公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革分析
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中圖分類號：D630.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）05-0097-06
加強機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是我國經(jīng)濟社會發(fā)展和社會保障制度改革的必然要求。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革是機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的重要組成部分，近年來，加強公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革引起了社會的廣泛關(guān)注，并已納入未來國民經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃之中。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革是一項復(fù)雜的工作，涉及諸多影響因素和利益訴求，需要有一個正確、科學(xué)、全面的認識。本文從社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科全面審視我國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革。
一、公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的社會學(xué)審視
公務(wù)員養(yǎng)老保險問題在一定程度上屬于一個復(fù)雜的社會問題。從社會學(xué)視角審視公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革可以從社會轉(zhuǎn)型、社會流動、社會公平、社會和諧等視角入手。
�。ㄒ唬┥鐣D(zhuǎn)型與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
目前我國正處于社會轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展的深刻變革時期，各種利益關(guān)系正在經(jīng)歷復(fù)雜的調(diào)整過程之中，各項社會政策不斷建立和完善。中國社會轉(zhuǎn)型的程度和廣度是前所未有的，不是一夜之間的驟變，而是一個全方位、長時期的變革過程[1]。經(jīng)過30多年的改革開放，中國經(jīng)濟社會的發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，市場經(jīng)濟體制逐步建立健全，城市化、工業(yè)化、信息化加速推進，經(jīng)濟、政治、文化、社會等諸多領(lǐng)域的改革逐步推進。社會保障制度的變革是整個社會變革的重要內(nèi)容，在我國轉(zhuǎn)型與發(fā)展的過程中，社會保障制度也實現(xiàn)了巨大的變革，并取得了顯著成效。但是，由于諸多方面的原因，我國社會保障的發(fā)展還處于初步階段，還存在若干急需解決的難題。在我國城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民均先后建立了新型社會養(yǎng)老保險制度之后，我國公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度依然沒有改革，仍然采用傳統(tǒng)的國家包辦、現(xiàn)收現(xiàn)付、封閉運行的制度模式，與社會保障的社會化、責(zé)任共擔(dān)趨勢不相適應(yīng)，也與我國經(jīng)濟的市場化改革不相適應(yīng)。由于公務(wù)員身份的特殊性，其養(yǎng)老保險制度改革遲遲沒有實質(zhì)進展，已成為我國社會保障制度未來發(fā)展的重要問題之一，未來需要調(diào)整和改革公務(wù)員養(yǎng)老保險制度，以適應(yīng)我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的需要。
（二）社會流動與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
社會流動是指人們在社會關(guān)系空間中社會層級與社會地位的變化，合理的社會流動是一個社會充滿活力和持續(xù)發(fā)展的重要條件。在我國計劃經(jīng)濟時期，由于社會結(jié)構(gòu)的封閉與僵化，社會流動較少，社會活力不足，人們之間的社會地位固化，社會等級觀念較深。改革開放以來，社會流動狀況發(fā)生了較大變化，人們社會流動的機會不斷增加，流動頻率也越來越頻繁。但是，由于社會觀念、戶籍制度、社會政策、利益關(guān)系等因素的制約，依然存在著較多阻礙社會流動的藩籬，促進社會流動的體制機制依然尚未完全理順[2]。在養(yǎng)老保險方面，我國根據(jù)不同職業(yè)身份的群體設(shè)立了不同的養(yǎng)老保險制度，出現(xiàn)了養(yǎng)老保險的碎片化局面。不同類型養(yǎng)老保險制度相互獨立、差異較大。尤其是出現(xiàn)了機關(guān)事業(yè)單位人員與其他群體養(yǎng)老保險的“雙軌制”局面，不利于不同職業(yè)人員之間的相互流動。同時，制度分割、待遇差距較大的現(xiàn)象容易造成一些職業(yè)的優(yōu)越感與特殊性，容易導(dǎo)致不同職業(yè)群體之間的階層隔離。未來需要改革公務(wù)員養(yǎng)老保險制度，并推進其他群體養(yǎng)老保險制度改革，促進整個養(yǎng)老保險體系的完善，促進不同群體的社會流動，增強社會活力。
