淺析地方行政體制改革思路
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摘要：中國正處于政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化體制的巨大變革時期。行政體制是政治體制的重要組成部分，行政體制改革也被認(rèn)為是政治體制改革的攻堅(jiān)點(diǎn)和突破點(diǎn)。自建國以來，行政體制改革就一直在進(jìn)行，改革開放以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步完善，行政體制改革也在縱深發(fā)展，已經(jīng)從最初的機(jī)構(gòu)數(shù)量、體系構(gòu)架的改革，向職能定位和角色定位轉(zhuǎn)變。
關(guān)鍵詞：地方行政 省直管縣 改革 大部制 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)
改革開放三十幾年來，行政體制改革領(lǐng)域已經(jīng)全面推開，包括宏觀簡政放權(quán)如行政審批制度改革、縱向行政層級改革如省直管縣改革、橫向職能整合如大部制改革，除此三大類改革之外，在推進(jìn)電子政務(wù)、推進(jìn)事業(yè)單位分類改革、完善政府的法制和監(jiān)督建設(shè)、加強(qiáng)公務(wù)員管理方面也同步進(jìn)行。如各類法律、法規(guī)和規(guī)章制度的頒布，《公務(wù)員法》的實(shí)施，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔的推行，都是行政體制改革得以全面推進(jìn)的標(biāo)志。在十二五規(guī)劃的收官之年，同時即將進(jìn)入十三五規(guī)劃的新時期，未來地方行政體制改革可從以下幾個方面展開。
一、嚴(yán)把學(xué)習(xí)關(guān)口，強(qiáng)化觀念轉(zhuǎn)變
在我國，從上到下已經(jīng)形成一套固化的行政思維模式，形成了特有的中國官場式組織文化，例如以上為尊、人情思想、權(quán)力至上、利益集團(tuán)，簡單概括就是“人治”與“權(quán)治”大于“法治”。這種文化有著深刻的歷史原因，經(jīng)過幾千年社會演變和制度變遷延續(xù)至今，已經(jīng)具有難以磨滅的印記，是最具有生命力，最容易攀附在中國人本性身上的一種文化和習(xí)慣。這種文化和風(fēng)俗習(xí)慣被稱為中國傳統(tǒng)文化影響下的中國特色的行政組織文化。目前，世界文化的交流和融合，使西方行政管理思想傳入中國，例如我國提出的服務(wù)型政府建設(shè)、大部門制等改革理念，都是借鑒和吸收西方行政學(xué)的證明。行政體制改革目標(biāo)的確立，無疑是中西結(jié)合的產(chǎn)物，并具有一定的先進(jìn)性，但在中國傳統(tǒng)的思維觀念下，通過中國固有的行為模式去實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，無疑加大了改革難度。
行政部門必須認(rèn)識到學(xué)習(xí)的重要性，中國的公務(wù)員準(zhǔn)入制度在公務(wù)員和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的程序上仍然具有古代人才選拔的影子，現(xiàn)代的論文寫作也在一定程度上體現(xiàn)了“八股文”的意味。無論是在公務(wù)員選拔的入口，還是在公務(wù)員隊(duì)伍管理過程中，都應(yīng)該從根本上改變學(xué)習(xí)方式、學(xué)習(xí)內(nèi)容，在公務(wù)員考試、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔、日�？己酥笜�(biāo)中加入必要的、先進(jìn)的行政學(xué)理念，以及西方一些先進(jìn)的行政管理思想，使行政公務(wù)人員都具備基本的行政學(xué)常識，現(xiàn)代的行政學(xué)理念和必要的公務(wù)員素質(zhì)。較之西方行政思想來看，中國的行政組織思想略顯保守、僵化和自私，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中西行政文化的融合，使政府的公務(wù)人員重新認(rèn)識公務(wù)員的身份地位，重新認(rèn)識改革的必要性。只有從根源處的主觀意識的轉(zhuǎn)變，才能帶來行為上進(jìn)一步的行動和轉(zhuǎn)變。
二、明確地方政府職能，完善大部制改革
