根據(jù)參與式治理緩解中國的貧富兩極分化
無論從經(jīng)濟層面還是社會層面來看，中國的貧富兩極分化均已初露端倪。兩極分化不同于貧富差距。適度、合理的貧富差距激勵貧窮者通過競爭實現(xiàn)致富，而兩極分化則徹底消除貧窮者致富的希望，由貧窮轉(zhuǎn)向富裕的概率較低。因此，貧富兩極分化不利于不同社會階層之間的合理流動，也不利于社會有序競爭的形成。毋庸置疑，兩極分化的擴大將加劇社會沖突，導致社會不和諧因子的增加。
一、僅憑經(jīng)濟增長不可能自動緩解貧富兩極分化。
1955年，美國經(jīng)濟學家西蒙·史密斯·庫茲涅茨在論文《經(jīng)濟發(fā)展與收入不平等》中繪制的關于收入分配狀況與經(jīng)濟發(fā)展關系的曲線，后來被人稱為庫茲涅茨曲線。
倒U曲線假說認為：在經(jīng)濟發(fā)展的初級階段，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的人口比重較大，收入差距呈擴大趨勢，收入分配處于不平等狀態(tài)；在經(jīng)濟發(fā)展的較高階段，由于農(nóng)業(yè)人口比重較小，收入差別呈縮小態(tài)勢，收入分配處于平等狀態(tài)。整個過程呈現(xiàn)出倒U形狀。庫茲涅茨倒U曲線假說是否適合中國？大體有兩類看法：
陳宗勝認為總體適合，我國收入差別也將呈現(xiàn)先升后降的趨勢，但要做相應的調(diào)整。我國的收入差別曲線呈跳躍式的“階梯形”“。階梯形”收入差別變動理論將收入差別的變動歸結(jié)為經(jīng)濟發(fā)展和體制變革兩大因素，而不是單純的經(jīng)濟因素。[1]
李實、李婷則通過實證分析證明：他們的分析結(jié)果“沒有對庫茨涅茲的‘倒U型假說’給予足夠的支持”。[2]庫茲涅茨倒U曲線假說不適用于中國，除了經(jīng)濟發(fā)展影響收入差別之外，還有經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型因素和政策因素。
陳宗勝與李實、李婷的觀點似乎相悖，一方認為庫茲涅茨倒U曲線假說適用于中國，另一方則認為不適用。其實不然，兩派觀點本質(zhì)上是一致的。陳宗勝承認倒U曲線設定的大致趨勢是對的，而具體表現(xiàn)則有所不同。李實等則認為經(jīng)濟發(fā)展影響收入差別的假設不對，除了經(jīng)濟發(fā)展因素，還有制度因素。二者的分歧主要在于對庫茲涅茨倒U曲線假說的理解不同。前者將之理解為經(jīng)濟變量加上其它變量共同影響收入差別，后者則將其理解為只有經(jīng)濟變量。二者都承認經(jīng)濟發(fā)展不是收入差別的唯一變量，制度變量也是一不可忽視的方面。由此可見，陳氏和李氏都沒有承認倒U曲線假說完全適用于中國。
不容否認，倒U曲線假說把經(jīng)濟發(fā)展作為影響收入分配差異的主導因素，而制度等其它因素則是次要因素。無怪乎中國有的學者據(jù)此推斷中國的貧富差距走向為先擴大后縮小，經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，貧富差距甚至是兩極分化問題自然而然就解決了。這一觀點缺乏有力的證據(jù)，說服力也不強。即便是支持庫茲涅茨倒U曲線假說的陳宗勝也否認這一觀點的可信性。
�、俳�(jīng)濟發(fā)展至多是一個背景因素，而制度因素則是改善收入差距不可或缺的因素。
