相關(guān)鏈接: 上海安全網(wǎng) 上海質(zhì)量網(wǎng) 上海論文網(wǎng) 上海資訊網(wǎng)
[摘要]本文在對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,回顧了我國改革開放以來農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展?fàn)顩r,指出存在的問題并給出相應(yīng)的建議。
論文關(guān)鍵詞:土地流轉(zhuǎn),變遷,市場化
一、土地流轉(zhuǎn)在我國發(fā)展的基本情況
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下,將土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來,轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者,即農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過家庭承包方式取得的承包土地經(jīng)營權(quán),可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在我國并非新生事物,早在1984年的《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》中就首次提出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題。其后經(jīng)過十幾年實(shí)踐和完善,在2001年下發(fā)的《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》(中發(fā)〔2001〕18號(hào))中對黨的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行了全面闡述。2003年3月1日實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》,將18號(hào)文件的精神上升為國家法律。2008年十七屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題決定》,是對上述土地流轉(zhuǎn)政策和法律的進(jìn)一步完善和深化。
。ㄒ唬┦邔萌腥珪(huì)前的有益探索
1.對土地流轉(zhuǎn)模式的探索
模式一:土地互換
互換土地,是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶,為方便耕種和各自的需要,對各自土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行的簡單交換,是促進(jìn)農(nóng)村規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營的必由之路。
模式二:出租
在市場利益驅(qū)動(dòng)和政府引導(dǎo)下,農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方,出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定,承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營權(quán),出租方按年度以實(shí)物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營權(quán)租金。其中,有大戶承租型、公司租賃型、反租倒包型等。
模式三:入股
入股,亦稱“股田制”或股份合作經(jīng)營,是指在堅(jiān)持承包戶自愿的基礎(chǔ)上,將承包土地經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股,建立股份公司。在土地入股過程中,實(shí)行農(nóng)村土地經(jīng)營的雙向選擇(農(nóng)民將土地入股給公司后,既可繼續(xù)參與土地經(jīng)營,也可不參與土地經(jīng)營),農(nóng)民憑借土地承包權(quán)可擁有公司股份,并可按股分紅。該形式的最大優(yōu)點(diǎn)在于產(chǎn)權(quán)清晰、利益直接,以價(jià)值形態(tài)形式把農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)長期確定下來,農(nóng)民既是公司經(jīng)營的參與者,也是利益的所有者,是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的新突破。
模式四:宅基地?fù)Q住房,承包地?fù)Q社保
農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地,宅基地被置換為城市發(fā)展用地,農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),享受城市社保,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。
模式五:“股份+合作”
農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)為股份共同組建合作社。按照“群眾自愿、土地入股、集約經(jīng)營、收益分紅、利益保障”的原則,引導(dǎo)農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股。合作社按照民主原則對土地統(tǒng)一管理,不再由農(nóng)民分散經(jīng)營。合作社掛靠龍頭企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。合作社實(shí)行按土地保底和按效益分紅的方式,年度分配時(shí),首先支付社員土地保底收益,留足公積公益金、風(fēng)險(xiǎn)金,然后再按股進(jìn)行二次分紅。
2.對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范的制度探索
經(jīng)過多年探索,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為的制度規(guī)范也日益完善,主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是由過去以農(nóng)戶間、業(yè)主與農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主向當(dāng)前的政府和市場引導(dǎo)與自發(fā)并重的自主流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變;二是由過去無償代耕向按市場規(guī)律的有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變;三是由過去依靠口頭協(xié)議的不規(guī)范流轉(zhuǎn)向簽訂書面協(xié)議的規(guī)范流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變。
制度一:建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場
給每個(gè)承包戶發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證,農(nóng)民以土地使用產(chǎn)權(quán)入股加入合作社,使土地的使用產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移到合作社,合作社以土地使用產(chǎn)權(quán)向銀行作抵押進(jìn)行貸款。同時(shí),在市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府設(shè)立土地產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu),為土地使用權(quán)入股和轉(zhuǎn)讓進(jìn)行評估和提供交易平臺(tái)。
制度二:政府對流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行規(guī)范
