淺析財政分權背景下的產能過剩問題
摘 要：目前，產能過剩問題不僅存在于傳統(tǒng)行業(yè)，如鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)，而且也存在于新興行業(yè)，如風電設備、多晶硅等行業(yè)。本文以現(xiàn)階段我國的財政分權體制為背景，對部分行業(yè)中的產能過剩問題進行研究。首先對我國目前的財政體制背景、產能過剩形成原因進行具體分析；其次重點對鋼鐵行業(yè)進行實證研究以及對“鐵本事件”進行剖析，討論我國產能過剩問題的體制性因素；最后提出在我國目前財政分權體制背景下解決產能過剩問題的政策建議。?
關鍵詞：財政分權；鋼鐵行業(yè)；產能過剩；政策建議?
一、背景分析?
1994年，我國開始進行分稅制改革，其宗旨是讓地方政府擁有更大的財政自主權，能夠在一定范圍內獨立地進行決策，進而可以更好地提供各種公共物品和服務，以滿足本地經濟發(fā)展和居民的需要。同時，政府的相關行為也會受到當?shù)毓姷谋O(jiān)督，促使地方政府能夠更有效地制定有利于本地經濟和社會發(fā)展的財政政策，為公眾謀求最大的利益［1］。但是，隨著國內經濟的不斷發(fā)展以及國際形勢的變化，這種財政分權體制本身的弊端也凸顯出來職稱論文。?
從1994年開始逐步發(fā)展起來的財政分權制度，是本文所立足研究的體制背景，在這種體制下，各級政府的收入來源被劃歸得更為具體、細致，但是，也導致了相關問題的出現(xiàn)。如在共享稅方面中央財政的共享比例高于地方政府，并且地方政府不再具有與中央政府討價還價的優(yōu)勢。因此，地方政府掌握的財政資源減少了，但是，財政支出所占的比重卻高于中央政府，這樣就出現(xiàn)了地方政府財政收支不平衡的狀況。同時，財政分權后的地方政府擁有了一定的財權、事權，這樣就有比較強烈的動機推動投資，發(fā)展該地區(qū)的經濟，從而擴大稅基，增加地方財政收入。在這種體制背景下，地方政府間便展開了激烈的競爭，采取各種手段招商引資，發(fā)展地方經濟，由此引起市場分割、投資過熱以及過度或無效的行政干預等，這實際上是導致我國部分行業(yè)產能過剩問題加劇的重要體制性因素。?
早在2006年，國務院就發(fā)出了《關于加快推進產能過剩行業(yè)結構調整的通知》，明確指出“當前，部分行業(yè)盲目投資、低水平擴張導致生產能力過剩，已經成為經濟運行的一個突出問題，如果不抓緊解決，將會進一步加劇產業(yè)結構不合理的矛盾，影響經濟持續(xù)快速協(xié)調健康發(fā)展�！辈⑶揖唧w指出了推進產能過剩行業(yè)結構調整的總體要求和原則，以及調整的重點措施。2009年9月，國務院批轉國家發(fā)改委、工信部等部委《關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設引導產業(yè)健康發(fā)展若干意見》；2009年10月，國務院常務會議認為“產能過剩的問題更加凸顯”；2009年12月，中央經濟工作會議提出“堅決管住產能過剩行業(yè)新上項目”。2010年3月，工信部發(fā)布的《中國工業(yè)經濟運行2010年春季報告》稱：“當前工業(yè)經濟運行仍然面臨六大困難，多個行業(yè)產能過剩問題依然嚴重”。2010年4月，國務院頒布的《關于進一步加強淘汰落后產能工作的通知》明確指出重點行業(yè)淘汰落后產能的具體目標任務以及重點工作的詳細分工情況。2010年8月，工信部向社會公布了18個工業(yè)行業(yè)涉及2 087個企業(yè)的淘汰落后產能企業(yè)名單。?
