基于憲法生態(tài)主義視野，淺談城市發(fā)展的法律保障
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憲法生態(tài)主義視野下城市發(fā)展的法治保障
問題的提出
在現(xiàn)代化的過程中，越來越多的人選擇以城市作為生活、工作的落腳點，尤其對于大多數(shù)中國人來說，城市一直以來在人們的心目中就是作為一種現(xiàn)代生活、文明生活、高品質(zhì)生活的象征，令非城市居民向往。隨著城市化①的發(fā)展，有跡象表明，城市發(fā)展的現(xiàn)實狀況讓人們對城市生活的美好期待有所幻滅。近年來，在城市發(fā)展過程中遭遇的各類事件，挑戰(zhàn)人們的心理底線。霧霾的籠罩、②飲用水污染、工程項目的選址及�；返膶徟c監(jiān)管、③食品衛(wèi)生與安全、④城市公共設(shè)施（如排水系統(tǒng)、廢棄物處理等）、⑤交通擁堵、⑥治安惡化等問題，都構(gòu)成對城市發(fā)展及其法治保障的挑戰(zhàn)。為了克服在城市發(fā)展過程中所遭遇的上述問題帶來的困擾，有必要從憲法生態(tài)主義的視角，審視與更為理性地思考城市發(fā)展中人類與自然生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，以便為城市發(fā)展的法治保障提供新理念，采取正向的行動力。
憲法生態(tài)主義作為一種新理念，是以“人類與自然生態(tài)共同利益中心”作為制度化、規(guī)則化的資源與權(quán)利配置方式的立足點，以人與自然之間的和諧、人類社會內(nèi)部的寬容為最高原則，以最大限度地保證自然生態(tài)環(huán)境滿足所有生命體的生存與發(fā)展的最佳狀態(tài)為目標(biāo)。⑦依照憲法生態(tài)主義的價值取向，城市發(fā)展的目標(biāo)是生態(tài)化與可持續(xù)化，是將自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的生態(tài)城市發(fā)展模式，也是現(xiàn)代城市發(fā)展的理性選擇。對此，城市發(fā)展的法治保障至關(guān)重要，通過制定、實施和修改城市發(fā)展法律規(guī)范，使自然生態(tài)環(huán)境與人類需求之間保持合理的張力，經(jīng)濟與社會的優(yōu)勢地位得以確立，借助于現(xiàn)代科學(xué)手段設(shè)定城市的生態(tài)化標(biāo)準(zhǔn)，指引、調(diào)整和保障城市發(fā)展目標(biāo)的終極實現(xiàn)。
本文的立意可以簡要概括為，在憲法生態(tài)主義理念指導(dǎo)下，以城市發(fā)展的法治保障為主題，通過對城市發(fā)展及其制度本文由畢業(yè)論文網(wǎng)http://www.78375555.com收集整理規(guī)則等構(gòu)成的法律體系及其實施效果的檢討，針對當(dāng)下城市發(fā)展中面臨的具體問題提供有效的法律對策，為促進城市的和諧發(fā)展提供專業(yè)理論支持。
一、憲法生態(tài)主義視野下城市發(fā)展的價值取向
城市作為特定行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和文化中心，是人類社會文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是社會文明進步的驅(qū)動力量。人類社會的不斷進化過程實質(zhì)上就是農(nóng)業(yè)活動向非農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)換、農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變、社會生活方式的轉(zhuǎn)變、人文關(guān)系的變化。在有些學(xué)者看來，作為一個國家進入現(xiàn)代經(jīng)濟增長過程標(biāo)志的經(jīng)濟增長的大大加快，一般也同時伴隨著總?cè)丝谥谐鞘腥丝诜蓊~的加速上升。[1]農(nóng)村人口向城市的集中是城市化的基本表征（包括城市數(shù)量的增加、城市人口規(guī)模的擴充）、經(jīng)濟活動的聚集（各種生產(chǎn)要素向城市的聚集）、資金、技術(shù)等向城市高度集中，生活方式的城市化（日常生活習(xí)慣、習(xí)俗；
制度、規(guī)則和方法）、制度城市化（經(jīng)濟活動組織和生存社區(qū)制度安排）即“城市化”⑧的過程，城市化過程意味著城市經(jīng)濟社會文化和生活方式的轉(zhuǎn)型，先進的基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、城市生態(tài)系統(tǒng)、知識性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、城市規(guī)劃科學(xué)化、城市基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化、城市生態(tài)環(huán)境園林化、城市經(jīng)濟高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、城市居民生活高度社會化、城市資源利用高度集約化。對于各國來說，城市發(fā)展是國家現(xiàn)代化與社會發(fā)展的必然趨勢，城市發(fā)展的重要意義是不言而喻的。