（三）社會公平與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
社會公平是社會發(fā)展的目標(biāo)追求，促進公平是社會保障制度的本質(zhì)屬性。社會保障通過扶危濟困、照顧弱者等途徑來促進社會的公平發(fā)展�，F(xiàn)實中社會不公的問題十分突出。從理論上來說，一些公共政策（比如社會保障）具備促進社會公平的功能，但是在實踐中并未完全體現(xiàn)出來，甚至發(fā)揮反向作用。新中國成立以來，我國針對不同人群分別構(gòu)建了不同類型的養(yǎng)老保險制度，在籌資模式、覆蓋率、繳費標(biāo)準(zhǔn)、運營管理、待遇水平等方面存在較大差距。公務(wù)員的養(yǎng)老制度由于單獨的制度設(shè)計和國家保障特點，促進社會公平的作用不明顯。一方面，由于職業(yè)的特殊性和養(yǎng)老制度的優(yōu)越性，機關(guān)事業(yè)單位人員無需要履行任何繳費義務(wù)，而其他群體無一例外地需要繳納養(yǎng)老保險費，在責(zé)任分擔(dān)方面難以體現(xiàn)公平。另一方面，公務(wù)員獲得相對較高的養(yǎng)老金待遇，不同群體之間的待遇水平差距較大，養(yǎng)老保險制度促進公平分配的效果不明顯，甚至在一定程度上還存在逆向調(diào)節(jié)的現(xiàn)象[3]。因此，需要基于養(yǎng)老保險體系改革的整體考慮，加強我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革，在制度模式、責(zé)任分擔(dān)、待遇水平等方面進行完善，使之更好地發(fā)揮促進社會公平的作用。特別值得一提的是，不能孤注一擲地將公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革作為縮小不同群體養(yǎng)老待遇差距的唯一手段，而應(yīng)該同步改革其他養(yǎng)老保險制度。
�。ㄋ模┥鐣椭C與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
社會和諧是世界各國社會發(fā)展的理想目標(biāo)，是中國特色社會主義的本質(zhì)屬性。我國社會的發(fā)展不僅需要實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型，而且需要實現(xiàn)社會的穩(wěn)定與和諧。社會的和諧要求社會各系統(tǒng)、各要素之間的和諧發(fā)展，也要求各系統(tǒng)、各要素內(nèi)部的和諧發(fā)展。我國在社會轉(zhuǎn)型的過程中，出現(xiàn)了一些影響社會穩(wěn)定、和諧的因素，不利于整個經(jīng)濟社會的持續(xù)、健康發(fā)展。社會保障是構(gòu)成社會的子系統(tǒng)之一，應(yīng)該發(fā)揮其促進社會和諧的作用。一方面，社會保障應(yīng)該與社會的其它子系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，社會保障的內(nèi)部子系統(tǒng)各構(gòu)成要素也應(yīng)該實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。只有這樣，才能真正發(fā)揮社會保障促進社會和諧的功能。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度作為我國社會保障系統(tǒng)的構(gòu)成要素之一，理應(yīng)成為社會和諧的推動力，而不應(yīng)該成為社會和諧的障礙或阻力。公務(wù)員與其他職業(yè)群體之間養(yǎng)老保險制度的相互獨立與較高的待遇差距容易導(dǎo)致不同群體之間的相互攀比，造成不同職業(yè)群體之間的心理落差，甚至可能引起一些人員的嫉妒與仇恨，不利于社會的穩(wěn)定與和諧。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度在促進社會流動與社會公平方面的作用不明顯也在一定程度上影響其促進社會和諧功能的發(fā)揮。目前我國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度與經(jīng)濟、政治等其他系統(tǒng)之間不協(xié)調(diào)，也與養(yǎng)老保險體系的內(nèi)部各項制度不協(xié)調(diào)有關(guān)，這不利于社會的和諧發(fā)展，未來需要通過改革，使之促進社會和諧。 二、公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的經(jīng)濟學(xué)審視
公務(wù)員養(yǎng)老保險問題不僅是一個復(fù)雜的社會問題，也是一個經(jīng)濟問題。主要可以從福利經(jīng)濟學(xué)、勞動經(jīng)濟學(xué)來審視公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革。