可以看出，目前我國工業(yè)行業(yè)大面積（工信部公布的18個行業(yè)不包括風電設備、多晶硅行業(yè)）的存在產能過剩問題，中央政府也在積極制定相應的政策來抑制產能過剩，促進這部分行業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。?
二、產能過剩成因分析?
對我國存在的產能過剩的界定可以表述為：由于周期性、結構性及體制性原因，而造成的實際產量和消費量與一定技術水平下全要素投入的最佳產出的嚴重偏離現(xiàn)象［2］。對于我國部分行業(yè)產能過剩形成原因，專家、學者和業(yè)內人士各抒己見。筆者認為可以將產能過剩的形成原因總結為三類：?
1.經濟周期性的產能過剩?
由于受到經濟周期波動的影響，市場需求發(fā)生劇烈的變化，使得正常規(guī)模的投資形成的生產能力在經濟衰退期表現(xiàn)為暫時的過剩。此類產能過剩是市場經濟中較為正常的現(xiàn)象。?
2.結構性的產能過剩?
這是針對微觀主體—企業(yè)來說的，形成結構性產能過剩的原因主要有兩個：其一，企業(yè)從自身可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，將一部分產能“窖藏”起來，以應對未來總體經濟波動的不確定性，提高企業(yè)供給的靈活性。這種結構性的產能過剩是企業(yè)為應對未來經濟形勢不確定性的一種措施。其二，部分企業(yè)故意形成一部分產能過剩，這是“在位企業(yè)”阻止?jié)撛谄髽I(yè)進入而設置的一種進入壁壘。某些在位企業(yè)為了能夠長期保持在行業(yè)中的優(yōu)勢地位和利潤，通常進行巨大的投資，這種投資是長期的且成本較高，對于潛在的進入者能夠起到很大的威懾作用，是一種極大的進入壁壘。潛在進入者會考慮到這些在位企業(yè)的閑置產能而卻步，從而達到在位企業(yè)阻止行業(yè)中新進企業(yè)、保持獲利空間的目的［3］。?
3.體制性的產能過剩?
由于目前我國市場經濟體制不完善以及財政分權政策發(fā)展的過程中相應體制機制改革的滯后，促使了體制性產能過剩問題的出現(xiàn)。例如，在財政分權背景下，GDP作為考核地方政府政績的重要指標而被盲目崇拜，使得新增的投資項目往往與國家的整體規(guī)劃背道而馳。同時，由于地方政府為了吸引投資，而競相給予企業(yè)以各種優(yōu)惠，包括土地、環(huán)保、融資等，從而激發(fā)了地方政府間的惡性競爭。在這種惡性競爭下，不僅浪費了資源、污染了環(huán)境，而且加劇了產能過剩。?
經濟周期性的產能過剩和部分結構性的產能過剩一般可以通過市場經濟自身的運行和政府采取適當?shù)呢斦吲c貨幣政策得到緩解，甚至消除，但是部分結構性的產能過剩和體制性的產能過剩卻需要國家的宏觀調控、相關政策的指導以及更科學地規(guī)范地方政府行為來逐步的控制和緩解。現(xiàn)階段，正是由于政治集權、經濟分權、土地產權模糊、預算軟約束以及政府官員政績考核體制等因素的影響，加劇了我國地方政府行為的異化，使得地方政府在招商引資過程中競相提供各種優(yōu)惠條件，并扭曲企業(yè)的投資行為，來實現(xiàn)該地區(qū)財政收入的增加，從而導致了過度的產能投資和重復建設。本文重點對我國財政分權背景下部分行業(yè)尤其是鋼鐵行業(yè)的產能過剩問題進行研究。
三、實證研究?
本文以鋼鐵行業(yè)為例，通過對該行業(yè)產能過剩問題的實證研究以及對“鐵本事件”的剖析，分析我國目前部分行業(yè)產能過剩問題加劇的體制性原因。?
1.鋼鐵行業(yè)分析?