但是，在人類社會的整體發(fā)展過程中，不論是先發(fā)達國家還是后發(fā)達國家，都經(jīng)歷過或正在經(jīng)歷著曲折的城市發(fā)展過程。西方發(fā)達國家的城市化模式其實就是，污染——治理——再污染——再治理的過程。隨著后工業(yè)化時代的到來，發(fā)達國家憑借著高端的科學(xué)創(chuàng)新和先進的技術(shù)手段，以知識經(jīng)濟逐漸替代傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟，步入生態(tài)城市的發(fā)展階段。而那些高消耗、高污染、破壞生態(tài)平衡的傳統(tǒng)行業(yè)，在全球化的過程中被發(fā)達國家通過各種形式和途徑轉(zhuǎn)移到了欠發(fā)達國家或地區(qū)，其中也包括中國在內(nèi)。隨著城市化速度的加快，全球的生態(tài)環(huán)境急驟惡化，資源枯竭、環(huán)境污染、物種滅絕等生態(tài)危機已經(jīng)成為籠罩在人們心頭上的陰影。當(dāng)生態(tài)環(huán)境的破壞轉(zhuǎn)化為沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)時，后發(fā)國家面臨著嚴(yán)峻的考驗，更要對自然生態(tài)環(huán)境及其價值觀作出反思。當(dāng)人們極力追求經(jīng)濟發(fā)展、追求高速發(fā)展的時候，城市建設(shè)的重心應(yīng)該是什么？當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展與其帶來的空氣污染、食品安全、交通擁堵等危及到人們的生存權(quán)的時候，應(yīng)當(dāng)如何進行取舍？真正意義上的現(xiàn)代化與經(jīng)濟發(fā)展的目的到底是什么？
對此，憲法生態(tài)主義為人類的理性思考提供了新的理念。它的意義首先在于矯正傳統(tǒng)法理學(xué)觀念中以人為本的偏頗立場。作為傳統(tǒng)憲政法理學(xué)基礎(chǔ)的自由主義價值觀念是以人類利益為中心的，這一立場把人類和自然生態(tài)系統(tǒng)截然分開，并過于自信地將人類作為萬物的尺度，從而陷入了人類是自然界主宰者的誤區(qū)，也因此造就了人類的“致命的自負(fù)”（哈耶克語）。所以一直以來人類追求發(fā)展的基本模式是：將經(jīng)濟利益最大化預(yù)設(shè)為人類社會發(fā)展的動力；對自然環(huán)境的掠奪和征服成為社會發(fā)展的主要手段；沒有節(jié)制的欲望和享受是社會發(fā)展的終極目標(biāo)。最終使人類深陷于自戀情結(jié)之中而不能自拔。其次，憲法生態(tài)主義在深刻反省的基礎(chǔ)上，擯棄了“人類利益中心”的傳統(tǒng)思維模式和立場，代之以“人類和生態(tài)共同利益中心”的進步理念，蘊涵著尊重生態(tài)自然的思想。[2]依照憲法生態(tài)主義的觀念，人類只是生態(tài)環(huán)境中的自然鏈接環(huán)節(jié)之一，人類與自然的存在價值是相互印證的，認(rèn)可“人類價值利益對自然整體的依存性，生態(tài)自然作為整體擁有諸多層次的潛力和特征，它既是人類生存價值的最終體現(xiàn)，也是對人類價值目標(biāo)與追求的根本性限制，人類的價值創(chuàng)造活動不能突破自然環(huán)境的許多特征所規(guī)定的根本性限定，同時還必須承認(rèn)人類與其他生命物種種群存在價值權(quán)利的平等性。”[3]只有在人類和自然生態(tài)系統(tǒng)共存的背景下，人類自身的生存和發(fā)展需求才能獲得最大限度的滿足，并且只有將人類自身的利益與自然生態(tài)的利益結(jié)合在一起，才能使人類獲得持續(xù)性發(fā)展的可能。人類的價值不可能超越自然生態(tài)環(huán)境整體的價值，人類具有的理性使它能夠超越自己物種種群的局限，認(rèn)識到自然生態(tài)整體的進化是價值創(chuàng)造的源泉。地球上的任何一個物種，包括人類在內(nèi)，如果離開了整個自然生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)照，也就失去了它的存在價值。
憲法生態(tài)主義視野下的城市發(fā)展是一種理性地從自然生態(tài)系統(tǒng)的運行法則中獲得關(guān)于自身正確定位的基本立場，它以整個自然生態(tài)環(huán)境為背景來審視人類的可持續(xù)發(fā)展前景。因此，城市發(fā)展不應(yīng)該只局限于注重經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)，而忽略與自然生態(tài)環(huán)境之間庇佑、相互促進的關(guān)系。憲法生態(tài)主義視野下城市發(fā)展的價值取向是城市的自然生態(tài)環(huán)境和諧與城市的社會生態(tài)和諧，并始終朝向生態(tài)城市的方向。
�。ㄒ唬┏鞘械淖匀簧鷳B(tài)和諧
城市的自然生態(tài)和諧是指城市外部與內(nèi)部的生態(tài)化布局，城市發(fā)展的格局是適合人類以及其他各類生命體生存、多樣化的“自然生態(tài)系統(tǒng)”
。城市即是處于國家地理環(huán)境意義上的整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之內(nèi)，又為生活在其間的城市居民提供生態(tài)化的空間，人與自然和諧相處，共生共存。憲法生態(tài)主義對城市發(fā)展的基本要求是，處于城市區(qū)域內(nèi)這個特定的自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)中的人與其他生命體，都以符合其自然屬性的方式生存和相互依存，并與城市的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保持一致和確定的和諧共生關(guān)系，進而形成生態(tài)城市的發(fā)展?fàn)顟B(tài)�；蛘邠Q言之，城市居民正是生活在一個生態(tài)化的城市環(huán)境之中，城市居民的生活是這個自然生態(tài)系統(tǒng)的有機組成部分。城市居民與自然生態(tài)環(huán)境之間的和諧狀態(tài)是城市發(fā)展的終極目標(biāo)，也是城市秩序的更高層次，和諧恰恰是人與自然生態(tài)環(huán)境之間在不斷地調(diào)適和修正的過程中所形成的“自足的狀態(tài)”