在《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》頒布實(shí)施后,部分省份為規(guī)范全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),制定下發(fā)相關(guān)交易規(guī)則,從流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序等幾個(gè)方面對農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行了規(guī)范。同時(shí),制作并向農(nóng)戶提供了全省統(tǒng)一的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換及流轉(zhuǎn)委托書等不同的合同示范文本。對流轉(zhuǎn)雙方可能涉及的一些權(quán)利、義務(wù)、違約責(zé)任等進(jìn)行了明確。
制度三:完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁、調(diào)解機(jī)制。
加強(qiáng)農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè),深入開展農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點(diǎn),不斷探索解決農(nóng)村土地糾紛的長效機(jī)制。成立縣、鄉(xiāng)兩級、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu),培訓(xùn)仲裁員,制定和規(guī)范糾紛仲裁的各項(xiàng)制度和程序,加強(qiáng)仲裁庭基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善仲裁機(jī)制。通過仲裁機(jī)制建設(shè),有效化解了農(nóng)村矛盾,維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,保持了黨的農(nóng)村基本政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
(二)黨的十七屆三中全會(huì)對土地流轉(zhuǎn)的完善和深化
黨的十七屆三中會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對農(nóng)村土地改革作出了具體的表述,也給出了明確的方向,是對已有土地政策的完善和深化。
一是體現(xiàn)在促進(jìn)土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成機(jī)制上!锻恋爻邪ā芬(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”至于如何流轉(zhuǎn),并未做出具體表述。十七屆三中全會(huì)《決定》在這方面有了更具體的規(guī)范,明確提出了要建立土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場,要有對土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理,需要搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)。這樣就為土地流轉(zhuǎn)的中介組織發(fā)育提供了制度空間。
二是豐富了農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式的內(nèi)容。土地流轉(zhuǎn)是為規(guī)模經(jīng)營服務(wù)的,以往的土地政策將家庭經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營對立起來,認(rèn)為家庭經(jīng)營是分散經(jīng)營,“統(tǒng)一”經(jīng)營是集體經(jīng)濟(jì)!稕Q定》明確提出要加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變,但不是用統(tǒng)一經(jīng)營替代家庭經(jīng)營,而是提出“家庭經(jīng)營向采取先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變,統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作,形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系方向轉(zhuǎn)變”。另外,《決定》也大大豐富了“統(tǒng)”的內(nèi)涵和層次,將培育農(nóng)民新型合作組織和發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織,作為“統(tǒng)”的新型載體,這樣就將家庭經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營有機(jī)結(jié)合起來,為未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式的新格局提出了明確規(guī)范。
三是對非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)有突破!稕Q定》明確提出:“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外,經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目,允許農(nóng)民依法通過多種形式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,必須通過統(tǒng)一有形的土地市場,以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”。 兩項(xiàng)重大制度安排,對于讓農(nóng)民以土地權(quán)益合法分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化成果具有革命性意義,為農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場提供了通道,為實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地同地、同價(jià)、同權(quán),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了政策空間。
四是對宅基地流轉(zhuǎn)留下制度空間!稕Q定》提出“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地,首先要復(fù)墾為耕地,調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃,并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地”。其中“保護(hù)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”,這就為宅基地制度改革定了調(diào),那就是以保護(hù)農(nóng)民對宅基地的權(quán)益為前提。
二、當(dāng)前影響土地流轉(zhuǎn)的不利因素
。ㄒ唬┺r(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)還不發(fā)達(dá),影響到土地的流轉(zhuǎn)
實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,農(nóng)村分工分業(yè)有了很大的發(fā)展,農(nóng)業(yè)經(jīng)營日益兼業(yè)化。從微觀角度看,農(nóng)戶兼業(yè)化是農(nóng)民一種理性選擇。目前我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的比重不足四分之一,穩(wěn)定轉(zhuǎn)移的比重更底。在農(nóng)民收入中,農(nóng)業(yè)收入的比重占到三分之二,種植業(yè)收入的比重仍占一半左右。對于絕大多數(shù)農(nóng)民來講,土地仍然是安身立命之本,在土地的這種生存保障功能沒有改變之前,土地流轉(zhuǎn)是難以真正實(shí)現(xiàn)的。
(二)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成,直接影響到土地流轉(zhuǎn)