目前，我國是世界最大的鋼鐵生產國，鋼鐵業(yè)產量幾乎占全球總產量的一半，粗鋼產量更是緊隨在后的日本、美國、俄羅斯和印度四國產量之和的2.2倍。我國鋼鐵行業(yè)之所以擁有如此巨大的產能：一方面，政府的支持性政策，鼓勵了該行業(yè)的發(fā)展（直到2002年，政府還在推出優(yōu)惠性政策支持鋼鐵行業(yè)的發(fā)展）；另一方面，我國經濟的高速發(fā)展也為鋼鐵行業(yè)的發(fā)展提供了巨大的動力。近幾年來，隨著基礎設施建設、房地產業(yè)、機械設備生產以及汽車制造等行業(yè)的蓬勃發(fā)展，使得市場對鋼鐵產品存在著巨大的需求。在這種形勢下，企業(yè)對未來的市場形勢過度樂觀，而過高的市場預期導致了企業(yè)不斷擴大產能。?
更主要的是，在我國目前的財政分權體制下，地方政府出于對地方財政收入的增加、政績的突顯等方面考量，積極鼓勵、支持甚至是威脅企業(yè)對GDP有顯著貢獻的項目進行投資，從而導致了部分行業(yè)產能過剩問題的加劇。?
雖然從2005年以來，國家相應出臺了一系列措施抑制鋼鐵行業(yè)產能過剩、淘汰落后產能的政策，但是，通過這種行政干預手段來抑制鋼鐵行業(yè)產能過剩問題的收效并不是很明顯，近幾年來，我國的粗鋼產量仍在逐年上升，并且一直維持在一個較高的增長率水平（如表1和圖1所示）。?
表12004—2009年我國粗鋼產量與世界粗鋼總產量
圖1 2004—2009年粗鋼產量增長率變化?
從表1和圖1可以看出，我國粗鋼產量從2004年的28 291.1萬噸增長到2009年的56 800萬噸；從2004年占世界粗鋼產量的26.40%上升到2009年占世界粗鋼產量的46.57%，短短6年間，我國的粗鋼產量就翻了1倍。更重要的是，2008年和2009年由于受到全球性金融危機的影響，世界粗鋼產量出現(xiàn)了下降的趨勢，而我國的粗鋼產量卻仍維持增長的態(tài)勢，2009年增長率達到了10.86%，這與世界粗鋼產量增長率為-8.84%形成了鮮明的對比。?
或許只研究產量與增長率不能說明問題的全部，我們可以用2004—2009年我國鋼鐵產量與開工率（生產能力利用率）的分析圖（如圖2所示），來進一步說明我國鋼鐵行業(yè)的產能過剩問題。?
圖2 2004—2009年我國鋼鐵產量與開工率圖?
資料來源：中國歐盟商會.中國產能過剩研究——成因、影響和建議［R］.北京：2009.
從圖2可以看出，雖然從2004—2009年，我國的鋼鐵產量在不斷增長，6年時間產量值甚至翻了1倍（由于受到統(tǒng)計時間的影響，圖中2009年的鋼鐵產量是按估計值計算的，而2009年實際鋼鐵產量則為56 800萬噸，比預估的53 400萬噸高出3 400萬噸）。但開工率卻在大幅度的降低，由2004年的92%下降到2009年的72%，這其中蘊含的產能過剩問題不言而喻。?
2.“鐵本事件”剖析?
江蘇鐵本鋼鐵有限公司（以下簡稱“鐵本公司”）是一家民營企業(yè)。出于發(fā)展需要，公司在2002年擬擴大生產規(guī)模，增建一個占地2 000畝、投資10—20億元、年產200萬噸的寬厚板項目，資金來源主要依靠自有資金。但是，在項目發(fā)展過程中，受到當?shù)卣膹娏夜膭雍腿χС郑渲邪ň揞~的土地資本利誘、大量的銀行貸款甚至違規(guī)的項目審批等，使得這一項目最終膨脹為總投資106億元人民幣、規(guī)劃用地5 988畝的巨型項目。?
