美國(guó)陸上油氣出讓管理程序分析
相關(guān)鏈接： 中國(guó)安全網(wǎng) 中國(guó)質(zhì)量網(wǎng) 中國(guó)論文網(wǎng) 中國(guó)資訊網(wǎng)
王升輝1，吳裕根1，孫婷婷2，丁 鋒1， 卜小平1
（1．國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京100034;2．中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）外語(yǔ)學(xué)院，北京100083）
摘要：美國(guó)油氣資源出讓政策經(jīng)過一百多年的改革和發(fā)展一直在逐步完善，其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。本文對(duì)美國(guó)聯(lián)邦陸上油氣資源出讓管理從資源規(guī)劃、區(qū)塊評(píng)估、租賃競(jìng)標(biāo)到繳費(fèi)的整個(gè)流程進(jìn)行了全程分析，結(jié)合我國(guó)實(shí)際提出了適合當(dāng)前油氣資源區(qū)塊出讓工作發(fā)展的具有創(chuàng)新性的政策建議，為我國(guó)油氣資源管理市場(chǎng)化進(jìn)程提供了有力參考。
關(guān)鍵詞：美國(guó)陸上油氣；競(jìng)標(biāo)租賃；管理程序；建議
中圖分類號(hào)：F416. 22文章編號(hào)：1004-4051(2016)05-0029-04
美國(guó)陸上分為聯(lián)邦、州縣市、印第安和私有土地四種類型。聯(lián)邦政府擁有陸地面積的30% (283萬(wàn)km2)，州縣市土地占15%（141萬(wàn)km2），印第安土地占4%（36萬(wàn)km2），私人土地占51%(470萬(wàn)km2)（圖1）。內(nèi)務(wù)部下屬的土地管理局(BLM)被授權(quán)管理與聯(lián)邦土地相關(guān)的石油和天然氣資源。
聯(lián)邦土地的油氣資源管理程序主要分為兩部分：一是以規(guī)劃優(yōu)選區(qū)塊、組織租賃競(jìng)標(biāo)的方式租賃油氣資源并收取相應(yīng)費(fèi)用；二是通過批準(zhǔn)許可和執(zhí)法檢查的方式進(jìn)行后期管理，申請(qǐng)人在競(jìng)得租賃區(qū)塊后經(jīng)過土地管理局等相關(guān)部門的許可才能進(jìn)行相應(yīng)的勘探開發(fā)活動(dòng)。
根據(jù)1987年的《聯(lián)邦陸上油氣租賃改革法》規(guī)定，所有聯(lián)邦的陸上土地必須以口頭競(jìng)標(biāo)的形式進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性租賃，只有在無(wú)人肯出等于或高于條例修正案規(guī)定的最低標(biāo)底金額時(shí)，才可以采用非競(jìng)爭(zhēng)性方式進(jìn)行租賃。競(jìng)爭(zhēng)性租賃中每個(gè)區(qū)塊最大的面積為2560英畝，阿拉斯加除外（5760英畝），非競(jìng)爭(zhēng)性租賃區(qū)塊的最大面積為10240英畝。競(jìng)爭(zhēng)性租賃要經(jīng)過資源規(guī)劃、政策與環(huán)境分析、公告及修訂等程序后方可進(jìn)行。
1 資源規(guī)劃
土地管理局根據(jù)土地利用規(guī)劃中制定的資源管理計(jì)劃進(jìn)行合格區(qū)塊的選取并制定資源規(guī)劃(RMP)。資源規(guī)劃草案中將附上針對(duì)每項(xiàng)管理備選方案的地圖，顯示禁止租賃區(qū)域、開放區(qū)域及附加條件開放區(qū)域。
2 國(guó)家環(huán)境政策法分析