，也是促進城市發(fā)展的一種自發(fā)的、內(nèi)在的優(yōu)化機制。作為一種價值取向，城市的自然生態(tài)和諧是人類主導(dǎo)下的不同生命體，在遵循自然法則的前提下，對城市環(huán)境所做的積極地回應(yīng)和有益的互動，并因此而形成有利于不同類別生命體的個性發(fā)展的整體氛圍。在生態(tài)城市的內(nèi)涵中，和諧表達的是處于城市中的生命體對各自需求的相互肯定與滿足，對各自主體地位的相互認(rèn)同，以及對主體權(quán)利的相互尊重。城市生態(tài)系統(tǒng)的最高價值在于和諧，和諧不僅是人類的最高本性，也是宇宙的最高本性。人類只有依托在和諧的城市自然生態(tài)環(huán)境中，才能保持個性的張揚，并獲得最大化的城市發(fā)展空間。所以，生態(tài)和諧對于城市而言，絕不意味著單純?yōu)榱巳祟惖纳婧桶l(fā)展而使城市發(fā)展變得沒有節(jié)制，如越來越多的人口涌進城市，各式各樣怪誕的建筑物使城市成為水泥森林，空氣中彌漫的都是汽車及工業(yè)生產(chǎn)的尾氣、廢氣的混雜味道，植被綠化成為難得的點綴，曾經(jīng)與人為友的小動物的棲息之地不斷收縮。
憲法生態(tài)主義視野下城市自然生態(tài)環(huán)境的和諧，是在正視人類與其他物種之間的共同棲息的密切關(guān)系前提下，通過制度化的規(guī)范體系來確定不同主體的權(quán)利主體地位，以促進不同生命體的自然進化，通過對自然資源的合理配置，實現(xiàn)人類與自然生態(tài)系統(tǒng)的共同可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。
�。ǘ┏鞘械纳鐣鷳B(tài)和諧
城市的社會生態(tài)和諧主要是指人類在社會生活領(lǐng)域中的秩序狀態(tài)。在全球化的背景下，以城市作為主要的生活場所，人類的社會生活呈現(xiàn)出多元化、復(fù)雜化和異質(zhì)化的特征。外顯為現(xiàn)代城市的文明病，在后發(fā)國家，特別是處于社會轉(zhuǎn)型階段的國家，這種特征更為突出，具體表現(xiàn)為社會關(guān)系的復(fù)雜化、社會結(jié)構(gòu)的分化。不同利益主體、不同利益訴求之間存在著巨大的差異和分歧，人類作為一個整體，由于后天發(fā)展上的差別導(dǎo)致貧富差距還在拉大的過程中，其內(nèi)部在一定程度上已經(jīng)形成了“無法彌補的斷裂”，⑨城市的社會生活已經(jīng)異化成為經(jīng)濟強者、資源優(yōu)者恣意縱橫的地方，導(dǎo)致城市居民作為一個整體內(nèi)部出現(xiàn)了新格局，不斷地衍生出不同類別的群體，如外來人口、農(nóng)民工、打工仔打工妹，都成為新移民的稱謂，實質(zhì)上等同于弱勢群體的代名詞。在經(jīng)濟強者的成功光環(huán)下映照出的是少數(shù)人、弱勢群體的權(quán)益保護與實現(xiàn)的明顯不足，從而滋生出越來強烈的心理變態(tài)、離異情緒和極端行為。⑩對城市社會生活秩序不僅是一種挑戰(zhàn)，甚至是一種嚴(yán)重的破壞。所以，當(dāng)代的城市發(fā)展同樣要面對多元主體、多元利益并存的“差序格局”，[4]通過更為合理、審慎地制度設(shè)計來保持城市的社會生態(tài)系統(tǒng)處于和諧狀態(tài)，以回應(yīng)社會的轉(zhuǎn)型與社會變遷。所以，所謂城市的社會生態(tài)和諧旨在通過城市資源與經(jīng)濟的均衡發(fā)展，通過獲取最大化的經(jīng)濟效益來有效地化解已經(jīng)異化了的社會生態(tài)環(huán)境，使不同的利益群體和利益訴求都能在體制內(nèi)找到自己的定位，在知曉自己作為權(quán)利主體所享有權(quán)利的同時，也對其他主體所享有權(quán)利給予相應(yīng)的尊重，當(dāng)權(quán)利受到侵害時，能夠通過體制內(nèi)的正當(dāng)途徑來表達自己的利益訴求。城市的社會生態(tài)和諧旨在體現(xiàn)經(jīng)由全體城市居民的共同努力，而營造出的一種文明的城市生活狀態(tài)，強調(diào)的是城市居民內(nèi)部人與人之間的和諧狀態(tài)，以共同面對城市發(fā)展的未來。
在憲法生態(tài)主義視野的比照下，城市發(fā)展過程中表現(xiàn)出來的公共設(shè)施緊缺、交通擁堵、治安惡化、惡性競爭及壓力、城市居民內(nèi)部的分化，精神疾病心理疾病患者的增加等現(xiàn)象都是城市社會生態(tài)不和諧的具體表現(xiàn)，在深層次上暴露出人類共同體內(nèi)部遭受諸多現(xiàn)實問題的困擾�，F(xiàn)代城市的文明病不僅體現(xiàn)在城市的自然生態(tài)系統(tǒng)上，也出現(xiàn)在城市的社會生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)。伴隨著城市化進程的是城市居民內(nèi)部的分化愈加明顯，成為影響城市發(fā)展的社會性問題。
二、城市發(fā)展的法制保障體系
