淺談新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土壤環(huán)境的法律保障
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新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土壤環(huán)境的法律保障
生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化，是引領(lǐng)我國(guó)實(shí)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，同時(shí)也對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法工作提出了更高的要求。2014年發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，1978年至2013年期間，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%。 安全良好、健康宜居的生態(tài)環(huán)境是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。作為環(huán)境要素的主要構(gòu)成部分，土壤處于自然環(huán)境的中心位置，承擔(dān)著環(huán)境中大約90%的、來(lái)自各方面的污染物， 與人體健康息息相關(guān)。因此，土壤環(huán)境對(duì)于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有特殊的生態(tài)意義與戰(zhàn)略意義。而根據(jù)《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》顯示，我國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂(lè)觀，全國(guó)土壤總超標(biāo)率達(dá)到16.1%，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)19.4%。土壤環(huán)境質(zhì)量的下降已成為當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程面臨的現(xiàn)實(shí)難題。為改善嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)、提高土壤環(huán)境質(zhì)量，以良好的土壤環(huán)境支撐新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，建立并完善我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制勢(shì)在必行。
一、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的土壤環(huán)境問(wèn)題
我國(guó)土壤環(huán)境問(wèn)題伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程日益凸顯。土壤污染的特點(diǎn)從原先的局部性、單一型污染擴(kuò)展為區(qū)域性、復(fù)合型污染；來(lái)自工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活三方面污染源通過(guò)不同途徑進(jìn)入城鎮(zhèn)和農(nóng)村的土壤，新舊污染和二次污染呈現(xiàn)出混合疊加的態(tài)勢(shì)。
�。ㄒ唬┐罅砍鞘形廴酒髽I(yè)關(guān)停搬遷，一方面污染場(chǎng)地留隱患，一方面向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染
因城鎮(zhèn)化發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，國(guó)家實(shí)施的“退城進(jìn)園”、“退二進(jìn)三”等政策使得數(shù)以萬(wàn)計(jì)的污染企業(yè)關(guān)停或搬遷，全國(guó)各地城市中遺留下大量曾遭受生產(chǎn)污染的場(chǎng)地。搬遷的企業(yè)主要涉及農(nóng)藥、煉焦、鋼鐵和化工等重污染行業(yè)，此類污染場(chǎng)地一旦未經(jīng)修復(fù)或整治而被直接開(kāi)發(fā)為居民住宅將埋下巨大的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能成為社會(huì)不穩(wěn)定的誘因，后果不堪設(shè)想。由于排污收費(fèi)和處罰費(fèi)用低、地方保護(hù)主義多等原因，大量污染企業(yè)為降低成本向郊區(qū)和農(nóng)村遷移，遷移同時(shí)也帶了工業(yè)“三廢”，導(dǎo)致眾多受污染地區(qū)農(nóng)村居民的生活和健康受到嚴(yán)重威脅。2013年“鎘大米”事件、2014年江蘇射陽(yáng)縣千畝農(nóng)田絕收、2014年湖南桃源縣鋁企非法垃圾填埋場(chǎng)泄漏致十余名村民患癌等事件， 均與污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移土壤污染有關(guān)。
�。ǘ└咚俪擎�(zhèn)化使得生活垃圾、污水和固廢排放劇增，加重土壤環(huán)境壓力
我國(guó)擁有龐大的城鎮(zhèn)人口本文由畢業(yè)論文網(wǎng)http://www.78375555.com收集整理基數(shù)，使得城鎮(zhèn)化水平每提高一個(gè)百分點(diǎn)，隨之帶來(lái)的新增生活垃圾、固廢和污水排放都將加劇土壤環(huán)境的承載壓力。據(jù)預(yù)計(jì)，若2015年起我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1.857%，那么到2020年國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)人口將達(dá)到8億人， 這意味著六年內(nèi)將新增生活垃圾1.898億噸、工業(yè)固廢15.618億噸、污水排放量246億噸左右。生活垃圾在土壤表面的堆積，污水在土壤表面的溢流，都會(huì)導(dǎo)致有機(jī)物、營(yíng)養(yǎng)元素、病原菌等污染土壤。為緩解城鎮(zhèn)區(qū)域所面臨的土壤環(huán)境壓力，大量污染物被排放到了城鎮(zhèn)周邊區(qū)域，由此造成了更大范圍的土壤環(huán)境破壞、更深刻的城鄉(xiāng)差距。
