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　　隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展綱要（2006―2020年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《綱要》”）的實(shí)施，“十二五”投入力度以年均20%的增長(zhǎng)速度在增長(zhǎng)，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)基本走出了短缺時(shí)代�？蒲薪�(jīng)費(fèi)作為高校一項(xiàng)重要的資金來(lái)源，對(duì)高校教學(xué)、科技和人才培養(yǎng)事業(yè)的正常運(yùn)行起著舉足輕重的支撐作用。然而，近年來(lái)，高�？蒲懈瘮〕舐劜粩鄠鞒�，2014年下半年，一篇《一年5000億元科技支出去哪了――中央將整治科研經(jīng)費(fèi)亂象》的報(bào)道，再次引發(fā)了社會(huì)各界的熱議。高校面對(duì)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的使命以及科研反腐的要求，科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革無(wú)疑成為推動(dòng)高�？萍俭w制改革的切入點(diǎn)和突破口。在當(dāng)下財(cái)政資金預(yù)算管理日趨嚴(yán)謹(jǐn)、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要求愈加緊迫、高校財(cái)務(wù)精細(xì)化管理與績(jī)效評(píng)價(jià)要求日益強(qiáng)化的形勢(shì)下，如何契合科學(xué)研究活動(dòng)的基本規(guī)律在制度政策改革上做好“破”與“立”這兩篇文章，以保證科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用及提高投入效益，值得重視與深入研究。

　　一、科研經(jīng)費(fèi)管理政策現(xiàn)狀

　　2011年以來(lái)，為了適應(yīng)《綱要》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2012〕6號(hào)）要求，教育部、財(cái)政部、科技部相繼出臺(tái)了多份與高校科研經(jīng)費(fèi)管理相關(guān)的重要的政策法規(guī)，主要有：

　　《財(cái)政部、科技部關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教〔2011〕434號(hào)）；《教育部關(guān)于進(jìn)一步貫徹執(zhí)行國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策 加強(qiáng)高校科研經(jīng)費(fèi)管理的通知》（教財(cái)〔2011〕12號(hào)）；《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高�？蒲许�(xiàng)目管理的意見(jiàn)》（教技〔2012〕14號(hào)）；《教育部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范高�？蒲行袨榈囊庖�(jiàn)》（教監(jiān)〔2012〕6號(hào)）；《教育部、財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)中央部門(mén)所屬高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理的意見(jiàn)》（教財(cái)〔2012〕7號(hào)）；《科學(xué)技術(shù)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位法人責(zé)任的若干意見(jiàn)》（國(guó)科發(fā)計(jì)〔2012〕86號(hào)）；《國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)）。

　　上述政策法規(guī)從不同的角度在國(guó)家層面上明確了高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理的主體責(zé)任與科研活動(dòng)行為準(zhǔn)則，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)高校科研管理工作、強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督等方面有著促進(jìn)作用，已成為目前高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理的強(qiáng)有力的法律依據(jù)，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理政策正逐步走向規(guī)范。當(dāng)然，任何制度政策都不會(huì)是盡善盡美的，現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理政策仍然存在著不足與缺陷。

　�。ㄒ唬┓�律效力較低

　　從國(guó)家層面上，至今缺乏統(tǒng)一的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，大多以意見(jiàn)、通知的形式頒行，經(jīng)費(fèi)使用、管理采取的是建議性而非強(qiáng)制執(zhí)行，法律效力較低。各主管部門(mén)行文獨(dú)立、相互之間缺乏有效的聯(lián)系和銜接，特別是教育部與科技部的聯(lián)合行文幾乎沒(méi)有。《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》、《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》分別與2012、2013年出臺(tái)并相繼實(shí)施，而科研經(jīng)費(fèi)管理政策卻沒(méi)有隨著高校財(cái)務(wù)制度的更新而做出與之相適應(yīng)的新修訂。

　�。ǘ�）內(nèi)容存在沖突或過(guò)于剛性

　　各科研經(jīng)費(fèi)管理辦法中的核算內(nèi)容不一致，致使科研、財(cái)務(wù)人員無(wú)所適從。例如，（1）關(guān)于間接費(fèi)用的編制。教財(cái)〔2012〕7號(hào)文第7條規(guī)定：“間接費(fèi)用按照歸口管理部門(mén)和學(xué)校的相關(guān)規(guī)定，由學(xué)校統(tǒng)一編制”。而國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)文（十七）規(guī)定：“間接費(fèi)用的核定與項(xiàng)目承擔(dān)單位信用等級(jí)掛鉤，由項(xiàng)目主管部門(mén)直接撥付到項(xiàng)目承擔(dān)單位”。出臺(tái)時(shí)間前后未滿(mǎn)兩年；（2）關(guān)于勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放。教財(cái)〔2012〕7號(hào)文第11條規(guī)定：“建立銀行卡支付制度，依據(jù)有關(guān)規(guī)定發(fā)放給個(gè)人的勞務(wù)性費(fèi)用……一律通過(guò)個(gè)人銀行卡發(fā)放，以零現(xiàn)金方式支付”。以意見(jiàn)的行文出現(xiàn)“一律”是否合適？一則尚未上升至法律的高度卻過(guò)于剛性，二則與實(shí)際情況未必相符，銀行卡支付制度對(duì)“虛報(bào)冒領(lǐng)”也僅起到治標(biāo)的作用。