在中國，城市發(fā)展的法治保障與宏觀政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境緊密相關(guān)。城市發(fā)展的法治保障是基于城市化的前提，城市發(fā)展的法治保障貫穿于城市化的進程中�；厮葜袊某鞘邪l(fā)展史，在城市發(fā)展進入到規(guī)�；�、穩(wěn)定化階段以后，才出現(xiàn)了真正意義上的法律制度保障體系。一般認(rèn)為，改革開放之后，國家進入經(jīng)濟體制改革、經(jīng)濟快速發(fā)展階段，城市的地位與作用顯著加強，并呈現(xiàn)出城市類別多樣化的特點，除了眾所周知的直轄市以外，還有經(jīng)濟特區(qū)城市、計劃單列市，以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市等。這些不同類別、不同行政級別的城市的設(shè)置，旨在通過對城市定位的明確設(shè)定，充分發(fā)揮其在經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟建設(shè)方面的獨特作用。因此，必然要求通過法律規(guī)范對城市這一“特定建筑環(huán)境”，進行更為合理和科學(xué)的布局，隨著規(guī)制城市發(fā)展的法律部門的出現(xiàn)，標(biāo)志著城市發(fā)展開始進入法治化的軌道。
筆者認(rèn)為，城市發(fā)展的法律規(guī)范體系可以描述為，以憲法為統(tǒng)領(lǐng)并在憲法基本原則指導(dǎo)下，以城市發(fā)展為主旨的法律法規(guī)，構(gòu)成了中國城市發(fā)展的法治保障體系。概括而言，城市發(fā)展的法治保障就是通過立法來確立城市發(fā)展的價值取向，確定城市的功能、性質(zhì)和發(fā)展方向，對城市的結(jié)構(gòu)、形式和空間布局等具體細(xì)節(jié)作出制度安排。因此，城市發(fā)展的法律保障制度就是調(diào)整城市發(fā)展過程中所發(fā)生的各種社會關(guān)系，保障各項建設(shè)活動、方案和計劃有助于實現(xiàn)城市的生態(tài)化、可持續(xù)化發(fā)展的目標(biāo)，并對違背城市發(fā)展目標(biāo)的違法行為進行處理和矯正的各種規(guī)范和制度的總稱。
（一）城市發(fā)展的憲法原則
城市發(fā)展法治保障的最高層次就是憲法原則�，F(xiàn)行憲法為城市發(fā)展確定了基本原則，11現(xiàn)行憲法第九條第2款規(guī)定的基本精神可以概括為確立了城市發(fā)展的合理化、生態(tài)化和可持續(xù)化的基調(diào)。在城市發(fā)展的主題上，首先體現(xiàn)為城市的布局應(yīng)當(dāng)合理地利用各類自然資源，其次是保持城市自然生態(tài)環(huán)境內(nèi)生物的多樣化狀態(tài)，再次就是維護整個自然生態(tài)和社會生態(tài)系統(tǒng)的和諧、秩序狀態(tài)�，F(xiàn)行憲法的規(guī)定充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的基本思路，以尊重自然生態(tài)系統(tǒng)的和諧為前提，同時為其他相關(guān)的城市發(fā)展立法奠定了基礎(chǔ)。
�。ǘ┏鞘邪l(fā)展的主干法——從《城市規(guī)劃法》12到《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》13
作為城市發(fā)展法治保障的專門性法律，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》被認(rèn)為是主干法。這一層次法律規(guī)范的目標(biāo)是，在憲法性原則的指導(dǎo)下，確立城市的總體規(guī)劃。根據(jù)城市在中國經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用，確定城市性質(zhì)，制定城市中長期發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，明確社會、經(jīng)濟發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地方案，提出城市主要建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、住宅建設(shè)、城市綜合交通體系、河湖和綠地系統(tǒng)、各項社會事業(yè)空間布局規(guī)劃和城市近期建設(shè)規(guī)劃。總體而言，專門性法律所確立的城市發(fā)展思路具有綱領(lǐng)性、戰(zhàn)略性和導(dǎo)向性，其作用是為城市發(fā)展提供指導(dǎo)性框架。[5]
在城市發(fā)展的過程中，城市規(guī)劃與城市發(fā)展的關(guān)系極為密切。在法律性質(zhì)上，城市規(guī)劃屬于比較典型的行政規(guī)劃，在實質(zhì)意義上則是城市資源的配置，在人與人之間、人與自然之間進行資源的整合與配置，以實現(xiàn)城市發(fā)展的整體目標(biāo)。以城市發(fā)展為主題的專門性法律實質(zhì)上就是有關(guān)城市規(guī)劃的制度安排。與世界上第一部城市規(guī)劃法相比，中國城市發(fā)展法治保障的起步晚了八十年。14盡管如此，《城市規(guī)劃法》的意義還是極其重大的，一是因為它的法律位階比較高，具有僅次于憲法的法律地位，二是它為城市發(fā)展、城市規(guī)劃，以及城市建設(shè)提供了切實的法律保障。2007年通過的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在原《城市規(guī)劃法》的基礎(chǔ)上，明確了促進環(huán)境保護和生態(tài)改善的原則。15該法立足于城鄉(xiāng)一體化，科學(xué)地總結(jié)城鄉(xiāng)建設(shè)的實踐經(jīng)驗，同時嘗試借鑒其他國家有關(guān)城市發(fā)展的先進經(jīng)驗，改變原有的、相對落后的原則和制度規(guī)定，確立更為合理的城市規(guī)劃體系和更加嚴(yán)格的城市規(guī)劃實施制度，以便兼顧、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的同步發(fā)展。16