在“鐵本事件”中，涉及項目審批、環(huán)保以及土地供給等多方面的問題。就審批而言，鋼鐵項目屬于國家宏觀調控的重點產業(yè)項目之一，有一套較為規(guī)范的審批機制，項目達到一定規(guī)模，地方政府是無權審批的，而必須由上級職能部門審批。按照投資規(guī)模和審批權限，該項目是應該報國家發(fā)改委審批。為了可以在地方政府的權限內獲得批準，鐵本公司將整個項目拆分為22個項目，分別向地方政府職能部門報批；之后為了辦理土地等相關手續(xù)，又將整個項目分成14個基建項目來實施。本應報中央政府有關職能部門審批的巨型項目，就這樣在鐵本公司和當?shù)卣\作下，順利地通過了審批。就環(huán)保而言，鋼鐵項目屬于高污染的項目，在對該類項目的審查中要特別注意評估其對環(huán)境的影響。鐵本公司的焦化項目就屬于會對環(huán)境造成污染的項目，是環(huán)保部門審查的重點。這樣一個巨型項目，應該上報原國家環(huán)�？偩謱ζ洵h(huán)境影響評價報告進行審批。在將項目拆分后，當?shù)丨h(huán)保部門均參與了這些項目的環(huán)保預審，并予以通過。在土地征用方面，不僅存在審批上的違規(guī)操作還涉及土地出讓價格的問題。在鐵本項目中，土地的名義出讓價格為11萬元/畝，而當時土地的市場價格為每畝40萬元左右（實際上，地方政府收取的地價款遠遠小于名義上鐵本公司應支付的地價款）。以鐵本項目實際占用土地6 541畝計算，地方政府以低價出讓土地實際上為鐵本項目提供了18.9—26.2億元的投資補貼［4］。?
在財政分權體制下，地方政府具有一定的財權、事權，為了提高地方經濟增長速度，增加地方財政收入，地方政府官員不但在在自己的權限內，通過各種可以采用的手段招商引資，而且會創(chuàng)造權利（可以稱為地方政府“權利創(chuàng)造”現(xiàn)象）吸引投資者進行投資，并且特別青睞像鋼鐵這樣的能夠明顯影響地方經濟和財政收入的大型投資項目。鐵本項目就是地方政府創(chuàng)造權利鼓勵投資建設項目的典型案例。本來，鐵本公司只是利用自有資金增建一個年產200萬噸的寬厚板項目，在地方政府及其官員的“利誘”下，變成了一個用地擴大3倍、投資擴大5—10倍的巨型項目。根據我國的投資管理體制，地方政府沒有審批這么大規(guī)模的項目的權利，地方政府與企業(yè)共謀，創(chuàng)造審批權，通過把項目拆分成若干個小項目進行批復。實際上，許多屢屢出現(xiàn)產能過剩的行業(yè)的項目就是在有限理性（有時甚至是非理性）的地方政府與有限理性（有時甚至是非理性）的企業(yè)的合謀下投資建設的。?
在財政分權體制下，地方政府有著十分強烈的欲望，吸引和推動對GDP有顯著貢獻的項目投資，形成嚴重的地方產業(yè)結構的同質性，從而導致了我國部分行業(yè)產能過剩問題愈發(fā)嚴重，并且不會在短期內得到很好的解決，而只能通過宏觀調控盡力緩解產能過剩的進一步擴大。
本文通過對鋼鐵行業(yè)的實證研究，分析了在財政分權背景下，我國部分行業(yè)產能過剩問題，并據此提出政策建議。?
1.進一步完善財政分權體制?
1994年的財政分權體制改革，旨在調動中央和地方的積極性以及加強中央的宏觀調控能力；發(fā)揮稅收調節(jié)個人收入和地區(qū)間經濟發(fā)展的作用，促進經濟和社會的協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕；實現(xiàn)公平稅負，促進平等競爭；體現(xiàn)國家產業(yè)政策，促進經濟結構的調整，促進國民經濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展和整體效益的提高等。但是，在體制改革和進一步完善的過程中，由于政策制定和具體實施上的問題，使得這種財政分權制度也出現(xiàn)了弊端，如加劇了地方政府間的競爭；刺激了地方政府深度參與經濟，大量招商引資；中央政府的宏觀政策不能很好的得以執(zhí)行；重視工業(yè)發(fā)展，輕視了社會經濟平衡發(fā)展；各地方產業(yè)結構趨同，部分行業(yè)產能過剩問題嚴重等。?