　�。ㄈ�）系統(tǒng)性、可操作性較差

　　制度的修改進(jìn)度始終趕不上科技發(fā)展的節(jié)奏，各主管部門(mén)的“通知”差異頗大，細(xì)節(jié)模糊籠統(tǒng)，在操作中容易混淆理解。例如，勞務(wù)費(fèi)的適用口徑不一，與科研工作需求脫節(jié)，回避了在崗科研人員工資性支出問(wèn)題。某些省級(jí)項(xiàng)目申報(bào)指南中明確“人員費(fèi)”可列支“有工資性收入”的科研人員勞務(wù)補(bǔ)償，而國(guó)家科技計(jì)劃、國(guó)家自然科學(xué)基金等至今仍規(guī)定：禁止對(duì)有工資性收入的科研人員發(fā)放勞務(wù)性費(fèi)用。

　　二、現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理政策在具體實(shí)施中存在的矛盾與分析

　　科研經(jīng)費(fèi)管理政策現(xiàn)狀導(dǎo)致其在具體實(shí)施中存在著相應(yīng)的矛盾，“破”須從剖析入手：

　�。ㄒ唬┈F(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理政策與科研活動(dòng)規(guī)律之間的矛盾

　　科研活動(dòng)最大的特點(diǎn)就是具有其不確定性和不可預(yù)測(cè)性�？蒲谢顒�(dòng)是因時(shí)因地制宜、隨機(jī)應(yīng)變的，而科研經(jīng)費(fèi)是為科研活動(dòng)的實(shí)際需要所支出的費(fèi)用，它的最終目標(biāo)是體現(xiàn)在科研成果上�，F(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理政策以科研過(guò)程及過(guò)程支出為核心，而事實(shí)上，一項(xiàng)科研活動(dòng)的實(shí)際費(fèi)用還包含為其“不確定性”而買(mǎi)單的不可預(yù)測(cè)費(fèi)用以及體現(xiàn)“科研成果價(jià)值”的費(fèi)用等。在現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理政策下，科研經(jīng)費(fèi)的本質(zhì)不是為了目標(biāo)――科研成果，卻更關(guān)注于過(guò)程，存在著本末倒置的理念偏差。其次，科研經(jīng)費(fèi)管理政策帶有明顯的行政化特色，如其差旅費(fèi)管理是參照行政公務(wù)差旅費(fèi)管理辦法執(zhí)行的，在某些制度空缺的情況下亦是參照其他行政管理的一般措施執(zhí)行。此外，科研經(jīng)費(fèi)管理政策與科研管理制度本身、國(guó)家財(cái)經(jīng)制度以及高校財(cái)務(wù)制度等相關(guān)政策在對(duì)接上仍然存在著偏差，沒(méi)有及時(shí)地進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和修訂。 　　（二）單純課題制的科研經(jīng)費(fèi)管理體系與科研經(jīng)費(fèi)使用、管理責(zé)任主體責(zé)權(quán)利不匹配之間的矛盾

　　“課題制”是在執(zhí)行過(guò)程中以課題為中心、以課題組為基本活動(dòng)單位進(jìn)行課題組織、管理和研究活動(dòng)的一種科研管理制度�！罢n題制”中，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與依托單位――高校之間是一對(duì)利益相關(guān)的互補(bǔ)角色。“課題制”實(shí)施十年以來(lái)，在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求和適應(yīng)國(guó)家科技體制改革方面起到了重要作用，然而，在單純的“課題制”制度下，由于對(duì)“課題制”的作用、意義與局限性的認(rèn)識(shí)不足，高校“統(tǒng)籌法人”責(zé)任與“課題制”兩者的責(zé)權(quán)利定位并未廓清，由責(zé)任主體之間的責(zé)權(quán)利不匹配而衍生的高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)內(nèi)部管理制度，大多僅基于科研任務(wù)管理的需求而設(shè)計(jì)，它們更關(guān)注于管理費(fèi)及其分配等焦點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)課題經(jīng)費(fèi)的預(yù)算指導(dǎo)、支出核算、財(cái)務(wù)管理層面的具體業(yè)務(wù)規(guī)范、管理協(xié)調(diào)和使用監(jiān)督等方面關(guān)注不足，由此造成的結(jié)果是，高校科研經(jīng)費(fèi)管理留給課題組的支配權(quán)力過(guò)多，高校對(duì)于課題經(jīng)費(fèi)成本開(kāi)支的管理控制力度相對(duì)不足，用于科研保障的公共成本無(wú)法得以計(jì)入，課題組的不合理開(kāi)支卻可以投機(jī)取巧地列于其中，形成大大小小的管理盲區(qū)，“課題制”制定之初的制度預(yù)期、課題總體目標(biāo)未能完全實(shí)現(xiàn)。