�。ㄒ唬└＠�(jīng)濟學(xué)與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
福利經(jīng)濟學(xué)是尋求社會經(jīng)濟福利最大化的經(jīng)濟理論體系，經(jīng)歷了舊福利經(jīng)濟學(xué)和新福利經(jīng)濟學(xué)兩個階段。盡管新、舊福利經(jīng)濟學(xué)在理論上有明顯的差異，但是二者的目的是相通的，那就是關(guān)注公平和效率的提高，實現(xiàn)社會福利的優(yōu)化。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革也應(yīng)該公平與效率相結(jié)合，促進國民整體福利的提高。
舊福利經(jīng)濟學(xué)認為“福利”是個人所獲得的效用與滿足，全社會的總“福利”等于社會中單個人的福利總和，社會應(yīng)該使整體福利總和達到最大。依據(jù)邊際消費傾向遞減原理，等量的收入對窮人和富人而言，效用是不同的，窮人的效用大于富人的效用。在收入再分配過程中，窮人得到的效用增量大于富人的效用損失量，社會總效用增加；國民收入分配越均等，社會經(jīng)濟總體福利就越大[4]。舊福利經(jīng)濟學(xué)為公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革提供了有益啟示。一方面，需要遵循普惠和共享的原則，完善養(yǎng)老保險制度體系，普遍提高國民的收入水平與福利水平。另一方面，不能因為養(yǎng)老保險制度的差異而造成不同人群之間的養(yǎng)老金待遇差距和收入差距，不能因為公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的不科學(xué)造成社會總福利水平的損失，應(yīng)通過發(fā)揮養(yǎng)老保險制度的再分配效應(yīng)促進社會的公平分配和居民收入的均等化，進而提高全社會的總體福利水平。
新福利經(jīng)濟學(xué)認為，如果至少有一個人的境況變好，而沒有使其他人的境況變壞，那么整個社會的境況也就變好。經(jīng)濟效益（效率）是最大福利的必要條件，合理分配（公平）是最大福利的充分條件。人們不僅關(guān)心自己的絕對收入水平，而且更關(guān)心他們收入的相對水平。新福利經(jīng)濟學(xué)原理亦可為公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革提供啟示。只要公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度不損害其他人的利益、不使其他人的境況變差，整個社會的福利水平就會不斷提高。目前我國公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度是否損害其他群體的福利尚不能下結(jié)論。不能一味地以降低公務(wù)員養(yǎng)老金待遇水平的辦法來進行改革，否則可能導(dǎo)致兩敗俱傷，既難以獲得公務(wù)員群體的支持和同意，也不符合社會福利最大化的要求。在我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的過程中，國民的絕對收入和福利水平不斷進步，但是，國民公平感卻沒有得到改善甚至更加變差，造成這種狀況的主要原因是不同群體養(yǎng)老金的相對水平差距大。改革開放以來，公務(wù)員和其他群體的養(yǎng)老待遇均在不斷提高，但是程度和水平不一，其他群體養(yǎng)老金的相對水平較低，因而容易導(dǎo)致其他群體的個人感覺較差。因此，未來公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革需要綜合權(quán)衡不同群體之間的相對養(yǎng)老金水平，加強整個養(yǎng)老保險體系的改革，不要因為過大的差距而導(dǎo)致社會不公和福利損失。
�。ǘ﹦趧咏�(jīng)濟學(xué)與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
從勞動經(jīng)濟學(xué)的角度來看，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革與勞動力市場、勞動力供給、勞動力流動、勞動報酬等密切相關(guān)。
養(yǎng)老保險制度的改革與勞動力市場密切相關(guān)[5]。從勞動力市場來看，在勞動力市場中存在不同類型的就業(yè)市場，即主要勞動力市場與次要勞動力市場，主要勞動力市場主要是一些職業(yè)穩(wěn)定、勞動條件較好、收入較高、福利待遇較優(yōu)越等類型的就業(yè)崗位，次要勞動力市場主要是一些勞動關(guān)系不規(guī)范、社會保障不完善、工資較低、勞動時間較長、勞動條件較差的就業(yè)崗位。勞動力市場的完全同一性是不存在的也是不符合現(xiàn)實需求的，不應(yīng)該強求完全同質(zhì)化的勞動力市場。公務(wù)員與其他職業(yè)具有不同的性質(zhì)、特點和素質(zhì)需求，從某種程度上來說，具有職業(yè)的特殊性，因而不能強求公務(wù)員與其他群體完全統(tǒng)一的勞動收入與福利制度。但是，這種差別并非無限制的，而需要控制在一定的程度和范圍之內(nèi)。否則，很容易導(dǎo)致勞動力市場的歧視和不平等現(xiàn)象，走向過度異質(zhì)化，導(dǎo)致勞動力市場的分割[6]，不利于勞動力資源配置效率的提高和勞動力市場的完善。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的滯后，造成了企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位人才流動的壁壘，阻礙了社會統(tǒng)一勞動力市場的建立，改革勢在必行[7]。
