淺析控制地方政府債務的難點與要點
“地方債”(全稱：地方公債)，指有財政收入的地方政府及地方公共機構(gòu)發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證。它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發(fā)行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調(diào)度。2013年12月10日，經(jīng)中共中央批準，中央組織部日前印發(fā)《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，地方債成內(nèi)地官員政績考核重要指標，留爛帳離任也究責。地方債券僅僅是地方債務中顯性債的一部分。而地方債是一個包含顯性負債、隱性負債和地方或有負債的概念。
摘要：近年來，因加快地方基礎設施投入等原因，地方政府債務居高不下，引起國家高度重視，采取許多措施，但收效仍不理想。筆者以為控制地方政府債務的難點主要表現(xiàn)為領導認識不到位、形象工程多、考評指標脫離實際、償債機制不健全等。針對存在的問題，就要從提高認識、嚴控政績工程、合理考核指標、健全償債機制等要點入手，其實加強政府債務控管，使地方政府債務管理工作步入控制新增、消化陳欠、降低風險、確保政府公信力的良性軌道。
關鍵詞：地方政府債務;難點與要點;控制
近年來，地方政府通過舉借債務籌集建設資金，加快推進地方城市基礎設施、交通設施、生態(tài)環(huán)境等重點項目建設，對于促進經(jīng)濟社會快速發(fā)展起到很大推動作用。但是，舉借規(guī)模不斷增大，地方財政風險隨之升高，加強地方政府債務的控管已引起國家高度重視，采取包括全國統(tǒng)一審計摸清家底、債券置換等一系列措施，取得一定成效。但筆者從所直接經(jīng)歷的基層工作實際情況體會到，控制地方政府債務還存在許多難點，還有不少可以改進的空間。
一、地方政府債務的現(xiàn)狀
2013年，審計署根據(jù)國務院指示，統(tǒng)一開展政府債務摸底核實工作。審計公報顯示2013年6月底全國地方政府債務為178908.7億元，其中政府直接負有償還責任的一類債務為108859.2億元，政府負有擔保責任的二類債務為26655.8億元，政府可能承擔救助責任的三類債務為43393.7億元。全國一類債務負債率為36.7%，對比國際上通常使用的風險控制指標，應該說債務處在合理范圍、風險總體可控。但其中也存在195個縣、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務率超過100%，存在較高的財政支出風險，同時二、三類債務也是一個不容回避的潛在風險。
而筆者近年通過基層實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在國家統(tǒng)一政策要求下，地方政府債務規(guī)范管理取得一定成效。但依然存在不容忽視的問題，債務增長速度仍然較高，年均在20%左右增幅，同時存在許多未上報的隱性債務。而因為債務問題出現(xiàn)群體性上訪告狀、甚至自殘?zhí)鴺堑葠盒允录矔r有耳聞，在一定程度上影響了政府公信力、影響社會和諧穩(wěn)定。因此，有效控管地方政府債務問題依然需要進一步加強。
二、控制地方政府債務的難點
一是政績工程、形象工程多，與地方經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應。作為地方領導、乃至部門領導，為本地區(qū)、本部門增加軟硬件投入，進而創(chuàng)新工作亮點、打造優(yōu)勢環(huán)境、增加考評分值，本無可厚非。但許多投入目標與經(jīng)濟發(fā)展水平大相徑庭。如某縣為了申報旅游城市硬是建一座五星級大酒店，為此增加政府債務近3億元，其結(jié)果是酒店門可羅雀，為了維系運轉(zhuǎn)政府每月尚需補助可觀的經(jīng)費，成為長期負擔。