完成資源規(guī)劃制定工作后，土地管理局需要對(duì)資源規(guī)劃進(jìn)行國(guó)家環(huán)境政策法( NEPA)分析。將國(guó)家環(huán)境政策法分析加入規(guī)劃過程，確定國(guó)家環(huán)境政策法的適用對(duì)象( CX)，確定對(duì)區(qū)域的現(xiàn)有分析的充分完整，生成一份國(guó)家環(huán)境政策法分析充分性文檔(DNA)，完成一個(gè)環(huán)境評(píng)估(EA)，生成無(wú)明顯影響(FONSI)報(bào)告后，著手編制一份環(huán)境影響聲明( EIS)，找出重大的潛在影響。
3環(huán)境影響報(bào)告
環(huán)境影響報(bào)告書( EIS)應(yīng)明確提出為避免或減少不利影響以及提高環(huán)境的質(zhì)量的合理方案，說明管理備選方案的預(yù)期環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響。主要內(nèi)容包括目的和需求、包含計(jì)劃行動(dòng)的替代方案、受到影響的環(huán)境范圍、具體的環(huán)境影響。土地管理局對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案多次征詢意見并修改后，由美國(guó)環(huán)境保護(hù)署審查所有的環(huán)境影響報(bào)告書。土地管理局必須準(zhǔn)備一個(gè)“決定記錄”，記錄下環(huán)境影響報(bào)告書準(zhǔn)備及形成的全過程。
4信息公開
完成環(huán)境影響報(bào)告書后，在具有合格土地的況下，土地管理局對(duì)符合條件的租讓區(qū)塊進(jìn)行編號(hào)，并至少在每季度組織口頭競(jìng)標(biāo)。土地管理局各州的辦公室在開始競(jìng)標(biāo)90日前發(fā)布競(jìng)爭(zhēng)性租賃公告，在聯(lián)邦公報(bào)和州土地管理局網(wǎng)站上粘貼租賃地塊及附屬信息。
所有的公眾和社會(huì)團(tuán)體均可針對(duì)未進(jìn)行充分國(guó)家環(huán)境政策法分析或不符合其他特定法律（如瀕危物種法、地下水或國(guó)家歷史保護(hù)區(qū)）的區(qū)塊提出反對(duì)。在租賃拍賣前15日內(nèi)提出反對(duì)意見的，土地管理局可考慮支持反對(duì)意見（從租賃計(jì)劃中撤回這些區(qū)塊）、否認(rèn)反對(duì)意見或?qū)⒃搮^(qū)塊訴諸日后裁決。其他未提出反對(duì)意見的區(qū)塊，將進(jìn)入拍賣程序。
5租賃競(jìng)標(biāo)
5.1租賃競(jìng)標(biāo)資格
依據(jù)1920年的《礦藏土地租賃法》規(guī)定，陸上石 油天然氣的租賃主體包括：任何美國(guó)成年公民；代表美國(guó)未成年人利益的法定監(jiān)護(hù)人或受托人（但未成年人不得取得該租賃許可）；根據(jù)美國(guó)法律規(guī)定由公民和組織成立的協(xié)會(huì)、公司等；外國(guó)人可以通過持有某公司的股權(quán)獲取相關(guān)利益（僅當(dāng)該國(guó)法律不否認(rèn)美國(guó)公民享有同樣的特權(quán)時(shí)）。
5.2租賃競(jìng)標(biāo)程序
競(jìng)標(biāo)通過口頭競(jìng)標(biāo)的方式進(jìn)行。競(jìng)標(biāo)者首先進(jìn)行登記，取得一個(gè)競(jìng)標(biāo)號(hào)碼，出具一份聲明，同意競(jìng)標(biāo)成功即構(gòu)成具有法律約束力的承諾。競(jìng)標(biāo)開始后，競(jìng)拍的地塊出讓給口頭拍賣中出價(jià)最高的競(jìng)拍者。
土地管理局最低可接受的價(jià)格為2美元／英畝，在競(jìng)標(biāo)中給出了最高價(jià)格的合格投標(biāo)人向土地管理局提交一份合法簽署的競(jìng)標(biāo)表格，并支付最低競(jìng)價(jià)價(jià)款和第一年的預(yù)付租金及管理費(fèi)等。在出讓日之后的十個(gè)工作日內(nèi)向土地管理局支付其余的租金，租賃期限一般年限為5～10年。在租賃拍賣中未收到報(bào)價(jià)的登記地塊也可以通過2年的非競(jìng)爭(zhēng)性租賃方式進(jìn)行出讓。在拍賣結(jié)束首個(gè)工作日后收到的申請(qǐng)，土地管理局以先到先得原則進(jìn)行授予。