從勞動力供給來看，影響勞動力供給的因素是多方面的，包括人口、經(jīng)濟、社會政策等方面。養(yǎng)老保險制度是影響勞動力供給的重要因素之一，一個健全、完善、科學(xué)的養(yǎng)老保險體系有利于提高勞動力供給的數(shù)量、質(zhì)量和效率；反之，不利于勞動力的有效供給。科學(xué)的養(yǎng)老保險制度有利于增強勞動者的勞動意愿，增加勞動力供給的數(shù)量。不完善、不公平的養(yǎng)老保險制度只會損害勞動者的工作積極性、降低勞動意愿�？赡軙䦟�(dǎo)致一些勞動者不愿進入就業(yè)領(lǐng)域，或者較早地退出工作崗位。間接地看，完善養(yǎng)老保險制度是提升人力資本的重要途徑，有利于勞動力的生產(chǎn)與再生產(chǎn)，提高勞動力供給的數(shù)量與質(zhì)量，有利于提高勞動效率。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的科學(xué)與否不僅影響公務(wù)員的工作質(zhì)量與工作效率，而且對其他群體的就業(yè)供給產(chǎn)生重要影響，影響他們的工作積極性，一些勞動者可能提前退休，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革務(wù)必考慮這一點，加強科學(xué)設(shè)計。
從勞動報酬來看，工資、福利、保險是勞動者總體報酬的共同組成部分，三者的合理構(gòu)成決定了勞動報酬的科學(xué)性。勞動報酬的水平和結(jié)構(gòu)也直接影響到社會收入分配的差距，決定著收入分配的合理性與公平性。從目前的現(xiàn)實來看，公務(wù)員與其他勞動者群體之間的報酬結(jié)構(gòu)與水平有較大差異。公務(wù)員福利和保險在總報酬中的比重相對較高，而且可以獲得較高水平的養(yǎng)老金與福利待遇。從總報酬來看，公務(wù)員的報酬水平也明顯超過城鎮(zhèn)職工，收入差距較大。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)該從總報酬的視野來進行審視，完善總報酬的結(jié)構(gòu)與水平，推進公務(wù)員工資、福利、保險的同步協(xié)調(diào)改革，增強勞動者報酬制度的公平性與科學(xué)性。
以上主要從福利經(jīng)濟學(xué)和勞動經(jīng)濟學(xué)的角度對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革進行了審視。作為養(yǎng)老保險體系的組成部分，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展，通過合理的制度設(shè)計和運行機制來提高市場經(jīng)濟的活力與效率，增強國民經(jīng)濟的競爭力。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)該注重社會公平，也應(yīng)該講求效率，才能真正實現(xiàn)社會總體福利的最大化。應(yīng)該通過對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革消除其對市場經(jīng)濟的負面影響，為未來我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展創(chuàng)造良好的社會條件。 三、公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的政治學(xué)審視
政治因素是影響公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的重要因素之一，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革需要結(jié)合一個國家特定的政治體制與政治制度[8]。未來我國的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革必須充分立足于我國的現(xiàn)實國情，充分考慮我國的政治制度，而不盲目崇拜和完全照搬任何一個國家的制度和做法。
�。ㄒ唬﹪倚再|(zhì)與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
從國家性質(zhì)來看，我國是由工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義強調(diào)公民之間的身份平等，強調(diào)國家應(yīng)該公平對待全體公民，不因種族、年齡、性別、職業(yè)等因素而造成歧視或不公平對待。人人平等、共同富裕是社會主義的理想追求，也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠目標(biāo)。人人平等、共同富裕不是一蹴而就的，由于歷史和現(xiàn)實等方面的原因，這一目標(biāo)的實現(xiàn)需要一個較長的過程。因此，我們既要創(chuàng)造條件實現(xiàn)人人平等與共同富裕，又要正視現(xiàn)實情況，不能超之過急。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革既要為實現(xiàn)人人平等和共同富裕服務(wù)；同時，也不能采用一個完全統(tǒng)一的制度對待所有公民；在現(xiàn)實條件下，在社會主義初級階段，應(yīng)該承認和允許存在適度的差距。