　�。ㄈ�）科研間接費(fèi)用政策與高校會(huì)計(jì)核算體系之間的矛盾

　　2011年財(cái)政部、科技部頒布《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教〔2011〕434號(hào)），對(duì)國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了調(diào)整，將課題經(jīng)費(fèi)分成直接費(fèi)用和間接費(fèi)用。由于高校會(huì)計(jì)核算制度有別于科研事業(yè)單位、工業(yè)企業(yè)，使得間接費(fèi)用政策在高校實(shí)施中依然存在著現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題：

　　首先，高校日常運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)收支是圍繞教學(xué)與人才培養(yǎng)事業(yè)而設(shè)計(jì)的，運(yùn)行保障的公共成本以教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出的形式出現(xiàn)。高校會(huì)計(jì)核算制度在2014年以前一直沿用《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度（試行）》（財(cái)預(yù)字〔1998〕105號(hào)），科研人員的工資津貼、科研設(shè)施的維修、維護(hù)費(fèi)用等均含混于高校運(yùn)行保障總支出中，高校用于科研事業(yè)保障方面的實(shí)際成本難以單獨(dú)核算和真實(shí)體現(xiàn)。

　　其次，講求成本攤銷(xiāo)的綜合成本管理模式僅適合企業(yè)和科研院所的會(huì)計(jì)核算體系，雖然新《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》（財(cái)會(huì)〔2013〕30號(hào)）設(shè)立了“項(xiàng)目管理費(fèi)及間接費(fèi)”、“應(yīng)付職工薪酬”等科目，而高校內(nèi)部未從根本上理順項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、課題組與高校之間的分配關(guān)系，間接成本補(bǔ)償機(jī)制并沒(méi)有在源頭上解決課題組和高校在資源合理補(bǔ)償、管理費(fèi)、人員支出的統(tǒng)籌使用等方面的分配關(guān)系，高校財(cái)務(wù)管理中沒(méi)有合理的方法將間接成本科學(xué)地分?jǐn)偟礁鱾�(gè)項(xiàng)目成本中。

　　第三，科研間接費(fèi)用政策中的間接費(fèi)、績(jī)效支出適用范圍目前僅限于國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)，成本補(bǔ)償并未普遍執(zhí)行，也未考慮全額及差額撥款的國(guó)有高校的特點(diǎn)，缺乏針對(duì)高校量身定制的間接費(fèi)用補(bǔ)償范圍和比例，由于作為事業(yè)單位的高校受工資總額限制以及“教師”與“科研人員”的雙重身份，部分高校將績(jī)效支出彌補(bǔ)事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致無(wú)法發(fā)揮績(jī)效支出對(duì)一線科研人員的激勵(lì)作用。

　　三、國(guó)外科研經(jīng)費(fèi)管理政策與機(jī)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和借鑒

　　借鑒國(guó)外科研經(jīng)費(fèi)管理政策與機(jī)制的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有助于從中得到“立”的啟示。筆者翻閱了國(guó)外科研經(jīng)費(fèi)管理政策與機(jī)制的有關(guān)資料，總結(jié)以下幾方面的啟示：

　　（一）體制建設(shè)

　　各國(guó)重視政府職能和市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)融合。一方面，重視科研經(jīng)費(fèi)管理的頂層設(shè)計(jì)。另一方面，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在科技經(jīng)費(fèi)配置中的作用，委托市場(chǎng)化主體來(lái)運(yùn)營(yíng)和管理。在制度安排上給予科研機(jī)構(gòu)、科研人員充分的自主權(quán)，通過(guò)以理事會(huì)或委員會(huì)為核心的自我管理體制，減少官僚化。

　�。ǘ�）管理機(jī)構(gòu)