此外，《環(huán)境保護法》17明確了“推進生態(tài)文明建設(shè)”的目標(biāo)，通過保護和改善環(huán)境，促進包括城市在內(nèi)的天然的和經(jīng)過人工改造的環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，并將保護環(huán)境提升為國家的基本國策。
�。ㄈ┏鞘邪l(fā)展的行政規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
在憲法原則與城市規(guī)劃法律規(guī)范之下的是與城市發(fā)展相配套的行政規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范。1984年國務(wù)院《城市規(guī)劃條例》的頒布，是中國第一部城市規(guī)劃領(lǐng)域的行政法規(guī)，標(biāo)志著城市發(fā)展法制保障的濫觴。該《條例》對城市規(guī)劃提出了具體的要求，18同此后的《城市綠化條例》一樣都提出了改善生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。19以國務(wù)院各類有關(guān)城市規(guī)劃條例的實施為驅(qū)動，政府職能部門與地方行政區(qū)域單位也開始制定相應(yīng)的條例和實施細(xì)則，貫徹“改善生態(tài)環(huán)境”、“保護生態(tài)環(huán)境”的城市發(fā)展戰(zhàn)略。其中具有代表性的還有建設(shè)部頒行的《城市規(guī)劃編制辦法》及其《實施細(xì)則》，以調(diào)控城市空間資源為手段，促進城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；20《城建監(jiān)察規(guī)定》則進一步明確了專門的城建監(jiān)察工作機構(gòu)及其具體職能。21這些行政規(guī)章所確立的城市規(guī)劃方案的制定；城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、城市綠地的保護和管理、法律責(zé)任，城市規(guī)劃編制的具體規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為憲法所確立的城市發(fā)展原則，以及《城市規(guī)劃法》的有效實施，提供了系列配套措施和途徑。地方行政區(qū)域單位基本上都經(jīng)過了從城市規(guī)劃法到城鄉(xiāng)規(guī)劃法的轉(zhuǎn)換，以現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，結(jié)合本地的實際情況，對城市發(fā)展“實施規(guī)劃管理”。22
上述國務(wù)院行政規(guī)章與地方性法規(guī)都含有體現(xiàn)或配合城市生態(tài)化發(fā)展的內(nèi)容，表明從中央到地方各級政府越來越重視城市發(fā)展的生態(tài)化和法治化，在城市發(fā)展的過程中伴隨著城市發(fā)展觀念的更新，逐步地進行全面、系統(tǒng)的城市生態(tài)化發(fā)展法治保障體系的構(gòu)建與完善。
�。ㄋ模┏鞘邪l(fā)展的國家綱要
涉及城市發(fā)展的國家綱要為數(shù)較多，按照時間順序，以下幾個相關(guān)規(guī)范性文件最具有代表性。《全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要（1996—2050）》提出了在快速城市化的過程中，要改變傳統(tǒng)發(fā)展模式，保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，要“以生態(tài)學(xué)和生態(tài)經(jīng)濟學(xué)為指導(dǎo)”，使生態(tài)示范區(qū)成為一個復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。其中涉及生態(tài)城市示范區(qū)的建設(shè)，通過確定城市發(fā)展的近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo)，有組織、有步驟地進行生態(tài)城市示范區(qū)的建設(shè)，不斷地改善城市生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，使園林、綠化、草坪和自然、人文景觀、生態(tài)景觀等各項資源得到有效合理的利用。23
《全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》指出生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件，日益惡化的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重影響可持續(xù)發(fā)展。國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)要以改善生態(tài)環(huán)境、提高人民生活質(zhì)量、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。將生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展緊密結(jié)合起來，促進生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時強調(diào)依法保護和治理生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)法制化。