改革開放以來，我國逐步探索和發(fā)展中國特色社會主義道路，在社會主義國家發(fā)展市場經(jīng)濟，進行改革開放，這是一項前無古人的偉大事業(yè)，沒有任何經(jīng)驗可以借鑒，不能盲目照搬西方的發(fā)展經(jīng)驗。社會保障制度的改革必須立足于我國發(fā)展中國特色社會主義的現(xiàn)實國情，通過改革和完善公務(wù)員養(yǎng)老保險制度，堅持公平與效率相結(jié)合、普惠與差別相結(jié)合，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，從而為更好地發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)服務(wù)。
（二）政治體制與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
從我國的政治體制和政黨制度來看，我國堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度。中國共產(chǎn)黨是我國唯一的執(zhí)政黨，而不是西方的兩黨制或多黨制，各政黨通過競選輪流上臺執(zhí)政。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心和全國各族人民利益的代表。共產(chǎn)黨員堅持全心全意為人民服務(wù)，所有共產(chǎn)黨員都不得謀求任何私利和特權(quán)，而應(yīng)該服從集體利益與國家利益，這是共產(chǎn)黨員的根本屬性。共產(chǎn)黨員是我國公務(wù)員隊伍的主體力量，在公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革過程中，不能過多強調(diào)公務(wù)員的特殊利益和過高水平的養(yǎng)老金待遇，應(yīng)該增強公仆意識，自覺維護和支持改革大局。
由于共產(chǎn)黨員是我國公務(wù)員的主體部分，公務(wù)員在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下從事公務(wù)活動。因此，我國的公務(wù)員具有較強的政治性，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下為人民服務(wù)，為人民謀取利益。全心全意為人民服務(wù)既是共產(chǎn)黨員的宗旨，也是公務(wù)員的使命。這一點是不同于西方公務(wù)員政治中立之特點的。在我國，公務(wù)員承擔(dān)著為國家和人民服務(wù)的光榮而又艱巨的任務(wù)，要求具有高度的社會責(zé)任感和愛國、敬業(yè)、奉獻精神。講求奉獻而不是索取是對公務(wù)員的基本要求。基于這些考慮，需要辯證地看待公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革。一方面，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度不應(yīng)該搞特殊化，與其他群體之間的養(yǎng)老待遇差距不能太大，公務(wù)員作為養(yǎng)老保險制度的制定者和執(zhí)行者，不能過多地考慮自身利益；另一方面，又需要體現(xiàn)出公務(wù)員的職業(yè)特點，由于公務(wù)員職業(yè)的特殊性和勞動的復(fù)雜性，國家和社會又應(yīng)該給予公務(wù)員適度的激勵，給予公務(wù)員從事公務(wù)活動的適度回報，進一步增強公務(wù)員工作的積極性，更好地為國家和社會服務(wù)。
（三）政治發(fā)展與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
從政治穩(wěn)定和政治發(fā)展的角度來看，公務(wù)員是促進我國政治發(fā)展的重要力量，公務(wù)員素質(zhì)的好壞與能力的高低直接關(guān)系到未來的政治發(fā)展。影響公務(wù)員素質(zhì)的因素是多種多樣的，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度也在一定程度上影響著公務(wù)員的素質(zhì)。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的不合理、不科學(xué)可能導(dǎo)致官僚習(xí)氣、安于現(xiàn)狀、不思進取、缺乏責(zé)任感、缺乏效率等問題；反之，一個良好、科學(xué)的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度則有利于增強公務(wù)員的責(zé)任意識，提高工作效率，有利于塑造良好的政府形象，促進政治的可持續(xù)發(fā)展。政治穩(wěn)定與政治發(fā)展需要處理好不同群體之間的關(guān)系，尤其是要處理好公務(wù)員與公民之間的關(guān)系，不能因為養(yǎng)老保險制度的不科學(xué)引起不同階層之間的矛盾甚至對立，而應(yīng)該通過合理的政策設(shè)計來促進不同階層之間的和諧相處，促進政治的和諧發(fā)展。