推進(jìn)地方行政體制改革，首先要保證各級政府權(quán)責(zé)對等，給予地方政府足夠的政策、資金、人才等資源支撐。地方政府既要帶動地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，又要承擔(dān)廣大農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)的供給，但從地方實(shí)際情況可以看到，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和服務(wù)職能對于地方政府來說都是政府的短板，二者相互牽制，較差的經(jīng)濟(jì)條件必然影響公共服務(wù)投入，而落后的公共設(shè)施和服務(wù)也必然對經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展起到遏制作用。因此應(yīng)當(dāng)對地方的單個職能給予大力支持，例如通過轉(zhuǎn)移支付加大資金投入力度，帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此提升公共服務(wù)職能，或反之改善地方基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，提升地方推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)的承載能力。
推進(jìn)地方行政體制改革，其次要相關(guān)部門介入，促進(jìn)地方政府職能定位。上級政府或上級政府的相關(guān)部門，有必要為所轄縣(區(qū))或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府提供技術(shù)支撐，要運(yùn)用本地人才資源優(yōu)勢，聘請相關(guān)人員，對地方實(shí)際進(jìn)行調(diào)查研究，并提供政府機(jī)構(gòu)改革的合理方案，加強(qiáng)對改革方案相關(guān)問題的探討，例如改革人員分配、相關(guān)部門和人員的利益關(guān)系協(xié)調(diào)、改革所需經(jīng)費(fèi)等等。將地方政府職能定位形成決策，納入行政管理工作日程。
三、調(diào)整改革方案，以點(diǎn)帶線推動改革
縱觀地方各項(xiàng)行政體制改革，改革方案多數(shù)大同小異，改革的推進(jìn)也有著很多的相似之處。中國龐大的地域面積，使不同地區(qū)條件下的地方政府設(shè)置也多種多樣，但基本可以以民族、資源、地區(qū)、人口、氣候、經(jīng)濟(jì)條件等一些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，地方政府在推進(jìn)行政體制改革方面可以依據(jù)政權(quán)設(shè)置的共性進(jìn)行參考，在改革成本居高的情況下，以試點(diǎn)帶動相似地區(qū)的線性改革，再依據(jù)其他特性將線擴(kuò)充至面，以此推動地方行政體制改革的全面開展。在地方試點(diǎn)的過程中，著重建設(shè)方案的執(zhí)行機(jī)制和反饋機(jī)制，智囊團(tuán)要隨時收集動態(tài)信息，對改革方案實(shí)時調(diào)整，改革方案的測試需要一個階段性的時間，任何一項(xiàng)改革都需要在一段時間后才能檢驗(yàn)改革是否取得成效。
縣(區(qū))一級大部制改革推進(jìn)過程中，廣東省順德區(qū)的大部制改革是整個地方大部制改革的一大亮點(diǎn)。2010年中國年度改革縣市評比中，廣東省順德區(qū)由于其大部制改革的獨(dú)特性被評為2010年度十大改革縣市之一。廣東順德區(qū)的大部制改革亮點(diǎn)在于，提出“黨政合一”的改革方式。所謂的“黨政合一”，并非職能上的黨政不分，而是從市場經(jīng)濟(jì)效益分析層面出發(fā)，用最少的行政資源獲得最高的行政效率。針對順德區(qū)大規(guī)模的職能機(jī)構(gòu)合并，順德區(qū)召開區(qū)委常委會議，一次性形成人員和機(jī)構(gòu)安排決議，例如新單位的一把手由副區(qū)長兼任，原有單位的一把手全部為副局長，原有單位的副局長在單位內(nèi)部設(shè)置局務(wù)委員內(nèi)部消化。秉承“降職不降級”的原則，最大限度的減少了改革對相關(guān)人員產(chǎn)生的利益損害，削減了改革阻力。
在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革方面，浙江省富陽市里山鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革借用縣(區(qū))一級“大部制”改革思路，直接將現(xiàn)有部門合并為五個大的辦公室，大黨建綜合辦公室、大發(fā)展辦公室、大建設(shè)辦公室、大保障工作中心和大平安工作中心。重慶秀山縣平凱鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，避開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革面臨的最大的困難，既部門和人員的裁減安置，在不縮減機(jī)構(gòu)和人員的情況下進(jìn)行合并，將原來二十多個“七站八所”最后合并為經(jīng)濟(jì)發(fā)展組、城鎮(zhèn)建設(shè)組、農(nóng)業(yè)社事組、安全穩(wěn)定組、機(jī)關(guān)黨建組5個工作組和1個考核督查組。被稱為“五加一”工作模式，公務(wù)人員待遇和職位不變，但在工作組里只有組長和組員，組員直接對組長負(fù)責(zé)，行使職能。