　　美國(guó)的公立高校一般設(shè)立“科研副教務(wù)長(zhǎng)辦公室”，科研經(jīng)費(fèi)管理從項(xiàng)目的申報(bào)、預(yù)算的編制等工作都是在學(xué)校層面開(kāi)展，較我國(guó)國(guó)內(nèi)大學(xué)的科研老師個(gè)人申報(bào)更科學(xué)、更嚴(yán)格、更容易實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目申報(bào)、批準(zhǔn)、執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)的科學(xué)管理。①

　�。ㄈ�）管理規(guī)則

　　美國(guó)NSF以績(jī)效為衡量標(biāo)準(zhǔn)制定了詳細(xì)的管理規(guī)則來(lái)規(guī)范課題負(fù)責(zé)人以及受資助機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，具體體現(xiàn)在以下幾方面：通過(guò)統(tǒng)一會(huì)計(jì)系統(tǒng)和審核財(cái)務(wù)管理能力，來(lái)保證受資助單位有能力核算和更好地管理聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)；建立里快速通道，使之能快速及時(shí)地處理經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中的各類(lèi)事項(xiàng)；在資金撥付環(huán)節(jié)，重視根據(jù)課題進(jìn)度按需撥付資金；在課題執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)快速通道建立課題任務(wù)、經(jīng)費(fèi)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和終止機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)結(jié)余資金的管理，體現(xiàn)了聯(lián)邦資金使用的規(guī)范性和經(jīng)濟(jì)性；建立季度財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并基于此形成最終財(cái)務(wù)支出報(bào)告。②

　　（四）成本準(zhǔn)則

　　在美國(guó)，聯(lián)邦政府是大學(xué)科技活動(dòng)最為主要的資助者。政府資助以及大學(xué)使用政府科研經(jīng)費(fèi)的法律依據(jù)是“教育機(jī)構(gòu)成本準(zhǔn)則”（A-21通告），這個(gè)準(zhǔn)則詳細(xì)規(guī)定了大學(xué)承擔(dān)聯(lián)邦科研項(xiàng)目所必須遵從的成本計(jì)算原則，包括成本的確定、分配、追蹤、報(bào)告等多個(gè)環(huán)節(jié)，將科研項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中必需的人員費(fèi)用（包括研究生津貼、技術(shù)人員工資、教師假期工資及應(yīng)繳人員福利費(fèi)）、設(shè)施和業(yè)務(wù)費(fèi)用納入直接成本，將行政管理費(fèi)用、學(xué)校設(shè)施折舊維修費(fèi)用等作為間接成本予以確認(rèn)。③

　�。ㄎ澹┍O(jiān)管控制

　　美國(guó)高校科研經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管，基本上采取內(nèi)部控制與外部監(jiān)管相結(jié)合的模式，外部，從立法的角度去規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)的管理模式。④各國(guó)重視科研經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)的預(yù)算管理，細(xì)化科研經(jīng)費(fèi)使用的內(nèi)部監(jiān)管，內(nèi)部監(jiān)管措施一般包括主任責(zé)任制、定期報(bào)告制、同行評(píng)議制、合同審查制等。監(jiān)管范圍覆蓋前端的預(yù)算分配、中期的使用管理，以及后期的審計(jì)評(píng)估等。

　　四、高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理政策改革思路

　　“一系列科研經(jīng)費(fèi)的管理和使用亂象的根源在于相關(guān)制度的缺位，而彌補(bǔ)包括執(zhí)行、監(jiān)督層面的政策要求，仍需從強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)著手”。⑤科學(xué)合理的科研經(jīng)費(fèi)制度設(shè)計(jì)是充分調(diào)動(dòng)高�？蒲袆�(chuàng)新積極性的基本保證，也是治理科研經(jīng)費(fèi)使用問(wèn)題的根本途徑。隨著國(guó)家科技投入機(jī)制的不斷調(diào)整，以及國(guó)家監(jiān)管力度的加大，高校須重新審視其在國(guó)家知識(shí)創(chuàng)新體系中的角色與承擔(dān)的歷史使命，適時(shí)開(kāi)展科研經(jīng)費(fèi)管理制度新常態(tài)下的創(chuàng)新研究和調(diào)整。未來(lái)高校科研經(jīng)費(fèi)管理的改革方向，即如何“立”，筆者擬將從以下兩大方面進(jìn)行探討： 　�。ㄒ唬┳裱�科研活動(dòng)規(guī)律、以目標(biāo)管理為本

　　高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理政策應(yīng)與當(dāng)前國(guó)家科技政策和高�？蒲邪l(fā)展目標(biāo)相一致，客觀真實(shí)地遵循科研活動(dòng)規(guī)律。