在確定近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo)的同時，針對不同地區(qū)的自然特點明確生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主攻方向。24《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》特別提出重視城市生態(tài)環(huán)境的保護，強調(diào)“在城鎮(zhèn)化進程中，要切實保護好各類重要生態(tài)用地”。城市要“確保一定比例的公共綠地和生態(tài)用地”，并“加強立法和執(zhí)法，把生態(tài)環(huán)境保護納入法治軌道”。25《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》是根據(jù)《環(huán)境影響評價法》制定的，目標(biāo)是“從源頭預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞”，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。通過確立國家環(huán)境影響評價信息共享機制，要求地方政府及其有關(guān)部門對其組織編制的土地利用、城市建設(shè)等有關(guān)規(guī)劃，進行環(huán)境影響評價，以強化規(guī)劃及審批部門的環(huán)境責(zé)任，為生態(tài)城市建設(shè)提供制度保障。26
此外，國家環(huán)�？偩衷凇渡鷳B(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)》中提出了生態(tài)市的經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和社會進步指標(biāo)，具體包括制訂生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃，城市建成區(qū)通過國家環(huán)保模范城市考核驗收并獲命名，設(shè)置獨立的環(huán)保機構(gòu)，污染防止治理和環(huán)境保護成效顯著，國家環(huán)保法律法規(guī)得到有效地實施等。
概括而言，21世紀(jì)以后以城市發(fā)展為主題的法律規(guī)制呈現(xiàn)出的主要特點是，對改革開放、社會主義市場經(jīng)濟體制和社會轉(zhuǎn)型的積極回應(yīng)，以完善城市發(fā)展法律體系為目標(biāo)，在具體內(nèi)容上增強了城市發(fā)展的綜合調(diào)控，并對舊的法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行修訂，城市發(fā)展的生態(tài)化、法治化水平有了很大地提高，充分體現(xiàn)出對自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護與重視。特別值得肯定的是，生態(tài)城市的理念開始出現(xiàn)在以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心的城市發(fā)展法律制度中。27從整體上看，城市發(fā)展法律制度體系建設(shè)及其保障機制，經(jīng)過幾十年的發(fā)展已經(jīng)基本構(gòu)建成型，成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，同時也為未來的城市發(fā)展奠定了良好地制度基礎(chǔ)和法律保障。
三、城市發(fā)展法治保障的不足與完善
需要指出的是，由于中國城市發(fā)展的生態(tài)保護理論與實踐的起步較晚，相關(guān)法律法規(guī)的制定相對滯后，使得城市發(fā)展的法治保障存在著明顯的不足，有待于進一步完善。筆者將其概括為觀念和行動力兩個主要方面。
�。ㄒ唬┏鞘邪l(fā)展法治保障的不足
首先，生態(tài)城市的理念不足。憲法生態(tài)主義視野下城市發(fā)展的理念是生態(tài)城市的概念與目標(biāo)。通過對現(xiàn)行城市發(fā)展與城市規(guī)劃的法律法規(guī)的梳理，可以看出，在所有相關(guān)法律規(guī)范中尚未明確提出“生態(tài)城市”的概念。如果做一個重要性排序的話，似乎經(jīng)濟與社會發(fā)展處于更優(yōu)的位置，而不是生態(tài)環(huán)境保護處于首要地位。其次，生態(tài)城市的行動力不足。與生態(tài)城市發(fā)展理念息息相關(guān)，行動力上也會有所欠缺。法律法規(guī)中涉及的生態(tài)城市發(fā)展制度缺乏配套的法律法規(guī)、政策的支持和細(xì)化，沒有具體的實施程序、監(jiān)督程序，特別是法律責(zé)任部分明顯不足。由此使得已有的法律規(guī)定缺少具體的實施路徑，直接影響到城市發(fā)展的設(shè)計目標(biāo)無法實現(xiàn)。此外，與《環(huán)境保護法》、《土地管理法》等配套法律規(guī)范規(guī)定的銜接不到位，這些相關(guān)法律制度中都未能體現(xiàn)“生態(tài)城市”的基本建設(shè)要求，造成各部門在城市發(fā)展中的目標(biāo)不相一致、不統(tǒng)一，不能進行有效地管理。再次，對破壞生態(tài)城市發(fā)展與建設(shè)的法律責(zé)任規(guī)定不足。以政府、規(guī)劃主管部門、規(guī)劃編制單位和違法建設(shè)的單位和個人作為處罰主體，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就他們各自的違法違規(guī)行為的法律責(zé)任作了規(guī)定，主要集中在對違反法定程序方面的行為進行處罰，并不涉及在規(guī)劃編制、實施過程中對造成生態(tài)環(huán)境破壞者應(yīng)當(dāng)追究何種法律責(zé)任。由此一來，使得自然生態(tài)環(huán)境保護與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一不能得到應(yīng)有的法律保障和法律救濟。
