．參與式預(yù)算各個環(huán)節(jié)都要加強參與
預(yù)算過程是一個整體，任何一個環(huán)節(jié)實施得不好都會影響到公共資源的配置以及民眾需求的滿足。由于我國預(yù)算的軟約束，不像國外一些國家，預(yù)算的執(zhí)行嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行，因此，必須對后續(xù)的執(zhí)行及其結(jié)果加強監(jiān)督，使得預(yù)算執(zhí)行按照事先制定的預(yù)算進(jìn)行。在這方面，溫嶺模式應(yīng)該借鑒哈爾濱、無錫模式，在預(yù)算的執(zhí)行及其結(jié)果評估上加強監(jiān)督（張妮，2007）。因此，可以考慮加強溫嶺模式中所建立的人大財經(jīng)小組在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中的作用，人大財經(jīng)小組可以在任何時候?qū)φ念A(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行質(zhì)詢，從而保證預(yù)算的執(zhí)行按照預(yù)算案進(jìn)行。
3．?dāng)U大參與式預(yù)算的范圍和廣度
目前的參與式預(yù)算模式中，哈爾濱、無錫模式的參與范圍僅限于關(guān)于公共基建項目的預(yù)算資金，其所占預(yù)算資金的比例比較小。而溫嶺模式范圍相對較大，因為其將全部公共預(yù)算交由人大審議，這就相應(yīng)的也擴大了參與式預(yù)算的范圍。在公共預(yù)算中，不僅包括項目資金，還包括行政運行經(jīng)費等，因此，擴大參與式預(yù)算有利于加強對政府行為的監(jiān)督，減少政府的浪費，優(yōu)化財政資金的配置。因此，在參與式預(yù)算發(fā)展的過程中，必須逐漸擴大參與式預(yù)算的范圍和廣度，最終達(dá)到群眾參與政府的每一分錢的使用，群眾了解每一分財政資金的去向。
4．多層次民主懇談
在溫嶺模式中，澤國民意代表與政府預(yù)算懇談程序安排非常細(xì)致：民意代表分成各小組，之后各小組召開第一次民主懇談會，商談各預(yù)算項目；然后，政府官員與所有民意代表參加第一次集中商談，討論各預(yù)算項目；各小組召開第二次民主懇談會，繼續(xù)商談；政府官員與所有民意代表參加第二次集中商談，深化討論各項目預(yù)算。如此民意代表小組的兩次懇談和民意代表與政府的兩次懇談之后，使得預(yù)算方案更加科學(xué)化、合理化（任傳濤，2009）。在哈爾濱、無錫模式中，預(yù)算初審階段民眾民意主要是通過問卷調(diào)查和居民大會的形式來征集，然后由工作小組將民意反映到政府，這一方法在民眾與政府之間的溝通上顯得比較單薄，因此，哈爾濱、無錫模式可以借鑒溫嶺模式。
結(jié)語
參與式預(yù)算在各個地區(qū)實行必將會帶有各個地方的特色，同時也會顯現(xiàn)出其缺陷，因此，在參與式預(yù)算的實行過程中，各個地方必須要加強與其它地區(qū)的相互借鑒，從而進(jìn)一步完善本地區(qū)的參與式預(yù)算模式，使得參與式預(yù)算真正起到體現(xiàn)民意、滿足民眾需求的作用，同時保證參與式預(yù)算的科學(xué)化、合理化。
參考文獻(xiàn)
1 袁方成.“參與式財政”:國外地方治理的實踐創(chuàng)新[J].政治學(xué)研究.2006,(6)
2 余英.參與式預(yù)算:地方政府預(yù)算制度改革模式研究[J].改革論壇.2008,(10)
3 盧露,李新軍.從參與式預(yù)算看預(yù)算民主——以新河鎮(zhèn)為例[J].城鄉(xiāng)建設(shè).2009,(8)
4 王逸帥,茍燕楠.國外參與式預(yù)算改革的優(yōu)化模式與制度邏輯[J].人文雜志.2009,(3)
5 陳家剛.參與式預(yù)算的理論與實踐.[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較.2007,(2)
6 張妮.參與式預(yù)算改革實驗[J].決策,2007,(5)
7 任傳濤.參與式預(yù)算的理念、制度及實踐. 2009.5
關(guān)鍵字：會計,上海