　　（1）與時(shí)俱進(jìn)，創(chuàng)新?tīng)?zhēng)強(qiáng)――目標(biāo)管理的相常性

　　上級(jí)主管部門(mén)須順應(yīng)科研活動(dòng)規(guī)律和財(cái)政預(yù)算管理要求，適時(shí)下放權(quán)力，賦予高校在科研經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中更靈活、更自主、富有激勵(lì)性的調(diào)控權(quán)力，將科研經(jīng)費(fèi)管理改革納入科技體制改革整體框架下，與之配套的經(jīng)濟(jì)、教育、人事等領(lǐng)域的改革也應(yīng)納入其中。

　　在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，充分考慮高�？蒲屑捌浣�(jīng)費(fèi)使用方面涉及政府、高校、課題組和科研人員四方之間的博弈狀況，建立科研經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一的政策框架，實(shí)現(xiàn)預(yù)算、開(kāi)支范圍、支出標(biāo)準(zhǔn)、決算等制度工具的統(tǒng)一性與規(guī)范性。

　　高校要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，不能僅僅依賴(lài)于外部輸血，還應(yīng)認(rèn)真研究高校內(nèi)部管理體制改革和機(jī)制的創(chuàng)新，以“創(chuàng)新”、“爭(zhēng)強(qiáng)”為關(guān)鍵點(diǎn)，通過(guò)變革現(xiàn)有的管理體制，形成良性的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，激發(fā)高校科研活動(dòng)內(nèi)在活力，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代管理轉(zhuǎn)型。⑥

　　（2）立法引導(dǎo)與約束――目標(biāo)管理的保障性

　　鑒于目前我國(guó)法治不健全以及特殊的政治體制，為保證政策的有效性，形成目標(biāo)性規(guī)律的必須以立法加以保障，通過(guò)法律維護(hù)科研經(jīng)費(fèi)管理政策制定的初衷，約束政策受制者的經(jīng)濟(jì)行為。

　　針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的整體性、全局性，更新和完善符合本�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理的《科研經(jīng)費(fèi)管理辦法》（兼顧橫向科研項(xiàng)目），將科研經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部管理制度納入高校財(cái)經(jīng)管理制度范疇，明確科研參與各方的權(quán)利和義務(wù)，管理責(zé)任主體責(zé)權(quán)利須匹配，特別是項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與高校法人之間的職責(zé)權(quán)限。

　　針對(duì)經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中出現(xiàn)的細(xì)節(jié)問(wèn)題，結(jié)合科研項(xiàng)目主管部門(mén)經(jīng)費(fèi)管理政策的變化，適時(shí)制定調(diào)整補(bǔ)充并體現(xiàn)過(guò)程中各方之間的制衡性。

　　針對(duì)過(guò)程管理程序中重點(diǎn)環(huán)節(jié)和具體的內(nèi)控關(guān)鍵點(diǎn)制訂操作細(xì)則，防范經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。

　�。�3）目標(biāo)預(yù)算管理模式――目標(biāo)管理的精細(xì)化性

　　預(yù)算管理是課題科研經(jīng)費(fèi)直接費(fèi)用管理的基本方式，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的合理性直接關(guān)系預(yù)算最終執(zhí)行效果。從科研項(xiàng)目實(shí)際需要出發(fā)，以項(xiàng)目研究?jī)?nèi)容和目標(biāo)為依據(jù)，保證預(yù)算與科研目標(biāo)的一致性。

　　建立到賬經(jīng)費(fèi)預(yù)算分配與額度控制機(jī)制是實(shí)施預(yù)算管理的重要途徑。將課題任務(wù)書(shū)預(yù)算明細(xì)設(shè)置于會(huì)計(jì)核算軟件系統(tǒng)中，形成各項(xiàng)費(fèi)用的控制額度，由此進(jìn)行支出的預(yù)算執(zhí)行管理。

　　高校在嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理的同時(shí)，適當(dāng)兼顧科研活動(dòng)的不確定性和不可預(yù)測(cè)性需要，制定合理的經(jīng)費(fèi)超預(yù)算支出審批管理機(jī)制。

　�。�4）科研經(jīng)費(fèi)管理與項(xiàng)目管理有機(jī)結(jié)合――目標(biāo)管理的協(xié)調(diào)性

　　經(jīng)費(fèi)管理直接影響科研項(xiàng)目的正常進(jìn)行和效果，基于項(xiàng)目管理與經(jīng)費(fèi)管理存在一定程度的脫節(jié)，實(shí)行法人責(zé)任制后，高校應(yīng)由以往僅關(guān)注管理費(fèi)的分配轉(zhuǎn)向明確項(xiàng)目管理與經(jīng)費(fèi)管理各環(huán)節(jié)的管理職責(zé)及其具體業(yè)務(wù)處理流程，使之各司其職，各盡其責(zé)，相輔相成。