之所以經(jīng)濟增長不可能自動緩解貧富兩極分化，是因為倒U曲線假說不一定成立，至今尚未得到完全證實。庫茲涅茨的假說是建立在有限數(shù)據(jù)基礎上得出的結(jié)論，猜測成分多于科學成分，統(tǒng)計分析本身也有較大的局限性。
②目前尚有大量的反例證偽這一假說。作為發(fā)達國家的典型代表美國即是一個反例。美國并沒有因為經(jīng)濟的發(fā)達而自動消除收入分配的不平等，它是兩極分化比較嚴重的發(fā)達國家之一。
倒U曲線假說即使成立，也未必完全適用于中國，因為這一假說是基于發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展與收入分配的軌跡作出的推測。庫茲涅茨主要依據(jù)英國、美國、德國等發(fā)達國家經(jīng)濟增長與收入水平的變化而繪制的倒U曲線。
發(fā)展中國家的發(fā)展軌跡與發(fā)達國家的發(fā)展軌跡并非完全一致。發(fā)達國家在經(jīng)濟發(fā)展初期采用的是剝奪落后國家資源的原始積累方式，在經(jīng)濟發(fā)展高級階段，也沒有放棄對發(fā)展中國家的經(jīng)濟控制。發(fā)展中國家不可能完全重復發(fā)達國家的發(fā)展軌跡。退一步說，倒U曲線即便適用于發(fā)展中國家，也未必適用于中國。中國雖然也屬于市場經(jīng)濟國家，但生產(chǎn)資料公有制占主體地位，政府對經(jīng)濟、社會的干預仍然比較強。政府對收入差別的影響遠遠超過市場對收入差別的自發(fā)調(diào)節(jié)。
經(jīng)濟增長只是為緩解貧富兩極分化創(chuàng)設了客觀物質(zhì)條件，能否最終緩解兩極分化主要取決于政府的收入分配政策和相關制度。
③而能否制定出緩解貧富兩極分化的制度又取決于政府的治理模式能否從市場式政府轉(zhuǎn)向參與式治理。參與式治理與市場式政府相比，前者更注重低層的力量和公平的價值，因而能從根本上消解貧富兩極分化。
二、參與式治理重視低層。
當前中國政府的治理模式是市場式政府與傳統(tǒng)官僚制政府的混合模式，其中，市場式政府是政府治理模式改革的方向，傳統(tǒng)官僚制只是計劃經(jīng)濟的痕跡。
工業(yè)社會的官僚制是以政府為核心的治理模式，它是基于政治與行政二分的理念建立的。政治的價值取向是民主，而行政的價值取向則相反，它倡導集權。行政被看作是行政人員的職責，與公眾無關，因為公眾缺乏相關的專業(yè)知識，對政策的制定毫無裨益。于是，公眾完全被排除在行政決策之外，他們只有接受政策的權利。
隨著后工業(yè)社會的到來，官僚科層制已不再適應新的社會形態(tài)。政府管理方式亟需創(chuàng)新。治理隨之應運而生�？茖又剖且哉疄橹行牡�，而治理是多中心、高參與的公共管理方式。美國行政學家B·蓋伊·彼得斯將政府未來的治理模式分為市場式政府、參與式政府、彈性化政府和解制式政府四類。
[3][P23]
其中，市場式政府和參與式政府是對立的。市場式政府和參與式政府的主要區(qū)別在于“：市場方法注意公共組織中較高的管理階層，這些人一向被看作是政府的原始企業(yè)家。而參與方法則是關注較低階層的員工和組織的服務對象�！�
[4][P60]
