我國規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在的問題及對(duì)策分析
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論文導(dǎo)讀：環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)主要是預(yù)防開發(fā)行動(dòng)(包括建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域性開發(fā)、立法議案、重大方針、戰(zhàn)略性規(guī)劃或行動(dòng))對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的污染和破壞作用，為環(huán)境管理工作提供科學(xué)依據(jù)，使人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的不利影響限制到最小程度。此外，傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是從發(fā)展經(jīng)濟(jì)目標(biāo)出發(fā)，其指導(dǎo)思想、理論基礎(chǔ)和原則方法是為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)服務(wù)的。
關(guān)鍵詞：規(guī)劃，環(huán)境影響評(píng)價(jià)
前言
環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)主要是預(yù)防開發(fā)行動(dòng)(包括建設(shè)項(xiàng)目、區(qū)域性開發(fā)、立法議案、重大方針、戰(zhàn)略性規(guī)劃或行動(dòng))對(duì)環(huán)境可能產(chǎn)生的污染和破壞作用，為環(huán)境管理工作提供科學(xué)依據(jù)，使人類活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的不利影響限制到最小程度。然而單一的項(xiàng)目EIA并不能很好地解決區(qū)域環(huán)境污染問題，不能有效地控制各類區(qū)域污染源及污染物的排放總量。此外，傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)是從發(fā)展經(jīng)濟(jì)目標(biāo)出發(fā)，其指導(dǎo)思想、理論基礎(chǔ)和原則方法是為經(jīng)濟(jì)目標(biāo)服務(wù)的。雖然工程項(xiàng)目開發(fā)方案擬定后，進(jìn)行了環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并制定相應(yīng)的保護(hù)和改善環(huán)境的措施，但在選擇方案時(shí)，對(duì)環(huán)境影響的重視只是以可接受的程度為限，而未致力于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境相互協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展能力的增強(qiáng)和改善。在這樣的背景下，戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)(Strategic Environmental Assessment，SEA)應(yīng)運(yùn)而生。
1戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的提出
戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)(SEA)的概念，最初是由英國的N·Lee、F·Walsh和C·Wood等幾位學(xué)者提出[1,2] 。目前，有關(guān)戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的定義很多，既有從宏觀角度定義的，也有從微觀角度進(jìn)行闡述的。已被廣泛采用和接受的是英國曼徹斯特大學(xué)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中心的學(xué)者RikiTherival給出的定義：戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是指對(duì)政策(Policy)、計(jì)劃(Plan)、規(guī)劃(Program)及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評(píng)述過程，包括根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果提交的書面報(bào)告和把評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于綜合決策中。
規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)隸屬戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)范疇，我國《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)導(dǎo)則（試行）》中規(guī)定：規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指“規(guī)劃編制階段，對(duì)規(guī)劃實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評(píng)價(jià)，并提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施的過程。”
2 我國規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀
2003年9月1日，《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評(píng)法》）正式頒布實(shí)施。自《環(huán)評(píng)法》頒布實(shí)施以來，為了更好地促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效實(shí)施，國家環(huán)境保護(hù)部先后在配套法規(guī)的制定、技術(shù)的準(zhǔn)備及人才的培養(yǎng)等方面做了不懈努力，為了保障理論和實(shí)踐進(jìn)一步有效結(jié)合，2006年國家環(huán)保部在內(nèi)蒙古自治區(qū)、大連市和武漢市等第1批試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了規(guī)劃環(huán)評(píng)，取得了成功經(jīng)驗(yàn)[3]。此后，又陸續(xù)批準(zhǔn)江蘇省、湖北省、寧波市、蕪湖市、廣州市為規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)省份和城市，河北省、山東省、吉林省、上海市、天津市、杭州市等許多省市也相繼配套出臺(tái)了多項(xiàng)地方性規(guī)章制度，有力推動(dòng)了規(guī)劃環(huán)評(píng)的實(shí)施，從國家到地方，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作已經(jīng)逐漸開展[4]。
但總的來說，規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)在我國尚處于起步和探索階段，所以目前沒有成熟的技術(shù)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)及體系等。特別是當(dāng)前應(yīng)用的規(guī)劃環(huán)評(píng)方法多停留在傳統(tǒng)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，導(dǎo)致最終的評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏戰(zhàn)略性。
3規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)所存在的問題