　　整合科研管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)與銜接，搭建兩套系統(tǒng)的數(shù)字化信息平臺(tái)，提高信息化管理水平。

　�。ǘ�）構(gòu)建內(nèi)控管理體系，以過(guò)程管理為主

　　構(gòu)建內(nèi)控管理體系對(duì)確保科研經(jīng)費(fèi)執(zhí)行力至關(guān)重要。為保障科研經(jīng)費(fèi)的科學(xué)、規(guī)范使用，高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)管理政策必須體現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)的結(jié)果監(jiān)管向過(guò)程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)控制變?yōu)檫^(guò)程主動(dòng)控制。

　�。�1）權(quán)責(zé)明晰、內(nèi)控到位

　　法人責(zé)任制與內(nèi)控制度相結(jié)合。建立健全分層管理責(zé)任制，在高校內(nèi)部合理確定科研經(jīng)費(fèi)管理的各級(jí)人員的審批權(quán)限與其崗位設(shè)置之間的相互牽制，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。為增強(qiáng)約束力，引入問(wèn)責(zé)制，以保證科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控制度得以有效地貫徹執(zhí)行。

　　合同備案管理�？蒲泄芾淼暮诵木褪且皂�(xiàng)目合同為依據(jù)的經(jīng)費(fèi)管理，合同備案，即以研究合同的方式將完成研究項(xiàng)目所涉及的各方及其責(zé)、權(quán)、利以合同文件的形式加以確定并備案在冊(cè)，作為一種有效的科研管理手段，它能保證復(fù)雜而龐大的科研計(jì)劃按時(shí)保質(zhì)保量地完成。

　　配套支持機(jī)制。高校為保證課題實(shí)施的必要條件，從全局目標(biāo)出發(fā)，建立必要的科研協(xié)作機(jī)制和配套服務(wù)機(jī)制，如資產(chǎn)管理制度，以及支撐課題研究任務(wù)開(kāi)展的儀器設(shè)備、房屋設(shè)施等科研保障機(jī)制。

　�。�2）分類(lèi)管理、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

　　分類(lèi)界定。不應(yīng)簡(jiǎn)單地根據(jù)高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源與性質(zhì)按縱向與橫向課題進(jìn)行籠統(tǒng)分類(lèi)，應(yīng)重視資金使用中的成本和風(fēng)險(xiǎn)效益，分析經(jīng)費(fèi)與科研產(chǎn)出之間的關(guān)系，針對(duì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源多樣化、多元化以及不同類(lèi)型經(jīng)費(fèi)對(duì)科研產(chǎn)出影響的綜合研究分類(lèi)界定，不同目標(biāo)導(dǎo)向的經(jīng)費(fèi)使用的管理方式是不一樣的。

　　統(tǒng)一科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)制度。一則，財(cái)務(wù)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整必須跟進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際；二則，分類(lèi)管理對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)提出了更高的管理要求，要求其對(duì)照不同的開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)中的支出科目進(jìn)行分類(lèi)細(xì)化和區(qū)別化設(shè)置，一套系統(tǒng)全面的高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)制度是經(jīng)費(fèi)分類(lèi)管理亟待解決的問(wèn)題。

　�。�3）合理分?jǐn)�、改革預(yù)算

　　首先，積極探索建立高�？蒲斜Ｕ闲再M(fèi)用分?jǐn)偤怂惴椒?/p>

　　深化高校會(huì)計(jì)改革，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核算依據(jù)，注重積累高校實(shí)際用于科研條件保障、課題管理以及績(jī)效激勵(lì)等方面費(fèi)用的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，強(qiáng)化各項(xiàng)成本指標(biāo)的考核、分析和評(píng)價(jià)，增強(qiáng)節(jié)約意識(shí)，探索科學(xué)有效的費(fèi)用分?jǐn)偡椒ā?/p>

　　在借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用作業(yè)成本法，按照作業(yè)動(dòng)因確立相對(duì)科學(xué)、合理的間接成本補(bǔ)償比例或依據(jù)新《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，通過(guò)直接費(fèi)用比例法合理分?jǐn)傆?jì)列科研保障性成本費(fèi)用。所計(jì)列的成本費(fèi)用列入并形成高�？蒲邪l(fā)展專(zhuān)用基金并納入高校預(yù)算管理，統(tǒng)籌用于支撐高�？蒲袃x器設(shè)備的維修維護(hù)開(kāi)放共享以及其他的保障性支持。