6繳費(fèi)
6.1紅利
政府與競(jìng)得區(qū)塊的承租人簽訂的合同規(guī)定繳納紅利的形式和方法。紅利有兩種形式：一是簽約紅利，通過招標(biāo)拍賣的方式確定，在租賃合同簽訂時(shí)繳納；二是現(xiàn)金紅利，各州的規(guī)定不盡相同，根據(jù)生產(chǎn)年限進(jìn)行繳納。如密歇根州規(guī)定，在油氣合同簽約的第六年，油氣開發(fā)企業(yè)要按照油氣田的面積以每年每英畝10美元的比率繳納現(xiàn)金紅利，此后每一年按照每英畝增加5美元的標(biāo)準(zhǔn)繳納現(xiàn)金紅利，直至第十年，十年后油氣開發(fā)企業(yè)按照每英畝每年
30美元的標(biāo)準(zhǔn)繳納紅利。
6.2礦區(qū)使用費(fèi)
礦區(qū)使用費(fèi)也被稱為礦區(qū)租金，一般按照油氣田的礦區(qū)使用面積從量征收。陸上油氣田的礦區(qū)使用費(fèi)，根據(jù)該地區(qū)油藏品位、埋深、地質(zhì)條件等，從每英畝每年2～30美元不等進(jìn)行繳納。每年必須要準(zhǔn)時(shí)支付年租金，直到生產(chǎn)出油氣產(chǎn)品需要支付權(quán)利金時(shí)為止。
6.3權(quán)利金
權(quán)利金的費(fèi)率一般由聯(lián)邦或州政府的立法規(guī)定一個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)，具體的征收比率由油氣田的所有者和油氣公司談判決定。聯(lián)邦土地油氣區(qū)塊的權(quán)利金根據(jù)地區(qū)情況不同比例略有浮動(dòng)，總體比例約 為12.5%。
以上即為美國(guó)聯(lián)邦陸上油氣區(qū)塊競(jìng)標(biāo)租賃的 主要程序（圖2），美國(guó)聯(lián)邦土地制度與我國(guó)土地公 有制具有很高的相似性，其可借鑒度較高。
7對(duì)我國(guó)油氣資源出讓管理的建議
7.1 區(qū)塊退出機(jī)制設(shè)計(jì)
由于歷史發(fā)展等原因，國(guó)內(nèi)當(dāng)前油氣區(qū)塊主要掌握在國(guó)有的四大油公司手里，由于缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，存在著勘查開發(fā)成本高、效率低等一系列問題。為了搞活區(qū)塊、增大退出力度，我國(guó)采取了一系方法和手段著力解決圈而不探的問題，當(dāng)前主要是依靠限定最低勘查投入的方式來(lái)提高勘查成本，但收效有限。推動(dòng)我國(guó)油氣資源勘查開發(fā)市場(chǎng)化進(jìn)程，首先要解決油氣區(qū)塊市場(chǎng)化的問題。針對(duì)于區(qū)塊退出，建議從以下幾個(gè)方面人手。
1)設(shè)定合理持有成本。美國(guó)對(duì)出讓的區(qū)塊征收紅利、權(quán)利金和租金等，隨著持有年限的增加，租金加倍，通過經(jīng)濟(jì)手段管理油氣區(qū)塊。比如水深小于400m的海上區(qū)塊，簽訂的為8年(5+3)的租賃合同，承租人在前5年的租金保持不變，第6年為前5年的2倍，第7年為前5年的3倍，以此類推。如租賃期間有油氣產(chǎn)出，則重新計(jì)算租金標(biāo)準(zhǔn)，部分區(qū)塊在油氣生產(chǎn)階段甚至不收取租金，只收取權(quán)利金。油氣勘查期的租金遞增制度可以增強(qiáng)作業(yè)者勘查積極性，有效防止圈而不探現(xiàn)象的發(fā)生。
建議提高我國(guó)現(xiàn)有的探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（也可以用租賃的方式收取租金），并施行使用費(fèi)遞增制度。
