縣鄉(xiāng)公路管理體制改革反思
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論文導(dǎo)讀：機(jī)構(gòu)改革是黨的十五大提出的一項(xiàng)重大任務(wù)，目前從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行。有關(guān)縣鄉(xiāng)公路管理體制的改革已有幾種議論：認(rèn)為縣鄉(xiāng)公路投資主體是縣鄉(xiāng)政府，省、市級(jí)交通部門沒有管理的必要。
關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)公路管理體制，改革
機(jī)構(gòu)改革是黨的十五大提出的一項(xiàng)重大任務(wù)，目前從中央到地方的機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行。公路管理體制改革是擺在交通部門面前一項(xiàng)重要工作。我省公路管理體制基本上是三塊，即干線公路、高速公路和縣鄉(xiāng)公路管理系統(tǒng)。干線公路和高速公路改革方案現(xiàn)已基本確立。免費(fèi)論文�？h鄉(xiāng)公路如何改革是一個(gè)值得研究的問題。
有關(guān)縣鄉(xiāng)公路管理體制的改革已有幾種議論：一是認(rèn)為縣鄉(xiāng)公路投資主體是縣鄉(xiāng)政府，省、市級(jí)交通部門沒有管理的必要；二是認(rèn)為縣鄉(xiāng)公路管理重點(diǎn)放在縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，市、縣級(jí)縣鄉(xiāng)公路管理體制同干線公路管理體制雷同，機(jī)構(gòu)重疊，應(yīng)同干線公路管理體制雷同，機(jī)構(gòu)重疊，應(yīng)同干線公路合二為一；三是認(rèn)為縣鄉(xiāng)公路業(yè)績不明顯，養(yǎng)路費(fèi)用太多，交通部門應(yīng)徹底放棄等等。筆者認(rèn)為這些看法都是片面的，現(xiàn)結(jié)合縣鄉(xiāng)公路近幾年業(yè)績，對(duì)其地位、作用及發(fā)展談點(diǎn)看法。
1 現(xiàn)行縣鄉(xiāng)公路管理體制是比較科學(xué)合理的
1.1 從公路路網(wǎng)作用來看，縣鄉(xiāng)公路是路網(wǎng)的重要組成部分。
縣鄉(xiāng)公路建筑體系是隨著我們經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展而逐步形成的一個(gè)體系。如果說公路是一個(gè)地方發(fā)展標(biāo)志的話，高速公路、干線公路是這個(gè)標(biāo)志的骨架，那么縣鄉(xiāng)公路則是這個(gè)標(biāo)志的脈絡(luò)。縣鄉(xiāng)公路在路網(wǎng)中起著不可替代的作用。沒有縣鄉(xiāng)公路的發(fā)展，公路網(wǎng)絡(luò)就不能形成，干線公路、高速公路投資效益就難以體現(xiàn)。
1.2 從經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義來看，縣鄉(xiāng)公路對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊作用。
縣鄉(xiāng)公路除了組成路網(wǎng)外，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是貧困地區(qū)脫貧致富也具有特殊的作用。地方道路的發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)交流，方便了物資流通，對(duì)加快鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)城市化進(jìn)程，具有巨大的推動(dòng)作用。免費(fèi)論文。
1.3 從機(jī)構(gòu)職能來看，縣鄉(xiāng)公路管理體制具有較強(qiáng)的政府職能。
同高速公路、干線公路管理體制相比，縣鄉(xiāng)公路體制具有更強(qiáng)的政府職能。高速公路管理體系，盡管目前有部分是政府投資，但發(fā)展方向是經(jīng)營性質(zhì)的管理模式，對(duì)投資的回報(bào)具有更強(qiáng)的期望。干線公路投資體系是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的產(chǎn)物。投資來源一方面是無償?shù)钠囸B(yǎng)路費(fèi)，另一方面也將一些路段以經(jīng)營性質(zhì)收回投資。而縣鄉(xiāng)公路管理具有政府職能。一是縣鄉(xiāng)公路管理體系是從政府職能部門（交通局）分離出來的；二是縣鄉(xiāng)公路建設(shè)資金來源主要是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府和通過政府發(fā)動(dòng)群眾出資、出工。交通部門在汽車、拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)收入中給予少量補(bǔ)貼。顯然，縣鄉(xiāng)公路管理離開“兩個(gè)依靠”是不行的。
1.4 從“交通部門投資效果”來看，縣鄉(xiāng)公路管理體系是用了較少的投資，辦了很大的事情。