要繼續(xù)保持我國整體經濟快速、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，保證中央整體經濟政策的充分貫徹執(zhí)行，就需要進一步改革我國的財政分權制度，使之與目前的社會經濟發(fā)展更好的融合，理順地方政府與中央的利益分配關系，明晰風險責任關系，促進經濟的全面發(fā)展�？梢钥紤]在現(xiàn)行的財政分權體制下，建立彈性的轉移支付制度，對經濟增長速度較慢，但追求社會經濟平衡發(fā)展、促進技術創(chuàng)新、注重環(huán)境保護、生態(tài)平衡和關注民生的地方政府，加大轉移支付的力度。?
2.加強相關部門監(jiān)管力度?
完善財政分權體制，杜絕地方政府濫用權力和“權利創(chuàng)造”行為，保證產業(yè)結構趨于合理，離不開相關部門的相互配合、監(jiān)督管理，主要包括環(huán)保部門的把關、金融制度的完善以及土地管理制度的改革等。?
近年來，重視經濟發(fā)展和人類活動對環(huán)境的影響，已成為世界的共識，這也是人類社會進步的標志之一。那種不計環(huán)境代價而盲目上馬的項目勢必會遭到譴責和淘汰，只有兼顧經濟、環(huán)境和人類發(fā)展的項目，才是有利于推動社會經濟全面發(fā)展的項目。為了加強地方環(huán)保機構監(jiān)管的權威性和有效性，需要理順環(huán)保部門的隸屬關系，改變地方環(huán)保機構隸屬地方政府為垂直管理。從金融管制方面來說，在我國以直接融資方式為主的背景下，大型投資項目對貸款有近乎膨脹的需求，規(guī)范化的審批程序，有利于對投資項目的審慎決策，能夠有效地抑制產能過剩行業(yè)投資項目的實施；也可以借鑒西方金融機構的成功經驗，采用靈活的貸款定價機制（需要配套的金融體制改革），抑制產能過剩行業(yè)投資項目的實施。進一步改革和完善土地管理制度，有利于我國對整體土地用途的規(guī)劃，有利于對投產項目類型的管理以及創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。主要的改革方向是進一步明晰土地產權，依靠公眾監(jiān)督，來杜絕違法征地、違規(guī)用地等行為。?
3.完善政績考核體系?
在財政分權背景下，地方政府獨立的利益主體地位日益突出，該地區(qū)的GDP增長狀況以及財政收入情況，幾乎成為了地方政府和官員們唯一關心的指標，從而加劇了地方政府行為的異化，導致了片面的鼓勵投資，形成比較嚴重的產能過剩問題。在西方國家，地方政府官員政績的好壞主要由該地的選民進行評價，因此，Tiebout早在1956年就提出了“用腳投票”理論，即人們可以通過在地方間的自由流動，來選擇自己最偏好的稅收和公共服務組合以達到自身效用的最大化。而地方政府為了避免本區(qū)域內有稅收創(chuàng)造能力的居民流失，會竭力地提高財政的運行效率、提高公共產品供給的滿意程度［5］。我國的政治制度與西方國家不同，但可以借鑒其實用的理論和成功的經驗，來完善我國現(xiàn)行的政績考核體系。?
目前，得到普遍認同的觀點是：以GDP為主要考核指標的政府官員政績考核體系，是導致產能過剩加劇的重要因素之一。所以，在制定一系列抑制產能過剩的政策的同時，中央政府應重新設計對地方政府的激勵和考核機制，讓其退出GDP競賽，引導地方財政資金更多地投向民生領域，促進地區(qū)社會經濟平衡發(fā)展，真正建設公共服務型政府。并且要加強公眾對政府公共服務能力和滿意度的反饋調查，以此來監(jiān)督地方政府行為，抑制低效率、高污染、高能耗項目的投資，降低財政分權制度對產能過剩的影響程度，防止部分行業(yè)產能過剩問題的加劇。?
