芻析兩市房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的政策
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上海重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的政策分析
1 政策背景
2010年4月17日下發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》中要求發(fā)揮稅收政策對(duì)住房消費(fèi)和房地產(chǎn)收益調(diào)節(jié)作用，財(cái)政部、稅務(wù)總局要加快研究制定引導(dǎo)個(gè)人合理住房消費(fèi)和調(diào)節(jié)個(gè)人房產(chǎn)收益的稅收政策。2010年5月31日，國(guó)務(wù)院同意發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革。2011年1月27日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議同意在部分城市進(jìn)行對(duì)個(gè)人住房征收房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，具體征收辦法由征收地自行決定。次日，上海和重慶兩市相繼提出了房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的暫行辦法。該政策出臺(tái)的具體背景是近年來持續(xù)增長(zhǎng)的房?jī)r(jià)和地方債務(wù)。
1.1 居高不下的房?jī)r(jià)
自2004年以來，我國(guó)房?jī)r(jià)開始有了較大幅度的增長(zhǎng)。除了2008年以外，房?jī)r(jià)同比增幅基本上都在5%以上，商品房的銷售均值從2003年的2 359元/m2增長(zhǎng)到2010年的5 357元/m2，翻了一番。國(guó)際上的用“房?jī)r(jià)收入比”來衡量居民的住房負(fù)擔(dān)，并且認(rèn)為合理的住房?jī)r(jià)格的房?jī)r(jià)收入比應(yīng)該是3～6。所謂房?jī)r(jià)收入比，從廣義上講，是指一個(gè)地方或城市每戶居民的平均房?jī)r(jià)與每戶居民的平均年收入之比。在我國(guó)，房?jī)r(jià)收入比一直高于6，超出了國(guó)際上認(rèn)為的合理水平，成為國(guó)際房?jī)r(jià)最難承受的地區(qū)之一。本文由畢業(yè)論文網(wǎng)http://www.78375555.com收集整理由此可見，相對(duì)于我國(guó)的人均收入水平，目前的房?jī)r(jià)對(duì)于一般的居民家庭來說，確實(shí)顯得難以承受。
1.2 地方債務(wù)巨大
1994年分稅制改革改變了中央和地方政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分格局。地方財(cái)政收入來源急劇減少，而事權(quán)卻日漸繁重。中央政府擁有52%的財(cái)權(quán)，卻只承擔(dān)30%的事權(quán)，地方政府擁有48%的財(cái)權(quán)，卻只承擔(dān)70%的事權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)的重要原因。自分稅制以來，地方財(cái)政支出一直高于財(cái)政收入，地方財(cái)政赤字也是逐年上升。2010年，地方財(cái)政收入（指一般預(yù)算收入）是40 613.04億元，而當(dāng)年的財(cái)政赤字達(dá)到了33 271.39億元，占到了地方財(cái)政收入的81.9%。2011年，審計(jì)署針對(duì)全國(guó)地方性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額為107 174.91億元，其中，政府負(fù)有償責(zé)任的債務(wù)為67 109.51億元，而當(dāng)年地方財(cái)政收入總額只有40 613.04億元。不僅債務(wù)規(guī)模巨大，從1997年以來，我國(guó)地方政府性債務(wù)余額同比增長(zhǎng)速度十分驚人，如圖1所示。
財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配造成了因此，地方財(cái)政需要另外的穩(wěn)定資金的注入。房產(chǎn)屬于不動(dòng)產(chǎn)，房產(chǎn)稅屬于地方稅，對(duì)房產(chǎn)稅的改革可以為地方財(cái)政創(chuàng)造新的收入。
2 政策評(píng)估
2.1 政策內(nèi)容分析
從政策內(nèi)容看，上海和重慶兩市的政策的側(cè)重點(diǎn)不一樣，具有各自的特色。上海市的政策較為溫和，沒有將存量房納入征稅范圍，減少了政策實(shí)施階段的阻力，并且調(diào)控面廣，稅率較低，具有較強(qiáng)的可操作性，只需核實(shí)房屋面積，再根據(jù)價(jià)格確定征稅的稅率即可。上海的政策在滿足了市民對(duì)普通商品住房的消費(fèi)需求的同時(shí)又照顧了一部分市民對(duì)于房屋的改善需求，可以說是比較人性化的。不過上海市對(duì)首套不征稅的做法會(huì)讓無房族陷入要買就買大房的怪圈，另外，兩地的政策都對(duì)外來打工者不利。重慶市的特點(diǎn)是開征高檔房房產(chǎn)稅，主要針對(duì)高端住房，以此來抑制高端住房奢侈品的消費(fèi)和投機(jī)行為，對(duì)普通住房是完全開放的，目的是形成“低端有保障、中端有市場(chǎng)、高端有約束”的住房體系。其征稅面沒有上海的廣泛，但是稅率較高。不過高端住房的消費(fèi)畢竟在于少數(shù)，重慶政策可能會(huì)讓房地產(chǎn)商加大對(duì)普通住宅的建設(shè)，對(duì)廣大民眾來說沒有什么實(shí)際的效力，對(duì)于本地人而言相當(dāng)于沒有任何限定。