　　充分考慮我國(guó)所處的特定發(fā)展階段及高等教育財(cái)政和科技財(cái)政的現(xiàn)狀，經(jīng)費(fèi)的管理以預(yù)算為核心，建立合理的經(jīng)費(fèi)核算體系，規(guī)范支出的合理性，優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排好教學(xué)和科研資源，達(dá)到教學(xué)與科研相長(zhǎng)。 　　為保障高校教師在開(kāi)展科學(xué)研究中勞動(dòng)付出獲得一定補(bǔ)償，解決人員激勵(lì)問(wèn)題，有機(jī)結(jié)合事業(yè)單位分類(lèi)改革和高�？蒲性u(píng)價(jià)改革，加快建立科研收入分配制度，落實(shí)績(jī)效支出。

　　其次，改革預(yù)算管理機(jī)制

　　高校職能部門(mén)要協(xié)助科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人論證、預(yù)測(cè)及細(xì)化科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算編制工作，建立科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制及調(diào)整的申報(bào)、審批工作規(guī)范，詳細(xì)分析及提前預(yù)判項(xiàng)目運(yùn)行中遇到的各種風(fēng)險(xiǎn)，明確預(yù)算調(diào)整的管理職責(zé)。

　　在預(yù)算的編制方法上，引入以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為衡量、以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估為核心的績(jī)效預(yù)算，由重投入式轉(zhuǎn)為重產(chǎn)出式預(yù)算，使預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整緊緊圍繞績(jī)效而展開(kāi)。嘗試建立高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)制度，以基金會(huì)計(jì)的模式對(duì)高校科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全方位監(jiān)管。

　　建立一個(gè)集科研項(xiàng)目、財(cái)務(wù)、設(shè)備等信息共享系統(tǒng)，促進(jìn)科研項(xiàng)目分項(xiàng)預(yù)算管理與會(huì)計(jì)信息化系統(tǒng)控制結(jié)合。同時(shí)，建立科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制系統(tǒng)、財(cái)務(wù)預(yù)約報(bào)賬系統(tǒng)、科研經(jīng)費(fèi)決算系統(tǒng)等有序關(guān)聯(lián)以及建立經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)核算網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理信息化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，做好預(yù)算控制與實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析。

　　科技、財(cái)務(wù)等服務(wù)部門(mén)應(yīng)遵循公共管理規(guī)律，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，剔除為“求穩(wěn)求嚴(yán)”的錯(cuò)位管理，寓預(yù)算管理于業(yè)務(wù)服務(wù)之中，服務(wù)與監(jiān)督并舉，保障財(cái)政資金投之合法、用之合理。

　�。�4）強(qiáng)化監(jiān)管、陽(yáng)光防腐

　　建立健全內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)審計(jì)監(jiān)督的科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系是貫徹執(zhí)行國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和高校規(guī)章制度的基礎(chǔ)。科研經(jīng)費(fèi)納入審計(jì)部門(mén)的重點(diǎn)審計(jì)范圍將成為常態(tài)，并定期實(shí)施抽查審計(jì)，對(duì)重大、重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展全過(guò)程跟蹤審計(jì)。

　　應(yīng)當(dāng)站在高校財(cái)經(jīng)管理的高度，強(qiáng)化財(cái)務(wù)監(jiān)督職能，建立財(cái)務(wù)報(bào)告過(guò)程控制及信息公開(kāi)體系，明確科研經(jīng)費(fèi)信息披露的范圍和詳細(xì)程度，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督管理的制約性和促進(jìn)性作用。

　　嘗試對(duì)科研項(xiàng)目過(guò)程管理中各內(nèi)控關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的異常情況建立預(yù)警機(jī)制，以便及時(shí)反饋與處理，完善動(dòng)態(tài)調(diào)整和終止機(jī)制。

　　建立科研項(xiàng)目效益（包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益）評(píng)價(jià)機(jī)制，建立不同性質(zhì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和多維度的分類(lèi)評(píng)估體系，綜合評(píng)估項(xiàng)目研究成果與預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)定位不清、重復(fù)交叉、實(shí)施效果不好的科研項(xiàng)目進(jìn)行必要的調(diào)整和優(yōu)化。

　　明確科研獎(jiǎng)懲制度。根據(jù)科研成果的獲獎(jiǎng)情況制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)科研人員積極爭(zhēng)取更多有價(jià)值的科研項(xiàng)目，完善成果轉(zhuǎn)化機(jī)制。加大違規(guī)懲戒力度，包括終身禁止申請(qǐng)科研項(xiàng)目，開(kāi)除公職，終身禁止從事科研工作，移交司法等處理手段。