3.1法律制度不健全
完善的法律制度是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效開展的保證。雖然規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)已經(jīng)納入了“環(huán)評(píng)法”，但只是要求專項(xiàng)規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將環(huán)評(píng)結(jié)論以及審查意見作為決策的依據(jù)，若不采納環(huán)評(píng)結(jié)論和審查意見時(shí)，只需作出說明并存檔備查。根據(jù)上述規(guī)定可以看出，規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論只不過是政府決策時(shí)的參考，并沒有法律強(qiáng)制力。國家環(huán)保部從2005年開始進(jìn)行《規(guī)劃環(huán)評(píng)條例》的立法工作，至今仍未出臺(tái)，其后果最直觀的表現(xiàn)在廈門海滄項(xiàng)目上，因?yàn)樵跊]有立法保障的前提下，環(huán)保部或者是環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)都只能以“建議”的形式對(duì)某些項(xiàng)目表示自己的觀點(diǎn)，至于是否被接受，則只能取決于地方政府的自我決策[5]。
3.2環(huán)評(píng)機(jī)制不合理，技術(shù)落后
我國現(xiàn)有的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與環(huán)保部門存在各種利益關(guān)系，影響了環(huán)評(píng)審批的公正性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)保系統(tǒng)所屬從事環(huán)評(píng)的科研機(jī)構(gòu)占甲級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的24.7%，占乙級(jí)機(jī)構(gòu)的48%。一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與建設(shè)單位存在利害關(guān)系，將環(huán)評(píng)工作變成順從建設(shè)單位愿望的合理性論證，喪失客觀、公正、科學(xué)立場。2008年前9個(gè)月，環(huán)保部直接受理的群眾行政復(fù)議案件總數(shù)比2006年增加了170%，其中一半以上涉及環(huán)評(píng)質(zhì)量問題[6]。免費(fèi)論文參考網(wǎng)。
另外，現(xiàn)有的規(guī)劃環(huán)評(píng)大多是對(duì)已經(jīng)形成的規(guī)劃草案進(jìn)行評(píng)價(jià)。由于規(guī)劃環(huán)評(píng)的理論基礎(chǔ)和技術(shù)方法體系尚未成熟，在實(shí)際操作中存在較大的問題：（1）目前規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)和方法的使用還在探索中，大多數(shù)方法是按照傳統(tǒng)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法。規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)是從更宏觀的層面上對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，不確定和難以定量的因素多，采用EIA定量評(píng)價(jià)的方法可能會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)變得更加困難；（2）評(píng)價(jià)成果不夠全面。現(xiàn)行的技術(shù)導(dǎo)則中，雖然規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)內(nèi)容和程序，但沒有具體明確規(guī)定不同規(guī)劃的評(píng)價(jià)內(nèi)容和程序，導(dǎo)致在實(shí)際評(píng)價(jià)工作中，評(píng)價(jià)者難以把握不同規(guī)劃的評(píng)估重點(diǎn)，導(dǎo)致整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)的成果不夠全面。
3.3專業(yè)人才缺乏，評(píng)價(jià)人員技術(shù)水平有待提高
我國從事規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的人員主要由三部分組成分別是長從事戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)和規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的研究單位和高等院校；原來從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的持證上崗人員；各行業(yè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位。部分評(píng)價(jià)人員在開展工作之前對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)了解不多，經(jīng)過一定的培訓(xùn)之后就要承擔(dān)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)際工作，往往會(huì)出現(xiàn)以下問題：（1）受傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)思維的影響；(2)采用的方法和標(biāo)準(zhǔn)過于僵化；（3）容易混淆規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評(píng)的概念。
3.4職能部門權(quán)責(zé)不清，影響了規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的開展
按照《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，環(huán)保部門對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)行使的是“審查權(quán)”而非“審批權(quán)”，在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)作出規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告后，環(huán)保部門只能召集相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行審查，提出意見，但最終審批決定權(quán)在地市級(jí)以上政府或行業(yè)主管部門。而且目前規(guī)劃環(huán)評(píng)所需經(jīng)費(fèi)尚沒有列入政府財(cái)政預(yù)算，環(huán)保部門推行規(guī)劃環(huán)評(píng)工作缺乏經(jīng)費(fèi)支持；另外，規(guī)劃環(huán)評(píng)工作涉及政府發(fā)改委、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等部門，部門之間的利益沖突導(dǎo)致相互間的合作機(jī)制很難建立起來。
3.5規(guī)劃環(huán)評(píng)中的公眾參與制度不健全