�。ㄈ┺r(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中不合理使用農(nóng)業(yè)投入品，耕地質(zhì)量持續(xù)下降
近年來(lái)，我國(guó)由于土壤污染問(wèn)題引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件層出不窮，不僅危及群眾的健康和安全，更對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。據(jù)估計(jì)，我國(guó)當(dāng)前有近1.5億畝的耕地遭受污染，約占18億畝耕地的8.3%。一方面是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中化肥的過(guò)量或不當(dāng)施用導(dǎo)致土壤酸化，破壞土壤結(jié)構(gòu)。另一方面，全國(guó)每年農(nóng)藥使用量達(dá)30多萬(wàn)噸，但吸收率卻只有 30%～40%，超負(fù)荷連年使用農(nóng)藥，殘留的農(nóng)藥會(huì)嚴(yán)重?fù)p害土壤的生產(chǎn)、自凈能力和載體功能。此外，規(guī)�；B(yǎng)殖場(chǎng)和地膜也是重要的土壤污染源。因?yàn)殚L(zhǎng)期施用以規(guī)�；B(yǎng)殖場(chǎng)的畜禽糞便為原料做成的有機(jī)肥料，會(huì)把飼料添加劑中的重金屬元素帶到土壤中；而難以降解的地膜其大面積推廣使用會(huì)導(dǎo)致土壤的白色污染。
二、我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀
我國(guó)當(dāng)前的法律體系從耕地保護(hù)、特殊區(qū)域保護(hù)以及大氣、水、固體廢棄物污染防治等不同角度針對(duì)土壤環(huán)境問(wèn)題形成了一些分散性的規(guī)定。例如國(guó)家層面的立法主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律法規(guī)；地方層面有《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》、上海市《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)及市政場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的管理辦法》等規(guī)范性文件。然而從總體看來(lái)，我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)立法缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性和可操作性，并且有的規(guī)定已明顯滯后，無(wú)法適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)保護(hù)土壤環(huán)境的要求。
黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)被列入現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總體布局中；十八屆三中全會(huì)決定指出，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系；十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要制定并完善包括土壤環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的法律法規(guī)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、建設(shè)“生態(tài)宜居”和“美麗中國(guó)”的新常態(tài)下，土壤環(huán)境保護(hù)立法受到越來(lái)越多的重視并逐漸得以充實(shí)和全面化。
2014年2月，《場(chǎng)地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.1-2014）等五項(xiàng)污染場(chǎng)地環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，為建設(shè)我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)法律體系提供了技術(shù)支撐。但由于上述標(biāo)準(zhǔn)只是技術(shù)性規(guī)定，具體如何監(jiān)督和實(shí)施仍需根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)原則和《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》（國(guó)辦發(fā)（2013）7號(hào)）、《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的通知》（環(huán)發(fā)（2012）140號(hào)）等規(guī)范性文件進(jìn)行。 2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)而規(guī)定，國(guó)家加強(qiáng)對(duì)土壤的保護(hù)，建立和完善相應(yīng)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估和修復(fù)制度。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染源的監(jiān)測(cè)預(yù)警， 防治土壤污染；在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村土壤污染防治工作（第32、33、50條）。目前，被稱為土壤環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域“基本法律”的《土壤污染防治法》草案已經(jīng)基本形成，我國(guó)即將真正實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境保 護(hù)有法可依。
三、 建立健全土壤環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制，保障新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略順利實(shí)施