從政治民主的角度來看，我國堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主相結(jié)合，堅持民主集中制。在公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的過程中，應(yīng)該在政府的主導(dǎo)下，保障公民的民主權(quán)利，充分吸納公民的參與，廣泛聽取各方面民眾的意見和建議，讓公務(wù)員和公民共同參與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的制定和實施，增強公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的科學(xué)性，獲得公民的理解、支持與認可。當(dāng)然，由于政策制定與改革的復(fù)雜性以及公民參與的能力與經(jīng)驗不足，不宜過度、盲目地實行公民參與，而應(yīng)該發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，充分考慮各類因素，體現(xiàn)民主集中制原則。
四、公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的公共管理學(xué)審視
公務(wù)員是公共行政與公共管理的主體，公共管理的理論、實踐與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度有著密切關(guān)聯(lián)，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度應(yīng)該與時俱進，隨著公共管理理論和實踐的發(fā)展而不斷改革、完善�？v觀公共管理理論與實踐的演進，正在從傳統(tǒng)的公共行政理論走向新公共管理理論，新公共服務(wù)理論也已展現(xiàn)雛形，將成為未來社會治理中的重要理論工具。在不同的理論與實踐階段，對公務(wù)員的素質(zhì)要求不同，對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的要求也有所不同。未來的社會治理將更加注重公務(wù)員素質(zhì)和能力的提升，更加注重削減政府開支，更加注重公務(wù)員與社會公民的平等地位，這些發(fā)展趨勢必將對公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革產(chǎn)生重要影響。
（一）公共行政理論與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
傳統(tǒng)的公共行政理論主要建立在理性官僚制理論和“政治與行政二分法”的基礎(chǔ)之上，追求行政效率和等級權(quán)威是傳統(tǒng)公共行政理論的兩個重要特點。馬克思?韋伯的理性官僚制理論具有法制化、權(quán)力的等級制、行政專業(yè)化、公私分明等特點，把行政公務(wù)活動與私人生活領(lǐng)域嚴格區(qū)分開來。在韋伯看來，“由訓(xùn)練有素的行政官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權(quán)型的行政管理更能達到最佳效果”[9]。威爾遜指出，行政應(yīng)該在政治的適當(dāng)范圍之外，行政問題非政治問題，雖然政治能夠確定行政的任務(wù)，但是不能去操縱具體的行政事務(wù)[10]。古德諾進一步指出：“在所有國家中都存在著分立的機關(guān)，每個機關(guān)都在大部分時間里行使著兩種功能中的一種，這兩種功能就是：政治功能與行政功能�！盵11]基于傳統(tǒng)公共行政理論而言，公務(wù)員具備較強的專業(yè)化和職業(yè)化特征，各級政府機構(gòu)中的官員只要能勝任工作，就可以保證終身雇傭，并且在職時可以領(lǐng)取到固定薪金，退休后可以領(lǐng)取數(shù)額固定的養(yǎng)老金，而且待遇相對比較優(yōu)厚，使行政人員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，因此，擔(dān)任公職成為人們理想的職業(yè)選擇。 �。ǘ┬鹿补芾砝碚撆c公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
20世紀70年代以后，西方國家的經(jīng)濟社會發(fā)展遭遇嚴重困境，經(jīng)濟發(fā)展緩慢甚至停滯，失業(yè)率高升，社會支出迅速增加，導(dǎo)致許多國家財政支持的迅速增長和財政危機的出現(xiàn)。與此同時，由于這些國家公共行政效率和公共服務(wù)質(zhì)量的普遍下降，政府管理面臨危機。各國迫切需要加強公共管理改革，以應(yīng)對復(fù)雜的經(jīng)濟社會環(huán)境。20世紀80年代以后，在全球化、市場化、信息化和企業(yè)管理改革的推動下，英國、美國、澳大利亞和新西蘭等國掀起了以政府行政改革為主要內(nèi)容的新公共管理運動。新公共管理理論提倡運用市場的力量來改革政府，在公共部門引入市場機制，加強公共部門與私人部門之間，公共部門內(nèi)部之間的相互競爭，精簡政府規(guī)模，縮減政府支出，提高公共產(chǎn)品生產(chǎn)和公共服務(wù)提供的效率。新公共管理認為，只有以顧客為取向，向顧客做出承諾，并賦予顧客的選擇權(quán)利，才能真正滿足顧客多樣化的公共服務(wù)需求，改善公共服務(wù)質(zhì)量和效率。