　　五、高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策的進(jìn)一步思考

　�。ㄒ唬╆P(guān)于科研經(jīng)費(fèi)配置和管理的制度改革

　　“改革以競(jìng)爭(zhēng)性資助為主導(dǎo)的科研經(jīng)費(fèi)配置方式，逐步減少或合并競(jìng)爭(zhēng)性科技計(jì)劃，加大對(duì)國(guó)立科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)重要研究基地的穩(wěn)定支持，應(yīng)該是下一輪科技經(jīng)費(fèi)管理改革的重點(diǎn)”。⑦制度創(chuàng)新是知識(shí)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的紐帶，在新常態(tài)下，高校對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理制度的導(dǎo)向性將改變，順應(yīng)科研經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，重新審視自身的科研目標(biāo)，重視與經(jīng)費(fèi)配置具有關(guān)聯(lián)性的科研成果質(zhì)量、所創(chuàng)造的社會(huì)價(jià)值以及高素質(zhì)人才的培養(yǎng)。“對(duì)研究經(jīng)費(fèi)的最好管理，是看能否產(chǎn)生出優(yōu)秀的研究成績(jī)，而不是看使用的細(xì)節(jié)”。⑧

　�。ǘ�）關(guān)于科研人員勞務(wù)補(bǔ)償與激勵(lì)

　　鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，以任務(wù)為牽引，探索以創(chuàng)新科技質(zhì)量和貢獻(xiàn)為導(dǎo)向的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制，最大限度地發(fā)揮人才、學(xué)科和資源創(chuàng)新效能，充分釋放人才活力。

　　橫向課題考慮實(shí)行包干制，勞務(wù)補(bǔ)償包含在包干范疇中。高校逐步完善橫向課題經(jīng)費(fèi)管理辦法及其收入分配管理規(guī)則。

　　縱向課題體現(xiàn)間接費(fèi)用中績(jī)效支出比例，與研究成果級(jí)別掛鉤。國(guó)家應(yīng)制訂宏觀、統(tǒng)一的間接費(fèi)用核算和管理制度。

　　（三）關(guān)于建立經(jīng)費(fèi)管理的快速通道

　　建議建立經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中及時(shí)處理突發(fā)事件的快速通道，并籌建全國(guó)高效、統(tǒng)一的財(cái)政資金信息管理系統(tǒng)，構(gòu)建中央與地方科研項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)及共享平臺(tái)，推動(dòng)重大科技項(xiàng)目的實(shí)施。

　�。ㄋ模╆P(guān)于結(jié)余經(jīng)費(fèi)處理、橫向科研經(jīng)費(fèi)的管理

　　對(duì)于項(xiàng)目結(jié)題后結(jié)余經(jīng)費(fèi)、橫向課題經(jīng)費(fèi)的管理辦法須有權(quán)威管理機(jī)構(gòu)明確規(guī)定，對(duì)經(jīng)費(fèi)結(jié)余必須制定后續(xù)科研啟動(dòng)的使用范圍和一定的使用比例。為避免以往的結(jié)余資金過(guò)多以致流失，考慮根據(jù)項(xiàng)目研究需要，簡(jiǎn)化預(yù)算科目，在直接費(fèi)用中只設(shè)設(shè)備費(fèi)、科研業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)及國(guó)際合作交流費(fèi)四項(xiàng)，結(jié)余歸屬借此預(yù)算限制，其中，在科研業(yè)務(wù)費(fèi)中需詳細(xì)列明各項(xiàng)費(fèi)用測(cè)算。

　　（五）關(guān)于利用稅收的支持

　　稅收政策在推進(jìn)科技發(fā)展和科技創(chuàng)新活動(dòng)中起著十分重要的作用，應(yīng)充分利用稅收手段來(lái)完善和豐富高�？萍俭w系，加快高校創(chuàng)新進(jìn)程，快速實(shí)現(xiàn)高�？萍汲晒�產(chǎn)業(yè)化，使稅收政策對(duì)科技投入的激勵(lì)作用充分發(fā)揮。應(yīng)當(dāng)界定符合稅收優(yōu)惠的高�？萍佳邪l(fā)活動(dòng)，確定適用于科研人員的低所得稅率。

　　注釋?zhuān)?/p>

　�、� 引自[3]

　�、� 引自[2]

　�、� 引自[5]

　�、� 引自[3]

　　⑤ 引自國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)部中國(guó)特色理論教研室主任李拓《規(guī)范高�？蒲薪�(jīng)費(fèi)需強(qiáng)化頂層制度設(shè)計(jì)》。

　�、� 引自張界新《2015年廣東海洋大學(xué)教代會(huì)財(cái)務(wù)工作報(bào)告》。

　　⑦ 引自[1]。

　�、� 引自羅志田《科研經(jīng)費(fèi)不應(yīng)是反腐的主要對(duì)象》。