在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)過(guò)程中，如何從法律層面有效應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的土壤環(huán)境問(wèn)題，已成為新形勢(shì)下環(huán)境保護(hù)工作面臨的重要挑戰(zhàn)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情與現(xiàn)階段土壤污染實(shí)際情況，建議未來(lái)構(gòu)建并完善如下幾方面土壤環(huán)境保護(hù)立法。
�。ㄒ唬┙∪芾眢w制與管理制度
考察我國(guó)有關(guān)土壤環(huán)境管理體制的立法，不難發(fā)現(xiàn)某些內(nèi)容存在交叉、矛盾且不符合科學(xué)管理的規(guī)律，普遍存在機(jī)構(gòu)設(shè)置交叉重疊、部門之間權(quán)限劃分不清、統(tǒng)管與分管部門關(guān)系不明確等問(wèn)題。例如僅土壤污染監(jiān)測(cè)一項(xiàng)工作就有環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)三部門同時(shí)負(fù)責(zé)，這種權(quán)責(zé)交叉的狀態(tài)會(huì)造成管理主體相互推委或爭(zhēng)相管理，嚴(yán)重阻礙土壤環(huán)境保護(hù)工作的順利展開(kāi)。對(duì)此，應(yīng)在立法中明確土壤環(huán)境保護(hù)和污染防治的監(jiān)督管理體制，其中最主要的是機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)的明確劃分，尤其是環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政等部門之間的職責(zé)分工。除此之外，還應(yīng)構(gòu)建土壤環(huán)境保護(hù)的部際協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建統(tǒng)一的土壤信息資源共享平臺(tái)，完善內(nèi)部制約與外部制約相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，使得各部門各司其職、通力配合，科學(xué)高效地完成土壤環(huán)境保護(hù)工作。
雖然我國(guó)現(xiàn)行立法中已有一部分法律制度對(duì)土壤污染物、污染源進(jìn)行了控制，但這些分散的規(guī)定既不全面也不完善，沒(méi)有形成系統(tǒng)的、可操作性的管理體系。建議我國(guó)逐步建立并健全土壤環(huán)境功能區(qū)劃、土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、土壤環(huán)境調(diào)查、土壤污染區(qū)域分級(jí)等一系列管理制度。
�。ǘ┩晟莆廴緢�(chǎng)地治理與修復(fù)的法律制度
污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的法律制度，具體包括制定污染場(chǎng)地整治規(guī)劃、確定污染場(chǎng)地的最佳可利用技術(shù)、發(fā)布治理與修復(fù)公告、確定治理與修復(fù)責(zé)任人及實(shí)行人、進(jìn)行治理與修復(fù)的檢查與監(jiān)督、確定費(fèi)用的分擔(dān)等制度。 其中，污染場(chǎng)地治理與修復(fù)目標(biāo)的確定是治理與修復(fù)工作能否成功的關(guān)鍵。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)此有著深刻的教訓(xùn)。例如荷蘭在20世紀(jì)90年代早期有關(guān)土壤保護(hù)的立法中規(guī)定，土壤修復(fù)的目標(biāo)是將其恢復(fù)至原有狀態(tài)，但實(shí)踐證明這種修復(fù)目標(biāo)過(guò)于嚴(yán)苛，導(dǎo)致了高昂的修復(fù)費(fèi)用。越來(lái)越多的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，樹(shù)立一個(gè)具有可操作性的、而非無(wú)條件使土壤恢復(fù)至適合所有用途的修復(fù)目標(biāo)更有效。由此“基于風(fēng)險(xiǎn)的管理理念”應(yīng)運(yùn)而生。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高但又有開(kāi)發(fā)價(jià)值的污染場(chǎng)地，可選擇按土地規(guī)劃功能修復(fù)；而那些風(fēng)險(xiǎn)較小的場(chǎng)地則應(yīng)先控制污染源，再對(duì)其進(jìn)行修復(fù)，如此一來(lái)便能達(dá)到成本最優(yōu)化。
對(duì)于我國(guó)而言，2012年發(fā)布的《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用環(huán)境安全的通知》有效地推動(dòng)了污染場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理在各地的初步展開(kāi)。下一步應(yīng)盡快研究制定更為全面、系統(tǒng)的污染場(chǎng)地治理與修復(fù)的法律制度，明確場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)管理模式與程序，完善標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，規(guī)范污染場(chǎng)地管理。
�。ㄈ﹦�(chuàng)建可持續(xù)的資金籌措機(jī)制
可持續(xù)的資金來(lái)源是土壤環(huán)境保護(hù)的基本保障。目前由于我國(guó)缺乏完善的土壤治理與修復(fù)資金籌措機(jī)制和相關(guān)管理辦法，導(dǎo)致眾多城市無(wú)法及時(shí)對(duì)污染場(chǎng)地進(jìn)行修復(fù)，一定程度上阻礙了新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。在資金籌措機(jī)制方面，由美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法建立的超級(jí)基金和棕地修復(fù)基金為我國(guó)提供了有益的借鑒，其資金來(lái)源包括政府的撥款和貸款、向特定規(guī)模企業(yè)所征的環(huán)境稅、向石油及42類化工原料所征的專門稅以及環(huán)境保險(xiǎn)等等。
