淺談地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營制度設(shè)計(jì)
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中圖分類號(hào)：F840 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2015）011-0000-02
社會(huì)保險(xiǎn)基金是廣大群眾的“保命錢”，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系到參保人員的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至2013年末，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存31275億元。2007年至2013年，社會(huì)保險(xiǎn)基金年均收益率2.2%，遠(yuǎn)低于同期居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)3.8%的漲幅，每年因貶值造成的損失上百億�；鹳H值主要受到政策約束，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，目前只能投資國債和銀行存款，基金貶值壓力巨大。以山東省為例，2014年目前山東省省級管理的社�；鹗找媛蕛H在4%左右，而根據(jù)2012年的情況，全省估算下來收益率只有2%。
另一方面，2015年4月24日發(fā)布的《社會(huì)保障綠皮書：中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告（2015）No.7》指出未納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的適齡勞動(dòng)人口超出1億，“十三五”期間必須全部予以覆蓋。面對巨大的保障壓力，單純指望財(cái)政支持和國有資本轉(zhuǎn)減持只是杯水車薪。
由此可見，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營是基金保值增值和制度可持續(xù)發(fā)展的必然選擇和最佳路徑。黨的十八大報(bào)告明確指出，擴(kuò)大社會(huì)保障基金籌資渠道，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營制度，確�；鸢踩驮鲋怠＝谌松绮客嘎墩谥贫ㄏ鄳�(yīng)的投資管理辦法。地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金（以下簡稱“基金”）投資運(yùn)營的制度設(shè)計(jì)，必須要解決好幾個(gè)關(guān)鍵問題。
一、明確投資運(yùn)營主體的權(quán)責(zé)
首先應(yīng)明確養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理主體。鑒于短期內(nèi)全國統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)且目前地方統(tǒng)籌占主體的現(xiàn)實(shí)情況（目前全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)都已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌制度），基于權(quán)力制約和利益均衡的考慮，新組建中央和省兩級的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營管理委員會(huì)是最具可操作性現(xiàn)實(shí)選擇。投資運(yùn)營管理委員會(huì)成員可吸納人社、財(cái)政、證監(jiān)會(huì)和審計(jì)等部門，有關(guān)基金投資和監(jiān)管制度均由中央層級負(fù)責(zé)制定，省級投資運(yùn)營管理委員會(huì)主要人員可由地方任命，業(yè)務(wù)上歸中央投資管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)賦予省級委員會(huì)一定范圍內(nèi)的自主權(quán)，允許對地方劃轉(zhuǎn)的國有股資本和已做實(shí)的個(gè)人賬戶資金進(jìn)行自主投資運(yùn)營，以此增加地方的話語權(quán)和積極性。考慮到資金被擠占、挪用風(fēng)險(xiǎn)，在明確地方作為省級養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營主體的同時(shí)，由中央投資運(yùn)營管理委員會(huì)對地方投資運(yùn)營做好業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。
其次，現(xiàn)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》第六十九條規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)基金在保證安全的前提下，按照國務(wù)院規(guī)定投資運(yùn)營實(shí)現(xiàn)保值增值。從法理的角度上來說，這一規(guī)定不具有強(qiáng)制性規(guī)范的特點(diǎn)。同時(shí)由于基金投資不可避免地具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，管理者在沒有硬性規(guī)定情形下由于缺乏強(qiáng)烈的利益激勵(lì)和自然帶有的避險(xiǎn)意識(shí)的雙重作用下缺乏基金投資保值增值的主動(dòng)性和積極性。因此應(yīng)修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》對養(yǎng)老金投資運(yùn)營管理主體負(fù)有基金投資保值增值的責(zé)任作出明確規(guī)定，并納入政績考核和部門考核予以獎(jiǎng)懲，以此激發(fā)其責(zé)任意識(shí)和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。
再者，基金的管理權(quán)和投資權(quán)要分開。我國社會(huì)保障基金的投資經(jīng)驗(yàn)表明，委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)比直接投資能避免行政干預(yù)和投資能力不足的干擾因素從而獲取更高收益。因此，參考全國社會(huì)保障基金會(huì)的主要做法，應(yīng)由省投資運(yùn)營管理委員會(huì)委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行基金的投資運(yùn)作。
省投資運(yùn)營管理委員會(huì)的基金管理權(quán)主要是對專業(yè)基金投資機(jī)構(gòu)資格的遴選、考核和取消，對投資原則和收益目標(biāo)的設(shè)定，對投資業(yè)績的評價(jià)和對基金投資機(jī)構(gòu)投資行為的外部監(jiān)管。
二、明確委托-代理 -投資三者關(guān)系
目前地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分為統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶，我國大部分省市目前都是統(tǒng)賬混合管理的模式，統(tǒng)籌賬戶資金屬于參保人員共同所有，個(gè)人賬戶情況比較復(fù)雜，不少省份的個(gè)人賬戶資金被挪用，形成空賬。截至2012年，個(gè)人賬戶空賬近3萬億元。據(jù)2013年人力資源和社會(huì)保障年報(bào)，年末僅遼寧、浙江、山東等13個(gè)做實(shí)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶試點(diǎn)省份，共積累基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金僅4154億元。這種情況下被集中資金進(jìn)入投資市場，勢必帶來收益歸屬不明晰的問題。因此應(yīng)規(guī)定對不同性質(zhì)的資金投資作分類處置。政府應(yīng)實(shí)行“名義賬戶制”，確定職工對其個(gè)人賬戶的所有權(quán)關(guān)系，從法律上明確其個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受侵犯[1]，制度要明確賦予參保人個(gè)人賬戶資金投資的自主權(quán)，并根據(jù)個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)偏好的不同提供不同風(fēng)險(xiǎn)收益的投資選擇。在權(quán)利人擁有知情權(quán)和選擇權(quán)的情況下簽訂協(xié)議委托經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代為投資。對未做實(shí)個(gè)人賬戶的省份，要對財(cái)政補(bǔ)貼或國有資本減轉(zhuǎn)持等措施做實(shí)個(gè)人賬戶做出明確規(guī)定�？紤]到地區(qū)經(jīng)濟(jì)和籌資水平差異、管理運(yùn)營能力等現(xiàn)實(shí)因素，應(yīng)明確以省級為單位統(tǒng)一對統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶兩類賬戶內(nèi)資金委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類投資。