4.深化投資體制改革，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用?
在財政分權體制下，無論是出于對增加地方GDP、財政收入還是官員晉升機會的考慮，地方政府都有著強烈的動機干預企業(yè)的投資行為，使得企業(yè)并沒有完全從市場需求的角度來審視自身的投資行為，從而違反了市場發(fā)展的客觀規(guī)律，造成了部分行業(yè)產能過剩的狀況。在政府的干預下，企業(yè)獲得了極大地激勵，不斷擴建、增建項目，使得部分行業(yè)特別是對地方GDP和財政收入有顯著貢獻的行業(yè)產能過剩問題尤為嚴重。因此，深化投資體制改革，切實實行政企分開制度，充分發(fā)揮市場配置的基礎性作用是削弱體制性因素對產能過剩影響的重要環(huán)節(jié)。在改革過程中，要引導企業(yè)依靠自身的實際情況做決策，使企業(yè)能夠成為自主決策、自主投資、自我約束、自擔風險的真正的市場主體，逐步消除負外部性對投資行為的影響，具體措施包括減少政府特別是地方政府對市場的直接干預，創(chuàng)造公平、合理的投資環(huán)境，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，依靠市場自身的競爭力推動產業(yè)結構的調整、促進經濟可持續(xù)發(fā)展等方面。通過這些改革措施來降低體制性因素對經濟發(fā)展的影響程度，以達到緩解部分行業(yè)產能過剩狀況的目的。?
5.創(chuàng)新政府干預方式?
緩解部分行業(yè)的產能過剩問題，除了依靠市場自身的調節(jié)作用外，政府也應當適時、適度地加以引導。目前，地方政府對企業(yè)投資行為的干預，主要是通過給予企業(yè)土地優(yōu)惠政策、信貸支持以及環(huán)保審批等方面，直接干預投資項目的運行。這種直接的干預行為，嚴重影響了企業(yè)對自身投資行為的判斷，違背了市場經濟運行的客觀規(guī)律，妨礙了相關行業(yè)甚至是整體經濟的正常發(fā)展。緩解產能過剩問題、促進經濟的健康發(fā)展，應以尊重市場經濟的客觀規(guī)律為主，依靠市場的自身調節(jié)和資源配置的基礎性作用，來調整產業(yè)結構、優(yōu)化產業(yè)升級。但是，僅僅依靠市場自身的這種調節(jié)能力還不足以引導整體經濟的穩(wěn)定發(fā)展，體制性產能過剩問題的解決離不開政府的政策引導和支持。因此，改革的重點并不僅是地方政府退出對企業(yè)投資行為的干預，而是轉變、創(chuàng)新政府的干預方式，由直接的干預企業(yè)投資行為，轉變?yōu)殚g接的引導，使企業(yè)掌握更準確的市場信息，更好地結合市場和自身的實際情況，制定科學、合理的投資策略。
創(chuàng)新政府干預方式，要求中央政府制定科學合理的宏觀經濟政策、科學嚴謹?shù)拈L遠發(fā)展規(guī)劃（如新興能源產業(yè)發(fā)展規(guī)劃等）、建立明確的行業(yè)標準、規(guī)范等，并且保證執(zhí)行效率。地方政府應從建立良好的市場環(huán)境、創(chuàng)造公平的投資環(huán)境、鼓勵企業(yè)的技術創(chuàng)新、嚴格控制企業(yè)的污染程度以及提高政策執(zhí)行力度等幾方面入手，通過對市場環(huán)境、投資環(huán)境以及法律環(huán)境的不斷完善，將地方政府直接干預企業(yè)行為的方式，轉變?yōu)殚g接對企業(yè)的投資行為產生積極的影響，以此來達到緩解我國部分行業(yè)產能過剩的目的。??
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