現(xiàn)行城市發(fā)展與城市規(guī)劃法律制度及其保障，之所以存在上述諸多有待改進之處，從根本上來說，是由于中國城市規(guī)劃法律制度缺乏憲法生態(tài)主義的理念與價值取向的引導(dǎo)，進而導(dǎo)致了城市發(fā)展與城市規(guī)劃在實踐中對生態(tài)環(huán)境的保護力度不夠。因此，當(dāng)務(wù)之急是調(diào)整基本立場，從憲法生態(tài)主義的視角出發(fā)，逐步完善城市發(fā)展與城市規(guī)劃法律制度，使其更好地發(fā)揮對生態(tài)化城市發(fā)展的引領(lǐng)和保障作用，著力實現(xiàn)自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展與社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的現(xiàn)代城市發(fā)展模式。
但是，隨著現(xiàn)代化的推進，城市化進程的加速，人們在享受城市發(fā)展所帶來的愈加豐富的物質(zhì)生活和精神享受的同時，也開始被能源不足、環(huán)境污染、交通擁堵等現(xiàn)代“城市文明病”所困擾和折磨。近年來日趨嚴(yán)重的霧霾問題、其他環(huán)境污染問題、治安管理、交通擁堵等問題，都是由于城市人口短期內(nèi)急劇增加，以及后工業(yè)化時期人類為了追求物質(zhì)利益最大化，對自然資源的過度開發(fā)、利用造成的。這種結(jié)果給人類敲響了警鐘，面對人們?yōu)閭鹘y(tǒng)城市發(fā)展模式所付出的沉重代價，深刻反思人與自然的關(guān)系、人與人之間的關(guān)系，探尋城市發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境之間的和諧與統(tǒng)一，是憲法生態(tài)主義提供的新視野。
�。ǘ┩晟瞥鞘邪l(fā)展法制保障的具體建議
城市發(fā)展的法律規(guī)范體系是一個漸進完善的過程。在這個不斷融入新理念、新規(guī)則的過程中，有以下幾個方面需要進一步加強。
第一，城市發(fā)展要立足于全球化的背景。全球化的背景旨在提醒人們，生態(tài)城市的建設(shè)是以世界體系內(nèi)的自然生態(tài)環(huán)境為背景。在國家層面，作為國際法上的主體，必須履行已加入的國際公約中的國際義務(wù)。如《生物多樣性公約》、《國際濕地公約》、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》、《瀕危野生動植物國際貿(mào)易公約》，以及《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》中關(guān)于自然生態(tài)環(huán)境保護的規(guī)定。在國內(nèi)立法中不斷地將國家公約中的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律規(guī)范，引導(dǎo)城市發(fā)展的立法、執(zhí)法和司法，以及城市發(fā)展的具體實踐活動。
第二，補充現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)容的幾點建議。1.立法宗旨應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)憲法生態(tài)主義的理念與價值取向。立法宗旨集中地體現(xiàn)了一部法律的基本價值判斷準(zhǔn)則，而法律原則直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、內(nèi)容和價值取向，是法律制度內(nèi)部間和諧統(tǒng)一的重要保障。在《城市規(guī)劃法》的立法宗旨中融入憲法生態(tài)主義中尊重自然生態(tài)環(huán)境的思想，以及可持續(xù)發(fā)展的理念，引導(dǎo)城市的各項發(fā)展安排在生態(tài)保護的框架內(nèi)進行，保障生態(tài)城市建設(shè)的健康發(fā)展。把人與自然看作一個整體，明確城市發(fā)展應(yīng)從整體上保障人、自然、城市的和諧共存，實現(xiàn)長遠(yuǎn)、健康地發(fā)展。2.將自然生態(tài)保護納入城市規(guī)劃法律制度中的強制性內(nèi)容。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定了城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，但沒有體現(xiàn)出生態(tài)優(yōu)位原則，根據(jù)生態(tài)規(guī)律來安排城市建設(shè)的理念，也沒有進一步具體規(guī)定城市控制性詳細(xì)規(guī)劃的強制性內(nèi)容。從生態(tài)城市的建設(shè)出發(fā)，將城市綠地系統(tǒng)，自然資源條件的評價和綜合利用，因生態(tài)、資源、文化遺產(chǎn)保護需要嚴(yán)格控制建設(shè)活動的區(qū)域，因防災(zāi)減災(zāi)需要控制或者禁止建設(shè)的地域等有關(guān)生態(tài)保護的問題納入城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。詳細(xì)規(guī)劃可以包括規(guī)劃地段各個地塊的土地使用性質(zhì)、容積率、植被覆蓋率及公共綠地面積，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)的規(guī)定等。3.
