淺述我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與建議
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[摘要]本文在對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，回顧了我國改革開放以來農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展?fàn)顩r，指出存在的問題并給出相應(yīng)的建議。
論文關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn),變遷,市場化
一、土地流轉(zhuǎn)在我國發(fā)展的基本情況
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，即農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過家庭承包方式取得的承包土地經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在我國并非新生事物，早在1984年的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中就首次提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。其后經(jīng)過十幾年實(shí)踐和完善，在2001年下發(fā)的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2001〕18號(hào)）中對黨的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行了全面闡述。2003年3月1日實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》，將18號(hào)文件的精神上升為國家法律。2008年十七屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》，是對上述土地流轉(zhuǎn)政策和法律的進(jìn)一步完善和深化。
�。ㄒ唬┦邔萌腥珪�(huì)前的有益探索
1．對土地流轉(zhuǎn)模式的探索
模式一：土地互換
互換土地，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行的簡單交換，是促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營的必由之路。
模式二：出租
在市場利益驅(qū)動(dòng)和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán)，出租方按年度以實(shí)物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營權(quán)租金。其中，有大戶承租型、公司租賃型、反租倒包型等。
模式三：入股
入股，亦稱“股田制”或股份合作經(jīng)營，是指在堅(jiān)持承包戶自愿的基礎(chǔ)上，將承包土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股，建立股份公司。在土地入股過程中，實(shí)行農(nóng)村土地經(jīng)營的雙向選擇（農(nóng)民將土地入股給公司后，既可繼續(xù)參與土地經(jīng)營，也可不參與土地經(jīng)營），農(nóng)民憑借土地承包權(quán)可擁有公司股份，并可按股分紅。該形式的最大優(yōu)點(diǎn)在于產(chǎn)權(quán)清晰、利益直接，以價(jià)值形態(tài)形式把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)長期確定下來，農(nóng)民既是公司經(jīng)營的參與者，也是利益的所有者，是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的新突破。
模式四：宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保
農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。
模式五：“股份＋合作”
農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建合作社。按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅、利益保障”的原則，引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股。合作社按照民主原則對土地統(tǒng)一管理，不再由農(nóng)民分散經(jīng)營。合作社掛靠龍頭企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。合作社實(shí)行按土地保底和按效益分紅的方式，年度分配時(shí)，首先支付社員土地保底收益，留足公積公益金、風(fēng)險(xiǎn)金，然后再按股進(jìn)行二次分紅。
2．對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范的制度探索
經(jīng)過多年探索，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的制度規(guī)范也日益完善，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是由過去以農(nóng)戶間、業(yè)主與農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主向當(dāng)前的政府和市場引導(dǎo)與自發(fā)并重的自主流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；二是由過去無償代耕向按市場規(guī)律的有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；三是由過去依靠口頭協(xié)議的不規(guī)范流轉(zhuǎn)向簽訂書面協(xié)議的規(guī)范流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。
制度一：建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場
給每個(gè)承包戶發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證，農(nóng)民以土地使用產(chǎn)權(quán)入股加入合作社，使土地的使用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到合作社，合作社以土地使用產(chǎn)權(quán)向銀行作抵押進(jìn)行貸款。同時(shí)，在市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府設(shè)立土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，為土地使用權(quán)入股和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行評估和提供交易平臺(tái)。
制度二：政府對流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范
在《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》頒布實(shí)施后，部分省份為規(guī)范全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，制定下發(fā)相關(guān)交易規(guī)則，從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等幾個(gè)方面對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí)，制作并向農(nóng)戶提供了全省統(tǒng)一的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換及流轉(zhuǎn)委托書等不同的合同示范文本。對流轉(zhuǎn)雙方可能涉及的一些權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等進(jìn)行了明確。
制度三：完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁、調(diào)解機(jī)制。
加強(qiáng)農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，深入開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)，不斷探索解決農(nóng)村土地糾紛的長效機(jī)制。成立縣、鄉(xiāng)兩級、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，培訓(xùn)仲裁員，制定和規(guī)范糾紛仲裁的各項(xiàng)制度和程序，加強(qiáng)仲裁庭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善仲裁機(jī)制。通過仲裁機(jī)制建設(shè)，有效化解了農(nóng)村矛盾，維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，保持了黨的農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
（二）黨的十七屆三中全會(huì)對土地流轉(zhuǎn)的完善和深化
黨的十七屆三中會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對農(nóng)村土地改革作出了具體的表述，也給出了明確的方向，是對已有土地政策的完善和深化。
一是體現(xiàn)在促進(jìn)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成機(jī)制上�！锻恋爻邪ā芬�(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”至于如何流轉(zhuǎn)，并未做出具體表述。十七屆三中全會(huì)《決定》在這方面有了更具體的規(guī)范，明確提出了要建立土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場，要有對土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理，需要搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)。這樣就為土地流轉(zhuǎn)的中介組織發(fā)育提供了制度空間。