市場式政府是大多數(shù)國家行政改革的主要目標，因為他們相信市場能夠治愈政府失靈這一世界難題。事實并非如此，市場也有失靈的時刻和無法發(fā)揮作用的領域。在經(jīng)濟危機發(fā)生的時候，市場無法阻止危機的蔓延。在公共利益的保障方面，市場也是無能為力。況且，市場運行至一定階段，壟斷就會自然形成，壟斷的馬太效應助推整個社會貧富兩極分化的形成。完全依賴市場手段解決管理問題的市場式政府，不僅難以從根本上解決兩極分化問題，甚至還可能激化這一問題，因為市場本意就是鼓勵精英的優(yōu)先發(fā)展，忽略草根的不利處境。正如彼得斯所說，壟斷是市場式政府的主要障礙。
[5][P60]
參與式治理則不同，它注重的是低層的力量，當然也不排斥高層的力量。政府在制定制度的過程中，如果只有組織的高層和精英參與，制度的利益導向必然是保障高層和精英的利益。不排除他們中有的人也可能在制定制度時考量下層民眾的利益，但這樣的人所占比例較小，在決策時影響也極為有限。如果低層民眾也能參與與他們自身利益相關的制度的制定過程，情形就完全不同。
既然低層民眾參與決策，決策的結(jié)果或多或少會反映他們的想法。一項完全不反映低層民眾看法的制度在他們親自參與的前提下出臺，只能說明他們的參與是形式上的參與，不是實質(zhì)性的參與。
�、芨鶕�(jù)什么標準來區(qū)分形式的參與與實質(zhì)的參與呢？
低層民眾與執(zhí)政者是否分享決策權是區(qū)分二者的標準。
參與的實質(zhì)是使低層民眾影響決策，他們的影響力越高，參與的效果越佳。如果沒有任何影響，這樣的參與除了給執(zhí)政者增添親民的光環(huán)外，對低層參與者沒有任何實際意義。低層民眾甚至會產(chǎn)生受騙上當?shù)母杏X。真正的參與促使低層民眾想方設法影響決策，以使出臺的制度體現(xiàn)他們的利益。
低層民眾參與決策是不是將影響高層的利益呢？影響肯定有。在沒有低層民眾參與決策的時候，單獨由高層制定的制度往往傾向于完全體現(xiàn)高層的利益。高層決策者也是經(jīng)濟人，經(jīng)濟人總是依據(jù)自身利益作出決斷。
所以，在沒有低層民眾的參與下制定的制度必定反映高層的利益，更容易催生貧富兩極分化。而在低層民眾參與決策之后，高層再也不可能獨享利益，他們不得不與低層民眾共享利益。如此，高層分享的利益不及以往豐厚，但決策時通過民眾參與贏得民眾發(fā)自內(nèi)心的支持，同時也避免由于制度不公而導致的貧富兩極分化的出現(xiàn)。
中國當前許多制度的制定并沒有征求民眾的意見，即使征求了民意，也沒有在制度中得到體現(xiàn)。這也是為什么許多制度頒布之后無法得到有效貫徹實施的重要原因。盡管中國政府開始意識到民意的重要性，也嘗試通過諸如聽證制度⑤等形式吸收民眾參與決策，但政府缺乏與民眾分享決策權的誠意，民眾參與僅僅流于形式。由于擔心屢次被政府假參與，民眾參與熱情不高。這一狀況倘若不能徹底改變，貧富兩極分化的現(xiàn)象將進一步加劇，因為制度只反映高層決策者的利益，而不反映低層民眾的利益。高層和精英擁有較強的能力，在社會競爭中得來的利益本來就豐厚，再加上制度的偏袒，他們獲取的利益越來越多，與民眾的距離也就越拉越遠。
令人欣慰的是，在浙江溫嶺市的新河鎮(zhèn)和澤國鎮(zhèn)政府通過“民主懇談”的形式，吸收低層民眾參與公共預算的制定過程，取得較好的效果。通過公眾參與財政預算，政府既贏得民眾的信任，民眾的利益也得到有效維護，貧富兩極分化因而得到很大程度的緩解。財政預算不再只是為高層和精英所控制。這一模式若能在全國推廣普及，全國的貧富兩極分化問題將逐步被消解。雖然溫嶺模式還不夠成熟，但它對探尋緩解貧富兩極分化的路徑也是有所啟示的。