二是上級評比考核眾多、被迫舉債投資。據(jù)了解，目前，許多上級轉(zhuǎn)移支付資金均設定不同的前置評比考核，按照分值高低、條件優(yōu)劣分配資金，姑且不論其合理性，但在客觀上促進一些地區(qū)設法創(chuàng)造條件去爭取資金，于是舉債搞建設成為必然。還有一些指標上級要求必須達到，否則直接影響該地區(qū)評優(yōu)創(chuàng)先，甚至領導人的考核、晉升。如近年的教育現(xiàn)代化考核，要求校校有多媒體教室、塑膠跑道等硬件，投入幾個億的資金，作為經(jīng)濟薄弱縣根本無力負擔，且毫無必要。筆者走訪許多學校，不少學校僅幾十名學生，所謂多媒體教室待檢查驗收后，因不會用等原因靜靜躺在那兒、布滿灰塵。一方面是嚴重浪費，另一方面因“一票否決”重壓而債臺高筑。
三是缺乏償債意識和有效的償債機制。筆者通過走訪了解到，為了爭先創(chuàng)優(yōu)、為了打造亮點等，不少地方政府及部門單位融資的積極性很高，但談到今后如何償還時，要么表現(xiàn)一種“好漢怕賴漢”的心理：以后的事不管了、沒有錢還又能怎樣;要么表現(xiàn)為“孩子哭交給娘”的心態(tài)：反正是公家的事，要錢找政府、找財政去。極少有積極償債計劃，更沒有建立完善的償債機制。甚至對于省級統(tǒng)一發(fā)債分配的存量債務置換資金也呈消極態(tài)度。其結(jié)果是新債加陳債，越壘越高，債務風險不斷加大，最終可能引發(fā)政府信用風險。
三、控制地方政府債務的要點
面對居高不下的地方政府債務，筆者以為，通過強化以下要點將能夠起到一定的控制作用。
一是統(tǒng)籌兼顧，嚴格控制政績工程、面子工程。要加強對城市規(guī)劃的調(diào)控，合理安排城市空間的資源，包括土地的資源、公共空間、財政資金的使用。嚴格執(zhí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃中已經(jīng)規(guī)定的城市建設的各類標準。目前大中小城市對于綠地的建設、馬路的寬度和廣場的建設都有指標，對這些標準進行嚴格控制。對違反規(guī)劃和標準的有關部門要給予行政處罰，使決策者與所忌憚，不因一己之利而遺債數(shù)年。
二是因地制宜，合理擬定硬件考核標準。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平大相徑庭，就拿地域并非很廣闊的江蘇省來說，不論按照GDP、還是財政收入，蘇南與蘇北差距巨大，南方一個縣級收入可超過北方一個地級市全部收入，以人均計，最大相差5倍以上。對于統(tǒng)一標準的考核指標落實，需投入幾個億資金，蘇南輕松自如、蘇北則壓力巨大。對此，為了控制經(jīng)濟薄弱地區(qū)債務，上級在對下考核、乃至轉(zhuǎn)移支付安排標準需因地制宜，參照人均收入等財力情況區(qū)別對待，讓欠發(fā)達地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)較低水平上的達標。實現(xiàn)“面子”上過得去，又避免需要“打腫臉”。
三是加強責任追究，健全債務管理機制。建立健全政府債務管理工作責任制，將政府債務的借、用、還情況納入主要領導干部任期經(jīng)濟責任審計的重點范圍，作為領導干部業(yè)績考核的一項重要指標。對于違規(guī)舉債的政府及部門領導要按照相關法律嚴格追究責任，該撤職的撤職、該開除的開除。實行政府投資建設項目的投資決策責任制，堅持量力而行、突出重點的原則，在財力允許的范圍內(nèi)，按輕重緩急合理安排項目投入。對于存量債務應納入預算管理，編制償債計劃，政府或財政部門的借款，將每年需償還的資金納入一般預算和基金預算，確保按期償還;對行政事業(yè)單位舉債的，視單位財務狀況將償債資金納入部門預算，并采取預算通知、財政代扣等方式督促其按期償還。使地方政府債務管理工作步入控制新增、消化陳欠、降低風險、確保政府公信力的良性軌道。
參考文獻：
[1]公告――審計署辦公廳.全國政府性債務審計結(jié)果.審計公告，2013年12月30日.