縣鄉(xiāng)公路的良性發(fā)展，為交通部門占領(lǐng)了“市場(chǎng)”。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步形成，政府職能正在減少，許多部門都爭搶管理“市場(chǎng)”擴(kuò)大工作區(qū)域，縣鄉(xiāng)公路管理體系的形成和完善正是用了交通部門較少的資金占領(lǐng)了較大“市場(chǎng)”。試想如果省、市級(jí)縣鄉(xiāng)公路管理體系遭到消弱或撤銷，不排除其他部門（如以工代賑辦、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村部門等）介入的可能性。
1.5 就公路本身的貫通性、網(wǎng)絡(luò)性而言，要求要有較高的管理機(jī)構(gòu)。
公路網(wǎng)絡(luò)性、貫通性客觀上要求公路發(fā)展不應(yīng)受到或者最低限度地受到行政區(qū)域性限制，這就要求公路管理要有更高的專業(yè)機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)。試想，如果縣鄉(xiāng)公路管理體系完全給縣鄉(xiāng)政府，必將會(huì)使路網(wǎng)建設(shè)受到很大損失。一方面，目前縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，在沒有外在的壓力和激勵(lì)機(jī)制的情況下，縣鄉(xiāng)政府對(duì)公路的投資熱情將大大降低；另一方面，從管理角度講縣鄉(xiāng)公路建設(shè)將進(jìn)入無序狀態(tài)，體現(xiàn)在規(guī)劃、指導(dǎo)、質(zhì)量管理等多方面放任，甚至出現(xiàn)質(zhì)量事故，浪費(fèi)人民血汗錢。最后將導(dǎo)致路網(wǎng)通告能力大大降低。
如果干線與縣鄉(xiāng)公路管理系統(tǒng)簡單合并，勢(shì)必形成修路都是公路部門的事情，縣鄉(xiāng)公路管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府和人民群眾對(duì)修路的熱情和支持將消失，甚至出現(xiàn)消極依賴因素。縣鄉(xiāng)公路的巨大的資金缺口將由交通部門承擔(dān)，這將使公路發(fā)展受到極大的阻滯。
1.6 從公路事業(yè)發(fā)展來看，縣鄉(xiāng)公路管理體制是社會(huì)化分工的產(chǎn)物，現(xiàn)行縣鄉(xiāng)公路管理體制是現(xiàn)代化社會(huì)分工的需要�，F(xiàn)代管理認(rèn)為：隨著社會(huì)事物的管理越來越復(fù)雜，社會(huì)分工必將越來越細(xì)，組織機(jī)構(gòu)必須適應(yīng)必須適應(yīng)社會(huì)分工的變化，進(jìn)行功能的分化。隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，專業(yè)分工越來越多，管理工作也越來越細(xì)。公路部門由公路段（一條線段的管理），公路總段（多條線段的管理），到如今的公路局（公路網(wǎng)絡(luò)管理）就說明了這點(diǎn)。機(jī)構(gòu)改革不是簡單的機(jī)構(gòu)合撤，而應(yīng)著眼于機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的改革，重點(diǎn)是提高管理水平和工作效率。不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的機(jī)構(gòu)，即使合撤了還會(huì)逐漸產(chǎn)生，充其量不過是換個(gè)名稱而已。反之，不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的機(jī)構(gòu)，即使設(shè)置了、保留了也會(huì)隨著職能的減弱而逐步消失，正如無本之本。
筆者認(rèn)為，我省現(xiàn)有縣鄉(xiāng)公路管理體制，基本上適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中逐步形成和發(fā)展起來的新生物，具有較強(qiáng)的的生命力，在機(jī)構(gòu)改革中不應(yīng)合撤，而應(yīng)不斷完善鞏固。
2 要進(jìn)一步完善現(xiàn)行縣鄉(xiāng)公路管理體制
2.1 完善縣鄉(xiāng)公路管理機(jī)構(gòu)
要進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)公路管理機(jī)構(gòu)，形成省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)有機(jī)的縣鄉(xiāng)公路管理體系。縣鄉(xiāng)公路投資主體是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，各級(jí)縣鄉(xiāng)管理機(jī)構(gòu)主要是通過一定的政策調(diào)節(jié)推動(dòng)主體加強(qiáng)縣鄉(xiāng)公路建管，保證良好的通行能力。各級(jí)縣鄉(xiāng)公路管理機(jī)構(gòu)主要職責(zé)是：
省級(jí)：綜合規(guī)劃全省縣鄉(xiāng)公路發(fā)展計(jì)劃。制定大政方針，協(xié)調(diào)與干線高速公路關(guān)系，籌集資金補(bǔ)貼縣鄉(xiāng)公路建養(yǎng)，督捉各地縣鄉(xiāng)公路路網(wǎng)通行能力的整體提高。