三、參與式治理注重公平。
參與式治理不僅通過鼓勵低層民眾參與決策以緩解貧富兩極分化，而且通過對公平的訴求最終實現(xiàn)緩解貧富兩極分化的目標。
市場式政府治理的理念是“相信市場作為分配社會資源的機制的效率”
[6][P27]
。市場確實是高效率的，私人組織比公共組織更有效率，他們?yōu)橄M者提供的物品或服務既優(yōu)又快速。私人組織的高效率源自于對利潤的無限追求。在利潤的驅(qū)動下，私人組織將盡最大可能在最短時間之內(nèi)以最小的成本滿足顧客需求。而公共組織的低效率正是缺乏利潤的驅(qū)動。公眾的利益無法推動公共組織的快速回應與作為。只有公共組織自身的利益才能驅(qū)動他們的作為。市場式政府試圖將公共服務的供給轉(zhuǎn)包給私人組織，以期提高供給效率。
市場式政府由于偏愛效率，制定的制度也是以效率為其價值取向。對于優(yōu)者，在制度上給予他更優(yōu)越的條件，讓他更強；對于劣者，在制度上剝奪他已擁有的一切，讓他永遠處于劣勢。從短期來說，國家建設將加速，實力也將大大提升。從長期來說，國家建設將后繼乏人，無法持續(xù)長久，因為大多數(shù)人的潛力沒有被充分挖掘出來。
市場式模式通過拉大優(yōu)者與劣者的距離而使貧富差距拉大，直到出現(xiàn)兩極分化。
參與式治理則不同，它與市場式政府在觀念形態(tài)上是對立的。參與式治理是反市場的，它“致力于尋求一個政治性更強、更民主、更集體性的機制來向政府傳達信號”。
[7][P59]
如果說市場式政府追求的是效率，那么，參與式治理追求的則是公平。
通過吸收利益相關者共同參與決策的方式，參與式治理避免了由于決策者單方面作出決策或者由民眾單方面作出決策所導致的不公平現(xiàn)象。由決策者也就是執(zhí)政者單獨制定制度，民眾的利益不可避免地受到損害。當前中國政府的制度制定方式就是如此。而完全由民眾自己制定制度，不僅缺乏組織和有序，而且執(zhí)政者的利益也可能無法保障。最公平的治理方式就是由執(zhí)政者組織，由利益相關人都參與制定相關的制度。如此制定出的制度是各方（包括執(zhí)政者、利益相關者）博弈的結(jié)果。盡管民眾在與執(zhí)政者博弈初期處于劣勢，但他們的利益至少能引起執(zhí)政者的注意。執(zhí)政者不再視利益相關者如同無物。
貧富兩極分化是由制度缺陷引起的，不公平的制度制定方式是制度缺陷的根源。中國政府出臺的各項制度大都是由各部門閉門造車制定出來的，沒有或很少征集利益相關者的意見或建議。造成這一現(xiàn)象的誘因一方面是中國政府的官僚習氣，政府不屑于向民眾收集意見，認為民眾根本就不懂得相關專業(yè)知識；另一方面，中國民眾歷來習慣于被管理，缺乏權利意識，不懂得如何通過政治途徑維護自身權益。
參與式治理從改變政府制定制度的方式入手，從根本上扭轉(zhuǎn)制度的利益導向，以此緩解中國的貧富兩極分化。在這一治理模式下，政府、私人組織和其它利益相關者平等地享有制度決定權，共同參與制度的制定，同時，共同承擔維護制度的職責。僅靠政府的力量難以從根本上緩解貧富兩極分化，因為政府不可能完全掌握基層的情況，也不可能完全了解民眾的意愿。加之利己之心作祟，政府很難控制為己謀利的沖動。只有在私人組織和利益相關者共同的直接的監(jiān)視之下，政府為己謀利之心才能收斂。同樣地，只有在政府與私人組織和利益相關者的相互交流中，政府才能確切掌握他們的真實意愿。