公眾參與被認(rèn)為是可持續(xù)發(fā)展的必要條件之一，是避免決策失誤的有效工具，也是規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容[7]。目前的規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與面不廣，方式方法有待進(jìn)一步拓展。由于國內(nèi)規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與的實(shí)踐較晚，往往沿襲項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的做法，公眾參與面還不夠廣泛，采用的方法也比較單一，僅限于問卷調(diào)查、專家審查等，收到的效果、對(duì)環(huán)評(píng)工作以及政府決策的幫助也相對(duì)有限；另外公眾參與缺乏明確具體的規(guī)定與程序，這使得規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與在實(shí)際工作中缺乏約束性，帶有一定盲目性，往往工作不夠全面到位，甚至流于形式。
4關(guān)于推進(jìn)我國規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的建議
4.1 改革完善規(guī)劃環(huán)評(píng)體制
加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的管理。環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)必須由獨(dú)立的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，所有環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與環(huán)保部門完全脫鉤，嚴(yán)禁環(huán)保部門在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)參股，更不允許環(huán)保部門以各種方式推薦、介紹、指定環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，索取、收受各種名目的回扣，確保環(huán)評(píng)工作不受干擾。對(duì)弄虛作假、環(huán)評(píng)質(zhì)量低劣的機(jī)構(gòu)要堅(jiān)決吊銷其執(zhí)照，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)的環(huán)評(píng)人員禁止其從事環(huán)評(píng)工作。
構(gòu)建科學(xué)化、民主化的長效機(jī)制。堅(jiān)持實(shí)行環(huán)評(píng)的受理、審查、審批“三分離”，審批的條件、過程、結(jié)果“三公開”。尤其是應(yīng)對(duì)已經(jīng)實(shí)施的規(guī)劃定期進(jìn)行回顧評(píng)價(jià)，根據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響，進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，對(duì)原有規(guī)劃不合理的地方進(jìn)行修改。
4.2 對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)理論方法進(jìn)行深入研究
首先要改進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)模式。擺脫傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的模式，站在戰(zhàn)略的高度上，將“自我評(píng)價(jià)”模式引入規(guī)劃評(píng)價(jià)工作。其次是注重對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)方法的研究。免費(fèi)論文參考網(wǎng)。在借鑒傳統(tǒng)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外規(guī)劃環(huán)評(píng)的經(jīng)驗(yàn)，探索適合我國國情的規(guī)劃評(píng)價(jià)方法，建立一套工作程序、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法。最后要進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)的范圍。武漢、內(nèi)蒙規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)工作的成功，為我國規(guī)劃環(huán)評(píng)積累了經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)劃環(huán)評(píng)試點(diǎn)的范圍，促進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)基礎(chǔ)理論方法學(xué)體系的完善，有效推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)在全國范圍內(nèi)的開展[8]。免費(fèi)論文參考網(wǎng)。
4.3 加強(qiáng)公眾參與的有效性建設(shè)
�。�1）公眾參與應(yīng)盡早介入。從理論上講，規(guī)劃環(huán)評(píng)介入決策越早越好，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)從決策的源頭保護(hù)環(huán)境，避免因決策失誤而導(dǎo)致在計(jì)劃或項(xiàng)目層次上難以挽回的錯(cuò)誤，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。早期介入原則得到了世界上大多數(shù)實(shí)施規(guī)劃環(huán)評(píng)國家的認(rèn)可。所以，公眾參與應(yīng)在規(guī)劃環(huán)評(píng)介入的同時(shí)一并介入，才能真正體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的公眾參與意義。
�。�2）提高規(guī)劃環(huán)評(píng)中的公眾參與的積極性。向公眾宣傳普及“環(huán)評(píng)法”，使公眾認(rèn)識(shí)到各類規(guī)劃與自身的相關(guān)性，讓公眾能主動(dòng)參與對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督。
（3）從技術(shù)規(guī)范上保證公眾參與。明確公眾的主體、公眾的定義，規(guī)定公眾參與的原則、方法、內(nèi)容、要求和具體程序，建立論證會(huì)、聽證會(huì)的公眾會(huì)議程序。通過這些方法使公眾參與有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，做到有章可循，從監(jiān)督、技術(shù)層面上保障公眾的參與度，提高公眾參與的有效性。
4.4提高規(guī)劃環(huán)評(píng)人才的素質(zhì)
從事規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的專業(yè)技術(shù)人才不但要具有專業(yè)的環(huán)保知識(shí)，而且要具有包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地、能源、水利等各方面的知識(shí)儲(chǔ)備，因此要加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)人員相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，從而保證規(guī)劃環(huán)評(píng)編制的科學(xué)性。由此關(guān)于培訓(xùn)提出如下建議： (1)規(guī)劃環(huán)評(píng)的培訓(xùn)工作要有針對(duì)性。建議根據(jù)參加培訓(xùn)人員的工作基礎(chǔ)和背景情況給予分類培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的效率。(2)改進(jìn)培訓(xùn)的授課方式。改變傳統(tǒng)的以授課為主的培訓(xùn)方法，在培訓(xùn)期間增加互動(dòng)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)專家和參加培訓(xùn)人員之間的交流，提高培訓(xùn)的效果。
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