新公共管理理論為養(yǎng)老保險制度的改革和完善提供了理論參考。在市場經(jīng)濟條件下，公共部門與私人部門之間的競爭，使得人員的跨部門流動成為必然；由于政府規(guī)模的精簡，公務(wù)員的終身雇傭制已經(jīng)難以完全實現(xiàn)，公務(wù)員可能需要在非政府組織、社會團體或私人部門尋找就業(yè)；同樣，政府公共服務(wù)能力的提升需要吸引私人部門精英雇員的加入，加強與私人部門之間的人員交流。因此，傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付、待遇確定型的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度已經(jīng)不能適應(yīng)行政改革的要求，需要建立考慮不同部門、不同職業(yè)群體之間養(yǎng)老保險制度的銜接與轉(zhuǎn)換；由于政府財政支出的縮減，直接影響到公務(wù)員的薪酬福利和養(yǎng)老保險待遇水平。
�。ㄈ┬鹿卜⻊�(wù)理論與公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
新公共服務(wù)理論對新公共管理理論進行了反思和批判，基于公民導(dǎo)向和公共利益導(dǎo)向，提倡政府對公民的關(guān)心，與公民建立信任和合作關(guān)系。新公共服務(wù)理論還非常重視公民權(quán)利和民主導(dǎo)向，認為只有通過公民的廣泛參與，才能達到良好的治理效果，才能更好地體現(xiàn)政府的合法性。與新公共管理理論相比，新公共服務(wù)理論更加重視以人為本和公共服務(wù)，認為政府的職能是服務(wù)而非掌舵；更加關(guān)心和重視人，而不僅僅重視生產(chǎn)效率的提高。新公共服務(wù)理論更加注重公務(wù)員與社會公民的平等關(guān)系，力求在平等協(xié)商中加強公共服務(wù)與社會治理，在個人的發(fā)展方面，追求公務(wù)員與公民的平等待遇。因此，在養(yǎng)老保險制度方面，也將更加追求不同職業(yè)群體的平等，尤其是公、私部門之間的平等。在追求政府與公民社會共同治理的同時，如何提高政府部門的吸引力，提高整體的社會治理能力，需要通過完善公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度來吸引社會精英參與到公共部門中來。此外，公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革也應(yīng)該征詢公民意見，注重公民參與。
�。ㄋ模吧浦巍崩碚撆c公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革
20世紀末期以來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的變化，一些國家的公共管理理論與實踐也在不斷升華，呈現(xiàn)出從治理到“善治”的發(fā)展趨勢。進一步強調(diào)包括政府在內(nèi)的公共部門與私人部門以及公民之間的平等互助關(guān)系，實現(xiàn)社會公共利益與社會福祉的最大化。“善治”離不開政府，更離不開公民，沒有公民的積極參與和合作，至多只行善政，而不會有“善治”[12]。“善治”具有合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性、有效性、包容性等特點。在“善治”的發(fā)展趨勢下，對政府公共服務(wù)能力提出了更高要求，一方面，要求加強行政體制改革，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，另一方面，要求政府與公民之間建立良好的信任與合作關(guān)系。在走向“善治”的過程中，也需要對包括公務(wù)員養(yǎng)老保險在內(nèi)的政府政策進行調(diào)整，獲得民眾的信任與支持，以適應(yīng)公民社會的需要，實現(xiàn)政府與公民之間的良好合作關(guān)系。
我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的過程中，政府職能也在不斷發(fā)生變化，由全能型的政府走向有限責(zé)任型政府，從政府包辦一切走向注重發(fā)揮市場和社會的力量。在我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，逐步探索與之相適應(yīng)的政府行政體制，政府職能在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)型，正逐步向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著社會的不斷發(fā)展和公民對公共服務(wù)需求的日益增長，對政府的人員雇傭形式、人員構(gòu)成、人員素質(zhì)、服務(wù)能力、管理成本等方面提出了新要求。在當(dāng)前經(jīng)濟社會形勢日益復(fù)雜、人民群眾各類需求日益增長的現(xiàn)實背景下，提高公務(wù)員的素質(zhì)和能力、促進公務(wù)員的合理流動是提高政府服務(wù)能力、轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的科學(xué)改革有利于配置政府人力資源、提高行政效率、提升政府服務(wù)能力。