在政府、私人組織和利益相關者的合作下制定的制度不會偏袒任何一方，各方的利益都將得到適當?shù)目剂�。當然，各方利益不可能平均分配。富者不會因為掌握豐富的經(jīng)濟資源而擁有更多獲取經(jīng)濟資源的機會，一次的成功不等于永遠的成功。他要不斷地與其他人平等競爭機會，以爭取下一次的成功。貧者也不會因為手中缺乏經(jīng)濟資源而被剝奪獲取經(jīng)濟資源的權利與機會，一次的失敗不等于永遠的失敗。政府不僅不剝奪貧者致富的權利和機會，反而幫助貧者創(chuàng)設更多脫貧致富的機會。在這樣的制度環(huán)境下，貧富兩極分化必定被緩解，直至被完全消解。
綜上所述，參與式治理之所以能夠緩解貧富兩極分化，主要是因為它能通過改變制度的制定方式來改變制度的利益導向。政府在制定制度時與低層民眾、私人組織和利益相關者共同分享決策權將改變制度的利益導向，從根本上改變當前中國“貧者更貧，富者更富”的不良傾向。
注釋：
①陳宗勝。關于收入差別倒U曲線及兩極分化研究中的幾個方法問題。中國社會科學，2002（5） :78-83.“進一步說，如果只研究收入水平與收入差別‘倒U曲線’的關系還容易導致另一誤解，即一旦這一回歸關系成立，許多人會認為政策調(diào)節(jié)是多余的，只要耐心等到‘發(fā)展水平達到一定程度，收入差別即會自動地’下降〔）這又是對庫茲涅英倒U理論的誤讀造成的〔）”
②詳見紀玉山。庫茲涅英倒U理論質(zhì)疑。社會科學戰(zhàn)線，1997（3） :67-74.紀玉山對庫茲涅英曲線提出質(zhì)疑，周晨和謝福生也發(fā)文對倒U曲線提出疑問，見周晨，謝福生。
論西蒙·庫茲涅英“倒U型曲線”假說理論的實質(zhì)。遼寧大學學報，2010, （11） :158-160.
�、奂o玉山。庫茲涅英倒U理論質(zhì)疑。社會科學戰(zhàn)線，1997（3） :67-74.“收入差距是否持續(xù)擴大，關健在于政府執(zhí)行的宏觀收、分配政策及制度安排的完善程度〔）即使是在經(jīng)濟發(fā)展的初期，只要政府部門制定出較為完善的宏觀收入調(diào)節(jié)政策和具體的實施制度，居民收入分配的格局也未必一定會呈現(xiàn)出持續(xù)惡化的趨勢rnstein,SherrvR把公民參與分為8個層次，分別是：操縱、醫(yī)療、告知、咨詢、安撫、合作伙伴、代理權和民眾控制，其中操縱、醫(yī)療屬于不是參與的”參與“，告知、咨詢、安撫屬于象征主義的”參與“，合作伙伴、代理權、民眾控制屬于民眾行使權加勺參與（Arnstein,SherryR.公民參與的階梯。見賈西津主編。中國公民參與案例與模式。北京：社會科學文獻出版社，2008.249）：）我國公民參與至多是第二個層級象征主義的‘滲與”，有的地方連這一層級都未達至IJ〔）⑤聽證制度是從西方引進過來的，目的是為保障公民的公共利益不受損〔）中國政府曾經(jīng)就春運火車票票價、水價、電價等問題召開過聽證會，但效果不如人意，主要是政府缺乏聽取民眾意見的誠心。
參考文獻：
[1]陳宗勝。倒U曲殘的“階梯形”變異[J].經(jīng)濟研究，1994（5）：55-60.
[2]李實，李婷。庫茲涅假說可以解釋中國的收入差距變化嗎[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2010（3）：5-10.
[3][4][5][6][7]B·蓋伊·彼得斯。吳愛民，夏宏圖譯。政府未來的治理模式[M].北京：中國人民出版社，2001.