總而言之，從政策內(nèi)容本身來看，對(duì)于打壓房?jī)r(jià)并沒有多大的效力。上海市征收0.6%的稅率對(duì)投機(jī)者來說并不算高，重慶市高檔住房的消費(fèi)者對(duì)征稅額也不會(huì)很在意。造成房?jī)r(jià)上漲之一的投機(jī)因素依然存在。
2.2 政策效果分析
2.2.1 對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控效果
從2011年房產(chǎn)稅試點(diǎn)至今，已經(jīng)將近三年，房?jī)r(jià)依然維持著上漲的勢(shì)頭，如圖2所示。
圖中，縱坐標(biāo)表示新建住宅銷售價(jià)格指數(shù)（上月=100）。
如圖2可知，從2012年9月份起，兩地的新建住宅銷售價(jià)格已經(jīng)開始上漲。2011年5月～2012年8月間，兩地房?jī)r(jià)的漲幅有所緩和，房?jī)r(jià)比較平穩(wěn)，可以認(rèn)為房產(chǎn)稅對(duì)兩地的房?jī)r(jià)還是產(chǎn)生了一定的影響，有一定的調(diào)控作用，但是作用有限。而事實(shí)上，2011年以來，國(guó)務(wù)院對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控也沒有中斷：限購(gòu)、提高首付、提高利率、收緊貸款等政策相繼發(fā)揮作用，房產(chǎn)稅改革對(duì)房?jī)r(jià)的作用很難被剝離出來。房地產(chǎn)的投資性主要來源于預(yù)期房?jī)r(jià)的上漲。房?jī)r(jià)的高增長(zhǎng)速度堅(jiān)定了消費(fèi)者對(duì)房?jī)r(jià)上漲的預(yù)期，投資性需求依然健在，房?jī)r(jià)繼續(xù)上漲成為必然。因此，房產(chǎn)稅改革的推廣還有待商榷。
2.2.2 對(duì)收入分配的影響
房產(chǎn)稅改革的目的之一是調(diào)整收入分配。首先，需要界定何為收入分配公平的問題。稅收的公平原則認(rèn)為具有相等納稅能力者應(yīng)該負(fù)擔(dān)相等的稅收，不同納稅能力者應(yīng)負(fù)擔(dān)不同的稅收。上海市的政策對(duì)征稅對(duì)象限定為增量房，對(duì)存量房不征稅。這樣就會(huì)在新購(gòu)房者和舊購(gòu)房者之間形成不公平，具有相等納稅能力者沒有負(fù)擔(dān)相等的稅收。而且，在房?jī)r(jià)不斷上漲的背景下，擁有購(gòu)房能力的居民會(huì)選擇將收入用于購(gòu)房，那么舊購(gòu)房者更有可能比新購(gòu)房者擁有更強(qiáng)的購(gòu)買力，其收入水平甚至高于新購(gòu)房者，此征稅政策還會(huì)拉大收入差距，與公平背道而馳，造成先富起來的人得利，后富起來的人增負(fù)的結(jié)果，不符合稅收的公平原則。
上海和重慶兩地的政策都將購(gòu)房單價(jià)作為設(shè)定適用稅率的標(biāo)準(zhǔn)，不符合“不同納稅能力應(yīng)負(fù)擔(dān)不同稅收”的原則。購(gòu)買同一單價(jià)的小戶型和大戶型的居民顯然納稅能力不同，但是應(yīng)承擔(dān)的稅率水平卻是相同的，顯然是不公平的。這樣也可能造成買房者對(duì)大房的親睞，不符合“引導(dǎo)住房消費(fèi)”的政策目標(biāo)。而且房產(chǎn)稅的征稅對(duì)象和稅源是分離的。征稅對(duì)象是政策規(guī)定的住房，而實(shí)際的稅源卻是個(gè)人所得。對(duì)于一個(gè)低收入者，如果通過繼承或其他渠道獲得了需要征稅的房產(chǎn)，讓他同高收入者承擔(dān)相同的房產(chǎn)稅額無疑是很困難的。另外，兩地的政策都對(duì)本地居民和非本地居民作了差別化的對(duì)待，這是現(xiàn)行戶籍制度下無法避免的，但是卻對(duì)非本地居民很不公平。
其次，是收入分配中的效率問題。稅收的效率原則包括稅收的中性原則和節(jié)約便利原則。房產(chǎn)稅改革會(huì)影響作為替代品的租房市場(chǎng)的價(jià)格，形成稅收的替代效應(yīng)，從而導(dǎo)致稅收的超額負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生，影響資源配置的效率，不符合中性原則。
在試點(diǎn)的政策中，上海試點(diǎn)在征收住房房產(chǎn)稅時(shí)，需要核實(shí)房屋面積和確定評(píng)估值來確定應(yīng)納稅額，而根據(jù)重慶試點(diǎn)的政策，還需要統(tǒng)計(jì)各個(gè)區(qū)域的所有項(xiàng)目房源價(jià)格，計(jì)算均價(jià)才能計(jì)算出應(yīng)納稅額，征收成本相對(duì)較高。
2.2.3 對(duì)稅制的影響