市級(jí)：市級(jí)機(jī)構(gòu)是縣鄉(xiāng)公路管理的中樞。主要規(guī)劃區(qū)域內(nèi)縣與縣之間和縣與鄉(xiāng)之間公路的發(fā)展，制定并監(jiān)督年度經(jīng)費(fèi)計(jì)劃落實(shí)，監(jiān)督工程質(zhì)量，督促養(yǎng)管水平提高。協(xié)調(diào)與干線高速公路關(guān)系，協(xié)調(diào)與政府關(guān)系。
縣鄉(xiāng)：縣鄉(xiāng)公路管理政策落實(shí)的主要責(zé)任機(jī)構(gòu)。落實(shí)本地縣鄉(xiāng)公路建養(yǎng)計(jì)劃，協(xié)調(diào)與縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府關(guān)系，促進(jìn)縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府發(fā)動(dòng)群眾修建管理縣鄉(xiāng)公路，指導(dǎo)和管理工程建設(shè)，保證工程質(zhì)量。免費(fèi)論文。
鄉(xiāng)級(jí)：縣鄉(xiāng)公路修建任務(wù)的具體落實(shí)者，協(xié)調(diào)與鄉(xiāng)村群眾關(guān)系，養(yǎng)護(hù)管理轄區(qū)縣鄉(xiāng)公路，保證良好的能行能力。
根據(jù)以上職責(zé)，筆者認(rèn)為，目前全省市、縣兩級(jí)縣鄉(xiāng)管理機(jī)構(gòu)基本到位，職責(zé)、職能得到充分發(fā)揮。省、鄉(xiāng)兩級(jí)還有待進(jìn)一步完善。
省級(jí)應(yīng)成立專門的縣鄉(xiāng)公路管理機(jī)構(gòu)。鑒于承擔(dān)的職責(zé)和交通部公路“一局”的改革方向，省公路局應(yīng)設(shè)專門的縣鄉(xiāng)公路管理處室。
鄉(xiāng)級(jí)應(yīng)完善較為固定的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，保證養(yǎng)管人員有相應(yīng)的技術(shù)熟練能力，保證道路養(yǎng)護(hù)作業(yè)到位。
鑒于目前縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理隊(duì)伍人員膨脹的情況，機(jī)構(gòu)改革最好是從省級(jí)起碼是市級(jí)實(shí)行人員統(tǒng)管。
2.2 要加大力度強(qiáng)化縣鄉(xiāng)公路管理
將縣鄉(xiāng)公路建養(yǎng)納入政府目標(biāo)管理體系。縣鄉(xiāng)公路投資主體是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，一方面縣鄉(xiāng)公路的好壞主要取決于縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的重視程度，另一方面縣鄉(xiāng)公路的好壞對(duì)縣鄉(xiāng)地方經(jīng)濟(jì)有很大的影響作用。因此，應(yīng)將縣鄉(xiāng)公路建、養(yǎng)、管納入政府目標(biāo)管理體系。近幾年各地縣鄉(xiāng)公路建養(yǎng)管重視程序不一，隨著政府目標(biāo)體系的逐漸完善，縣鄉(xiāng)公路建養(yǎng)管工作必將因未能列入政府目標(biāo)體系而遭到旁待。因此，應(yīng)從省政府或者市政府目標(biāo)管理開始，層支納入目標(biāo)管理。由交通部門（縣鄉(xiāng)公路管理機(jī)關(guān)）對(duì)下級(jí)政府提出縣鄉(xiāng)公路建養(yǎng)管目標(biāo)并進(jìn)行考評(píng)，這樣必將使縣鄉(xiāng)公路工作走向良性發(fā)展的道路。
要完善縣鄉(xiāng)公路管理辦法，保證用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌款到位。用于縣鄉(xiāng)公路建設(shè)的村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌是經(jīng)國家和省、市各級(jí)政府審核通過的合理收費(fèi)項(xiàng)目，不屬于亂攤派問題。必須將這部分款用于改善縣鄉(xiāng)公路。要通過宣傳、完善管理實(shí)現(xiàn)專款專用。切實(shí)保證縣鄉(xiāng)道路狀況良好。
要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)級(jí)管理機(jī)構(gòu)，要成立由鄉(xiāng)政府牽頭的鄉(xiāng)級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)，相對(duì)固定養(yǎng)護(hù)人員，要實(shí)行縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和大、中修基金制度，提取修建資金。要保證養(yǎng)護(hù)人員收入和必要的養(yǎng)護(hù)工具、材料。還要加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)護(hù)工作的檢查考評(píng)，也可通過開展勞動(dòng)競(jìng)賽形式提高道路養(yǎng)護(hù)水平。
總之，縣鄉(xiāng)公路體制改革是交通部門的一件大事，我們倍感關(guān)心，同時(shí)我們深知縣鄉(xiāng)公路工作任重道遠(yuǎn)，更需要以科學(xué)、務(wù)實(shí)的行動(dòng)走好每一步。