目前我國城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療、勞保、喪葬、撫恤、退休金等社會(huì)保障制度已逐步建立,而農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制仍處于起步階段。當(dāng)前的農(nóng)村土地除擔(dān)負(fù)產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)功能外,還擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。在農(nóng)村社保體系尚未完全建立之前,農(nóng)戶對承包耕地的經(jīng)營使用權(quán)長期地轉(zhuǎn)讓仍存顧慮,即使轉(zhuǎn)讓也仍以親戚朋友為主要對象,不愿把耕地轉(zhuǎn)包給其他村組,甚至同村同組的農(nóng)戶。這種不以耕種的適應(yīng)性和利于方便為依據(jù)而進(jìn)行的耕地流轉(zhuǎn)行為,不利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。
。ㄈ┩恋亓鬓D(zhuǎn)的法規(guī)建設(shè)滯后
2007年10月1日實(shí)施的《物權(quán)法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作出明確規(guī)定,但與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相配套的登記、風(fēng)險(xiǎn)評估、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)等制度尚未出臺(tái)。但就目前及今后而言,農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然會(huì)越加頻繁和復(fù)雜,流轉(zhuǎn)的范圍、方式、程度都將發(fā)生翻天覆地的變化。而我國目前有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定過于籠統(tǒng),缺乏可操作性,導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象,土地糾紛也日漸增多。
。ㄋ模┩恋亓鬓D(zhuǎn)制度尚需建立健全
土地流轉(zhuǎn)雖已在我國部分地區(qū)展開,但對于土地流轉(zhuǎn)過程中的管理制度仍比較欠缺。因此,明確土地流轉(zhuǎn)的主體和客體,建立土地流轉(zhuǎn)的市場規(guī)則,構(gòu)建適應(yīng)使用市場化的土地管理機(jī)制,加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理,搞好土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)是今后一段時(shí)期的主要任務(wù)之一。
三、對策與建議
現(xiàn)階段,農(nóng)村土地具有特殊的重要性,不僅是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的基本資料,也是農(nóng)民賴以生存的基本保障。從這個(gè)意義上說,農(nóng)民對土地的依賴性在短時(shí)期內(nèi)是不能消失的。因此,應(yīng)在保護(hù)農(nóng)民合法利益的前提下實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)或規(guī)模經(jīng)營。。
。ㄒ唬┦紫葢(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿,確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位。農(nóng)民既是農(nóng)村土地承包的主體,也是土地流轉(zhuǎn)的主體。承包期內(nèi),農(nóng)戶對承包的土地依法擁有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán),有權(quán)自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式,以及轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金的協(xié)商確定等。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位必須得到保護(hù)和尊重。
。ǘ┙⑥r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系,引導(dǎo)、推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。地方政府應(yīng)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,負(fù)責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策咨詢,貫徹落實(shí)國家有關(guān)政策,對土地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行調(diào)解仲裁,協(xié)調(diào)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的利益。
。ㄈ┓e極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和科學(xué)的農(nóng)地評定、評估體系,合理評價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值,保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。以市場為導(dǎo)向,解決土地供需雙方因不能及時(shí)溝通而使流轉(zhuǎn)受阻的矛盾,提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率,降低流轉(zhuǎn)交易成本。
。ㄋ模┩七M(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移。建立多形式、多層次、有保障的勞務(wù)輸出格局和勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)體系,進(jìn)一步拓展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的空間;大力發(fā)展農(nóng)村第二、三次產(chǎn)業(yè)和個(gè)體私營經(jīng)濟(jì),轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力;加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)技能的培訓(xùn)工作,調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與培訓(xùn)的積極性,提高農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì),增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)層次。
(五)建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。沒有健全的社會(huì)保障制度,就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)的能力,農(nóng)村土地市場發(fā)育的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻。因此,要盡快建立多層次農(nóng)村社會(huì)保障體系,為土地出讓者解決后顧之憂。
參考文獻(xiàn)
[1]李云才.城鄉(xiāng)問題研究[M].長沙:湖南人民出版社.2003.
[2] 李艷,王露.促進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議[J].廣東農(nóng)業(yè)科學(xué),2006,12(1):109—110.
[3] 賀振華.農(nóng)戶兼業(yè)及其對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響— 一個(gè)分析框架[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2006,8(2):72—78.
[4] 賀振華.農(nóng)戶外出、土地流轉(zhuǎn)與土地配置效益[J].復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2006,8(4):95—103