2)限制勘查年限。美國(guó)對(duì)于保持油氣區(qū)塊的市場(chǎng)化運(yùn)作非常重視。為了增加區(qū)塊流動(dòng)性和活力，出臺(tái)了一系列法律，從制度上保障油氣區(qū)塊的高效開發(fā)。美國(guó)對(duì)聯(lián)邦陸上及海域的油氣區(qū)塊以租賃的方式進(jìn)行出讓，一般簽訂5～10年（給予一定延長(zhǎng)期）的合同。超過合同規(guī)定期限，只要沒有油氣產(chǎn)出，立即終止合同，收回該區(qū)塊所有權(quán)利，作業(yè)公司無(wú)條件退出，一切損失由作業(yè)公司自己承擔(dān)。同時(shí)，要完成約定的復(fù)墾及恢復(fù)治理方案，否則保證金（保證金一般遠(yuǎn)高于恢復(fù)治理費(fèi)用）不予退還。如金額不足以完成恢復(fù)治理工作，則追繳罰款甚至訴諸法律。
我國(guó)正常油氣區(qū)塊勘查時(shí)間一般為1～5年，即使是地質(zhì)環(huán)境較為復(fù)雜的區(qū)塊，勘查年限也不會(huì)超過10年。如果在10年內(nèi)仍沒有油氣發(fā)現(xiàn)，無(wú)法產(chǎn)出油氣，只能說明兩個(gè)問題：一是該區(qū)域油氣資源量或賦存條件等無(wú)法滿足當(dāng)前開發(fā)條件；二是該作業(yè)公司從技術(shù)設(shè)備到經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰Φ雀鞣矫鏌o(wú)法滿足當(dāng)前勘查工作要求。無(wú)論基于何種原因，本區(qū)塊都不再適合該公司繼續(xù)作業(yè)，應(yīng)予以收回。鑒于此，建議我國(guó)油氣探礦權(quán)首次設(shè)立的批準(zhǔn)年限為5年，根據(jù)實(shí)際情況（如地質(zhì)條件復(fù)雜等）允許1次延續(xù)，延續(xù)時(shí)間為3～5年，之后不再延續(xù)，延續(xù)期間租金遞增。如到期后仍無(wú)油氣產(chǎn)出，立即全部收回，絕不可采取按實(shí)際收費(fèi)比例退出制度。
3)取消最低勘查投入限制。企業(yè)的勘查投入應(yīng)為自主行為，由企業(yè)自身決定，限定或提高勘查投入，并不能從根本上解決問題。對(duì)于區(qū)塊退出后再進(jìn)入的其他企業(yè)也同樣施加了巨大壓力，易造成因勘查任務(wù)過高而無(wú)法履行結(jié)果。對(duì)企業(yè)本身沒有任何益處，而國(guó)家也沒有從中受益。在油氣督查工作中，要對(duì)勘查投入進(jìn)行檢查，增加了不必要的工作量，耗費(fèi)了人力物力和財(cái)力。建議完全取消最低勘查投入要求。
7.2競(jìng)爭(zhēng)性出讓措施方法
1)出臺(tái)油氣出讓相關(guān)法律法規(guī)。盡快出臺(tái)《油氣區(qū)塊出讓管理辦法》，確認(rèn)出讓方式，規(guī)范出讓行為，使出讓工作有法可依。
2)制定出讓規(guī)劃。做好頂層設(shè)計(jì)，制定礦業(yè)權(quán)出讓三年、五年和十年規(guī)劃，并向社會(huì)公開發(fā)布。使出讓工作在規(guī)劃引領(lǐng)下有序進(jìn)行，有利于申請(qǐng)人結(jié)合自己的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，制定自身計(jì)劃。
3)建立規(guī)劃出讓油氣區(qū)塊信息庫(kù)。建立油氣資源信息匯交相關(guān)法律制度，依法設(shè)立或確認(rèn)油氣資源信息匯交管理機(jī)構(gòu)和發(fā)布機(jī)構(gòu)。在充分收集整理適合出讓區(qū)塊油氣資源相關(guān)信息的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)綜合地質(zhì)研究，掌握勘探潛力。根據(jù)區(qū)塊的勘探潛力、勘探程度、作業(yè)條件等進(jìn)行分類并成庫(kù)。