稅收是地方財(cái)政收入的主要來源之一。完善的稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)該是能夠?yàn)檎峁┓�(wěn)定的財(cái)政收入，促進(jìn)政府職能的實(shí)現(xiàn)。2011年地方財(cái)政一般預(yù)算收入是52 547.11億元，其中，稅收收入為41 106.74億元，占地方一般預(yù)算收入的78.23%，其中作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅占稅收收入的比例為32.85%。由此可以發(fā)現(xiàn)，地方主體稅種應(yīng)該在地方稅種稅收收入中占主體地位。而根據(jù)上海市政府門戶網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)，2011年上海市的稅收收入總額為6 828.7億元，而改革后的房產(chǎn)稅收入是22.1億元，對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)微乎其微，完全沒有成為主體稅種的優(yōu)勢(shì)。
3 政策建議
本文認(rèn)為，在當(dāng)前的稅收以及財(cái)政體制下，房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革政策是不合適的，因此，政策的建議不能僅僅從完善房產(chǎn)稅這一單一的稅種著手，而是應(yīng)該從全局出發(fā)，全盤考慮和調(diào)整與房?jī)r(jià)和地方財(cái)政有關(guān)的政策。
①將土地出讓金的改革與房產(chǎn)稅改革同步實(shí)施。目前，土地出讓金在房?jī)r(jià)構(gòu)成中占有非常大的比重，是造成房?jī)r(jià)過高的原因之一。在不改革土地出讓金制度的前提下進(jìn)行房產(chǎn)稅的改革不僅加重居民的負(fù)擔(dān)，對(duì)于房?jī)r(jià)的限制作用也很難有效。對(duì)于這一點(diǎn)，我認(rèn)為財(cái)政體制應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的改革，重新分配中央與地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)，讓土地財(cái)政退出歷史舞臺(tái)。在開征房產(chǎn)稅為地方政府?dāng)U展財(cái)源的同時(shí)，也要重新界定政府的職能范圍，嚴(yán)格審查財(cái)政支出項(xiàng)目，這樣才能緩解地方債務(wù)的危機(jī)。另外，房產(chǎn)稅的累進(jìn)稅率應(yīng)該進(jìn)行修正，以保證出于投資需求的投機(jī)者的房產(chǎn)稅成本高于他們預(yù)期房?jī)r(jià)上漲的收益。除此之外，免稅標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)該與居民的收入水平和財(cái)產(chǎn)存量掛鉤，以實(shí)現(xiàn)收入分配的功能；②完善房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，并進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)信息化。房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的明晰，有利于減少房產(chǎn)稅在征收過程中的征收成本，也便于核算居民所擁有的房產(chǎn)價(jià)值，進(jìn)而差別對(duì)待不同的產(chǎn)權(quán)所有者，便于實(shí)施差別化稅率；③房產(chǎn)稅的征收依據(jù)應(yīng)該以房地產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為基礎(chǔ)，通過市場(chǎng)和政府的雙管齊下來控制房?jī)r(jià)的水平。因此，應(yīng)該培養(yǎng)一批具有專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)的房地產(chǎn)估價(jià)人員，并且保證房地產(chǎn)估價(jià)師在估價(jià)過程中的獨(dú)立地位；④房產(chǎn)稅的改革應(yīng)該與稅制體制的改革同步。目前我國(guó)已經(jīng)是全國(guó)稅負(fù)最重的國(guó)家之一，如果在保持原有稅制體制不變的情況下開征房產(chǎn)稅，勢(shì)必會(huì)加重我國(guó)居民的稅收負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)該同步的調(diào)整其他稅種，給居民減負(fù)。
由于土地的稀缺性和供應(yīng)量的有限性，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入水平的提高，房屋的內(nèi)在品質(zhì)和外在環(huán)境不斷改善，房?jī)r(jià)的上漲是一個(gè)必然的結(jié)果。但是我們需要控制這個(gè)上漲的速度，讓房?jī)r(jià)與其價(jià)值一致，與居民的收入水平同步。一個(gè)健康的房地產(chǎn)市場(chǎng)應(yīng)該是在滿足消費(fèi)性需求的基礎(chǔ)上再衍生出投資性需求。反觀我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)，有“鬼城”也有流離失所，有上千萬的豪宅也有連廉租房都住不上的人，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控是必然的，但是調(diào)控手段卻是見仁見智。雖然房地產(chǎn)改革制度有很多弊端，但是該政策的推廣看來是勢(shì)在必行的，希望政策在推廣中能夠有所改善，真正實(shí)現(xiàn)住有所居。