二是豐富了農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式的內(nèi)容。土地流轉(zhuǎn)是為規(guī)模經(jīng)營服務(wù)的，以往的土地政策將家庭經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營對立起來，認(rèn)為家庭經(jīng)營是分散經(jīng)營，“統(tǒng)一”經(jīng)營是集體經(jīng)濟(jì)�！稕Q定》明確提出要加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，但不是用統(tǒng)一經(jīng)營替代家庭經(jīng)營，而是提出“家庭經(jīng)營向采取先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系方向轉(zhuǎn)變”。另外，《決定》也大大豐富了“統(tǒng)”的內(nèi)涵和層次，將培育農(nóng)民新型合作組織和發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，作為“統(tǒng)”的新型載體，這樣就將家庭經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營有機(jī)結(jié)合起來，為未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式的新格局提出了明確規(guī)范。
三是對非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)有突破�！稕Q定》明確提出：“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，允許農(nóng)民依法通過多種形式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場，以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。 兩項(xiàng)重大制度安排，對于讓農(nóng)民以土地權(quán)益合法分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果具有革命性意義，為農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場提供了通道，為實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同地、同價(jià)、同權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了政策空間。
四是對宅基地流轉(zhuǎn)留下制度空間�！稕Q定》提出“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地”。其中“保護(hù)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，這就為宅基地制度改革定了調(diào)，那就是以保護(hù)農(nóng)民對宅基地的權(quán)益為前提。
二、當(dāng)前影響土地流轉(zhuǎn)的不利因素
�。ㄒ唬┺r(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá)，影響到土地的流轉(zhuǎn)
實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)村分工分業(yè)有了很大的發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營日益兼業(yè)化。從微觀角度看，農(nóng)戶兼業(yè)化是農(nóng)民一種理性選擇。目前我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一，穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更底。在農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二，種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來講，土地仍然是安身立命之本，在土地的這種生存保障功能沒有改變之前，土地流轉(zhuǎn)是難以真正實(shí)現(xiàn)的。
（二）農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，直接影響到土地流轉(zhuǎn)
目前我國城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療、勞保、喪葬、撫恤、退休金等社會(huì)保障制度已逐步建立，而農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制仍處于起步階段。當(dāng)前的農(nóng)村土地除擔(dān)負(fù)產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)功能外，還擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。在農(nóng)村社保體系尚未完全建立之前，農(nóng)戶對承包耕地的經(jīng)營使用權(quán)長期地轉(zhuǎn)讓仍存顧慮，即使轉(zhuǎn)讓也仍以親戚朋友為主要對象，不愿把耕地轉(zhuǎn)包給其他村組，甚至同村同組的農(nóng)戶。這種不以耕種的適應(yīng)性和利于方便為依據(jù)而進(jìn)行的耕地流轉(zhuǎn)行為，不利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。
�。ㄈ┩恋亓鬓D(zhuǎn)的法規(guī)建設(shè)滯后
2007年10月1日實(shí)施的《物權(quán)法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作出明確規(guī)定，但與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相配套的登記、風(fēng)險(xiǎn)評估、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)等制度尚未出臺(tái)。但就目前及今后而言，農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然會(huì)越加頻繁和復(fù)雜，流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。而我國目前有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象，土地糾紛也日漸增多。
�。ㄋ模┩恋亓鬓D(zhuǎn)制度尚需建立健全
土地流轉(zhuǎn)雖已在我國部分地區(qū)展開，但對于土地流轉(zhuǎn)過程中的管理制度仍比較欠缺。因此，明確土地流轉(zhuǎn)的主體和客體，建立土地流轉(zhuǎn)的市場規(guī)則，構(gòu)建適應(yīng)使用市場化的土地管理機(jī)制，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，搞好土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)是今后一段時(shí)期的主要任務(wù)之一。
三、對策與建議
現(xiàn)階段，農(nóng)村土地具有特殊的重要性，不僅是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的基本資料，也是農(nóng)民賴以生存的基本保障。從這個(gè)意義上說，農(nóng)民對土地的依賴性在短時(shí)期內(nèi)是不能消失的。因此，應(yīng)在保護(hù)農(nóng)民合法利益的前提下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或規(guī)模經(jīng)營。。
�。ㄒ唬┦紫葢�(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。農(nóng)民既是農(nóng)村土地承包的主體，也是土地流轉(zhuǎn)的主體。承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地依法擁有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式，以及轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金的協(xié)商確定等。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位必須得到保護(hù)和尊重。
�。ǘ┙⑥r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，引導(dǎo)、推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。地方政府應(yīng)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢，貫徹落實(shí)國家有關(guān)政策，對土地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行調(diào)解仲裁，協(xié)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的利益。
�。ㄈ┓e極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和科學(xué)的農(nóng)地評定、評估體系，合理評價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值，保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。以市場為導(dǎo)向，解決土地供需雙方因不能及時(shí)溝通而使流轉(zhuǎn)受阻的矛盾，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率，降低流轉(zhuǎn)交易成本。
�。ㄋ模┩七M(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移。建立多形式、多層次、有保障的勞務(wù)輸出格局和勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)體系，進(jìn)一步拓展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的空間；大力發(fā)展農(nóng)村第二、三次產(chǎn)業(yè)和個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力；加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能的培訓(xùn)工作，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與培訓(xùn)的積極性，提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)層次。
（五）建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。沒有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻。因此，要盡快建立多層次農(nóng)村社會(huì)保障體系，為土地出讓者解決后顧之憂。
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