增加城市生態(tài)保護專門條款。自城市規(guī)劃開展以來，中國關(guān)于環(huán)境保護、生態(tài)保護的規(guī)劃專題就一直處于治理環(huán)境的被動地位，是“先污染后治理”模式下的產(chǎn)物，對主動防御城市生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生考慮較少。“生態(tài)城市”的構(gòu)建，要求積極將自然生態(tài)環(huán)境保護的觀點引入城市建設(shè)、管理和城市規(guī)劃中來，因此，可以考慮在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中增加有關(guān)自然生態(tài)環(huán)境保護、開展城市生態(tài)規(guī)劃的專門條款，引導(dǎo)城市發(fā)展的目標(biāo)成為生態(tài)城市，以法律的強制性促進生態(tài)城市規(guī)劃工作的普遍開展。
第四，加大生態(tài)城市建設(shè)的監(jiān)督力度。目前中國法治實踐中最為突出的一個困局就是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題。這個問題不僅僅是城市發(fā)展法治保障面臨的問題，也是國家整體法治建設(shè)中面臨的共同性難題。如何在當(dāng)下的法律環(huán)境內(nèi)，提高對城市發(fā)展的法治保障水平，需要有更為完善的法律責(zé)任的設(shè)計。如監(jiān)督主體的確定、職能范圍、對違法行為的嚴(yán)格處罰和法律責(zé)任追究等。同時還應(yīng)該看到，生態(tài)城市的法律監(jiān)督具有堅實的社會基礎(chǔ)。以現(xiàn)有的觀察，社會公眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有切身的感受，生態(tài)城市法律規(guī)范具有社會基礎(chǔ)并容易獲得社會公眾的普遍共鳴。如果說其他生存條件的改善是潛在的話，那么生態(tài)環(huán)境的改善則是顯而易見的，也是人們最為樂見的。28環(huán)境條件的改善容易被社會公眾所感知和認(rèn)可，因此，政府或社會在自然生態(tài)環(huán)境上的立法與執(zhí)法也是容易獲得社會公眾認(rèn)同的。
第五，提高公共參與的水平。生態(tài)城市建設(shè)的目標(biāo)是為了實現(xiàn)人類和自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。城市發(fā)展及其法治保障都是因人而生，是以人為核心的。因此，城市發(fā)展的立法過程應(yīng)該是全體城市居民共同參與的一個過程，是就城市發(fā)展這一主題使處于不同境地的城市居民進行充分地意見表達、交流、協(xié)商并妥協(xié)的過程，這種公共參與不僅符合現(xiàn)代民主政治所倡導(dǎo)的協(xié)商民主模式，也是促使城市立法更加具有民意基礎(chǔ)、更加具有執(zhí)行力和有效性的途徑。除此以外，公共參與也可以增進城市居民的主體意識，使其能夠自覺地遵守既定的城市發(fā)展法律規(guī)范，還可以避免因為城市建設(shè)項目不透明而導(dǎo)致的群體性事件，最終促進城市的秩序狀態(tài)。
余 論
新制度經(jīng)濟學(xué)的代表性人物諾斯認(rèn)為：制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。在這個概念的基礎(chǔ)上，他將制度具體區(qū)分為三個層面，即1.以規(guī)則和條令的形式建立一套行為約束機制。2.設(shè)計一套保證遵守規(guī)則和發(fā)現(xiàn)違反條令的程序。3.明確一套能降低交易費用的道德與倫理行為規(guī)范。制度的第一個層面是憲法，第二個層面是執(zhí)行法，包括成文法、習(xí)慣法和自愿性契約，第三個層面是行為規(guī)范，指的是合乎憲法和執(zhí)行法的行為準(zhǔn)則。[6]因此城市發(fā)展的制度設(shè)計是在憲法作為最高法指導(dǎo)下，作為城市發(fā)展與城市規(guī)劃的執(zhí)行法，包括具體的行為規(guī)范。
憲法生態(tài)主義作為制度化、規(guī)則化的權(quán)利配置方式，特別強調(diào)的是在自然生態(tài)系統(tǒng)中，注重人與自然環(huán)境之間的和諧生態(tài)秩序。人類與自然生態(tài)環(huán)境之間存在著“權(quán)利的相互性”（科斯定理之一），即人類享有享用適宜環(huán)境的權(quán)利，自然生態(tài)環(huán)境有受到人類尊重的權(quán)利。在憲法生態(tài)主義視野下，當(dāng)不同主體之間各自主張的權(quán)利發(fā)生沖突的時候，法律規(guī)范應(yīng)該以避免對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更為嚴(yán)重?fù)p害的方式來配置權(quán)利，這種權(quán)利配置和救濟機制能夠最大限度地保證生態(tài)環(huán)境對所有生命體生存和發(fā)展的最佳狀態(tài)。城市發(fā)展離不開法律制度的指引和規(guī)范，法律制度引導(dǎo)城市發(fā)展及城市規(guī)劃的制定、實施和修改等整個過程的始終，完善的城市發(fā)展法律制度規(guī)范體系無疑有助于推進并保障生態(tài)城市的建設(shè)。從城市發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo)著手，憲法生態(tài)主義理念與價值取向是實現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟、社會效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一的“生態(tài)城市”發(fā)展模式，最終實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，達成人與自然、人與人之間進入和諧共生理想境界的基礎(chǔ)。