鑒于我國(guó)土地資源國(guó)有的特點(diǎn)并結(jié)合“污染者付費(fèi)”原則，可以考慮由中央、地方財(cái)政和工業(yè)企業(yè)共同出資，建立旨在修復(fù)那些經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序篩選出來(lái)的、亟須加以治理的污染場(chǎng)地。其中企業(yè)承擔(dān)的資金部分應(yīng)該以污染企業(yè)的民事責(zé)任為基礎(chǔ)，在行政干預(yù)條件下以稅收的形式征收。通過(guò)稅收的強(qiáng)制性、無(wú)償性和確定性，保障資金的穩(wěn)定來(lái)源。另外，實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)也是維護(hù)土壤受害者合法權(quán)益、提高防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、保障土壤污染治理修復(fù)費(fèi)用的有效手段。
�。ㄋ模┙⒑侠淼墓妳⑴c和信息公開(kāi)制度
土壤環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣直接關(guān)乎公共利益。公眾參與是環(huán)保工作最強(qiáng)大的支持力量；信息公開(kāi)則是滿足公眾環(huán)境訴求的重要基礎(chǔ)。如何在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的土壤保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾積極參與、支持土壤環(huán)境保護(hù)顯得尤其重要。在土壤環(huán)境保護(hù)立法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)貫徹多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理理念，構(gòu)建合理有效的公眾參與和信息公開(kāi)制度，充分保障公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，公眾應(yīng)當(dāng)有權(quán)通過(guò)綜合決策平臺(tái)及時(shí)掌握土壤質(zhì)量狀況，預(yù)防或反對(duì)有損土壤環(huán)境的重大行政決策和建設(shè)項(xiàng)目。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)利用網(wǎng)絡(luò)、熱線電話、社會(huì)調(diào)查等各種渠道了解公眾對(duì)于土壤環(huán)境方面的建議，倡導(dǎo)利益相關(guān)方積極參與協(xié)商。土壤環(huán)境信息要在合理范圍內(nèi)向公眾公開(kāi)，并在突發(fā)環(huán)境事件信息公開(kāi)的補(bǔ)正、土壤環(huán)境信息公開(kāi)失當(dāng)法律責(zé)任的充實(shí)豖等方面做好必要的制度完善。
�。ㄎ澹┙�(yán)格的法律責(zé)任追究機(jī)制
嚴(yán)格的法律責(zé)任追究機(jī)制是補(bǔ)救受侵害者的合法權(quán)益、規(guī)范法律秩序的有效手段，也是實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要保障。例如，美國(guó)《超級(jí)基金法》就構(gòu)建了具有“嚴(yán)格、連帶并溯及既往”特征的法律責(zé)任條款。其中嚴(yán)格和溯及既往，指無(wú)論潛在責(zé)任方是否存在主觀過(guò)錯(cuò)皆須對(duì)污染場(chǎng)地負(fù)責(zé)（戰(zhàn)爭(zhēng)行為、不可抗力與第三人過(guò)錯(cuò)屬于免責(zé)事由）；連帶責(zé)任意味著，如果涉及兩個(gè)或多個(gè)潛在責(zé)任方，則美國(guó)環(huán)保局有權(quán)向任一或全部責(zé)任方索要治理費(fèi)用。豗這一條款的實(shí)施有力地推動(dòng)了美國(guó)社會(huì)各界積極投身到污染場(chǎng)地的治理當(dāng)中。
從我國(guó)現(xiàn)行立法來(lái)看，只有2011年環(huán)保部原則通過(guò)的《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理暫行辦法》、《浙江省固體廢物污染環(huán)境防治條例》等少數(shù)規(guī)范性文件規(guī)定了土壤修復(fù)的責(zé)任，即污染場(chǎng)地責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)場(chǎng)地修復(fù)的費(fèi)用，歷史遺留問(wèn)題則由地方人民政府承擔(dān)。豘然而上述規(guī)定對(duì)于土壤污染法律責(zé)任的追究仍過(guò)于簡(jiǎn)單。建議首先應(yīng)研究制定“環(huán)境責(zé)任法”，建立嚴(yán)厲的“污染責(zé)任終身制”原則；其次，完善環(huán)境損害民事賠償制度，暢通司法救濟(jì)渠道；最后，健全土壤污染責(zé)任的國(guó)家司法鑒定體系，制定土壤污染責(zé)任鑒定技術(shù)規(guī)范，為環(huán)境司法提供技術(shù)支撐。
四、 結(jié)語(yǔ)
城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的人口比例增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)面積擴(kuò)張，它使得整個(gè)人類社會(huì)與土壤環(huán)境資源的關(guān)系發(fā)生了深刻的改變。新型城鎮(zhèn)化之所以“新”，在于它反對(duì)以往資源掠奪式、缺乏生態(tài)遠(yuǎn)見(jiàn)的發(fā)展方式，將可持續(xù)的生態(tài)文明理念貫穿于城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程當(dāng)中。因此，土壤環(huán)境保護(hù)工作必須摒棄無(wú)限制向地球索取的舊觀念和末端治理的老路，樹(shù)立生態(tài)文明法治理念，努力開(kāi)辟一條“污染防治—清潔生產(chǎn)—生態(tài)產(chǎn)業(yè)—生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施—生態(tài)政區(qū)”五同步豛的新道路。加快建立土壤環(huán)境保護(hù)專門立法、完善土壤環(huán)境保護(hù)基本制度，是推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)的重要一環(huán)，不僅有利于提升城鎮(zhèn)和農(nóng)村土壤環(huán)境質(zhì)量、保障人民身體健康，也為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有力保障。