三、創(chuàng)新投資運(yùn)營績效的激勵(lì)辦法
目前社保保障基金投資機(jī)構(gòu)和托管機(jī)構(gòu)獲得收益的來源主要是管理費(fèi)收益，《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》規(guī)定，基金投資機(jī)構(gòu)可獲得最高不超過委托資產(chǎn)凈值1.5%的年管理手續(xù)費(fèi)和額外業(yè)績獎(jiǎng)勵(lì)�；鹜泄軝C(jī)構(gòu)可獲得最高不超過委托資產(chǎn)凈值0.25%，同時(shí)對業(yè)績獎(jiǎng)勵(lì)也有涉及，但不明確。在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營中要作出必要改革�；鹜顿Y機(jī)構(gòu)和托管機(jī)構(gòu)都是市場經(jīng)濟(jì)中的帶有逐利性的理性人角色，委托者角色的基金管理者不可避免地處于投資信息判斷的相對劣勢地位，為防范因目標(biāo)利益不一致導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對達(dá)到設(shè)定目標(biāo)收益基礎(chǔ)之上的超額收益對投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行高比例分配，以此來激勵(lì)被委托機(jī)構(gòu)的投資和管理績效；另一方面，宜對基金投資機(jī)構(gòu)設(shè)立源于自身資產(chǎn)計(jì)提的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金用于彌補(bǔ)由于投資策略失誤導(dǎo)致的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)損失作出規(guī)定。因此宜規(guī)定投資績效與業(yè)績獎(jiǎng)懲直接掛鉤作為受委托方的主要收益來源，管理費(fèi)收益作為次要來源才能極大提高受委托方的運(yùn)作積極性和投資業(yè)績。 四、做好基金投資風(fēng)險(xiǎn)控制安排
毋庸置疑，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資必須秉承安全第一，兼顧流動(dòng)性和投資收益的原則。既有規(guī)定下投資銀行定期存款和購買國債的收益率歸因于通貨膨脹大幅跑輸CPI，未來一定時(shí)期可能還要面臨匯率波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上仍然具有巨大貶值風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)綜合考慮國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和資本市場的變化，選擇合適時(shí)機(jī)，循序漸進(jìn)，控制數(shù)量和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。因此通過一定的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行全面系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管控來獲取合理流動(dòng)性規(guī)�；A(chǔ)上的不同結(jié)構(gòu)的絕對收益和相對收益才能真正達(dá)到基金保值增值的安全。
制度對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資范圍的規(guī)定應(yīng)更加靈活。投資不僅限于投資股市，種類上可涉及安全性較高的納入地方擔(dān)保的地方債、房產(chǎn)投資、住房抵押貸款，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)資本、股權(quán)眾籌等，也可考慮發(fā)行針對社�；鸬奶貏e國債，保證一定的收益水平。尤其參與地方債置換和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對基金投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是雙贏選擇。
養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營過程中必然面對市場風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。市場風(fēng)險(xiǎn)是指由于市場波動(dòng)引起的本金或收益損失。一般而言，市場風(fēng)險(xiǎn)可分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指受國家政治和宏觀經(jīng)濟(jì)變化等社會(huì)層面帶來的不良影響。非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是隨機(jī)發(fā)生的由個(gè)體因素帶來的比如違約和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等不良影響，一般可以通過分散投資加以防控。解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的辦法可以通過拓展系統(tǒng)邊界進(jìn)行國外投資予以轉(zhuǎn)化為非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)解決，長遠(yuǎn)來看，利用金融期指期貨等金融衍生工具進(jìn)行套期保值是根本解決之道。制度應(yīng)明確套期保值工具在控制基金投資風(fēng)險(xiǎn)中的地位和作用，還可以規(guī)定為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金購買保險(xiǎn)等措施來降低風(fēng)險(xiǎn)損失。
所謂道德風(fēng)險(xiǎn)，簡單來說就是當(dāng)一方完全不用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)成本下所采取的使自身利益最大化的行為。通常是由信息不對稱問題帶來的。這一風(fēng)險(xiǎn)可由充分的信息披露和內(nèi)外部監(jiān)管來加以解決。要制定嚴(yán)格完善的信息披露制度。必須規(guī)定管理人和投資人要將基金管理和投資涉及的重要政策、程序和投資運(yùn)營收益情況等重大事項(xiàng)相關(guān)信息予以及時(shí)充分的披露。在信息披露的基礎(chǔ)上，在立法機(jī)關(guān)預(yù)算和社會(huì)公眾的雙重監(jiān)督下，考慮到目前國內(nèi)資本市場距離有效市場目標(biāo)尚遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)情況下，還應(yīng)規(guī)定除基金管理和投資機(jī)構(gòu)建立完善的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制外，采取定量監(jiān)管原則逐步向“審慎人”的原則過渡。對制度實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的危害性要有充分的認(rèn)識(shí)，要采取嚴(yán)密的防范措施根除制度實(shí)施過程中的貪污、挪用、浪費(fèi)等問題[2]，確�；鹜顿Y平穩(wěn)健康運(yùn)行。