4)制定區(qū)塊出讓面積標(biāo)準(zhǔn)。出讓區(qū)塊面積的限定可以規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)性租賃行為，利于管理與監(jiān)督，促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化。美國(guó)1987年的《聯(lián)邦陸上油氣租賃改革法》競(jìng)爭(zhēng)性租賃中每個(gè)區(qū)塊最大的面積約為10km2，阿拉斯加除外(約23km2)，非競(jìng)爭(zhēng)性租賃區(qū)塊的最大面積約為21km2。建議我國(guó)依據(jù)不同地質(zhì)條件及勘探開發(fā)井網(wǎng)布置需求，合理設(shè)定出讓區(qū)塊的面積，執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
5)確立出讓方式。我國(guó)油氣資源當(dāng)前以授予礦業(yè)權(quán)的形式賦予企業(yè)勘查開發(fā)的權(quán)利。在法律層面，礦業(yè)權(quán)屬于物權(quán)，在取消作業(yè)公司礦業(yè)權(quán)的問題上存在法律抵觸。美國(guó)聯(lián)邦土地政策與我國(guó)土地公有制政策十分相似，美國(guó)對(duì)油氣區(qū)塊以租賃的形式進(jìn)行出讓，既符合法律邏輯，又有效保證國(guó)家利益，值得借鑒。
建議我國(guó)以簽訂租賃合同進(jìn)行租賃的方式出讓油氣礦業(yè)權(quán)。結(jié)合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、油氣賦存水平等因素，應(yīng)用模型計(jì)算和類比分析等方法合理設(shè)計(jì)租金額度，建立遞增租金制度。對(duì)于租金上繳不及時(shí)的現(xiàn)象，同樣要制定到期未繳租金罰款的遞增制度，超過一定期限，直接按租賃合同要求取消作業(yè)者相應(yīng)權(quán)利并終止合同，不可施行按比例退出政策。同時(shí)，為了保證出讓過程的公開、公平、公正，建議采用口頭競(jìng)標(biāo)的方式出讓油氣區(qū)塊租賃權(quán)，不應(yīng)以比較勘查投入費(fèi)用高低的方式進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。
6)取消勘查資質(zhì)。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第一章第三條規(guī)定“從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件”，而我國(guó)當(dāng)前只有四大國(guó)有油公司具有該資質(zhì)。該項(xiàng)規(guī)定限制了油氣產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化進(jìn)程。美國(guó)對(duì)于進(jìn)入油氣工業(yè)的主體沒有資質(zhì)限制，只要與土地所有者（包括聯(lián)邦和私人）達(dá)成租約協(xié)議，并符合環(huán)境保護(hù)要求，個(gè)人和公司都可以進(jìn)入油氣開發(fā)領(lǐng)域。無(wú)論是聯(lián)邦政府還是州政府都沒有設(shè)定油氣勘探開發(fā)企業(yè)的準(zhǔn)入門檻和資質(zhì)，鼓勵(lì)多元市場(chǎng)進(jìn)入油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，并通過稅收調(diào)控等手段鼓勵(lì)中小企業(yè)進(jìn)入油氣工業(yè)和加大勘查投入。建議取消油氣區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)性出讓的資質(zhì)準(zhǔn)入限制。
7)國(guó)家權(quán)益與收費(fèi)設(shè)計(jì)。我國(guó)當(dāng)前油氣礦業(yè) 權(quán)出讓后僅收取礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)，且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低。因持有成本低，圈而不探的問題突出，國(guó)家礦產(chǎn)資源權(quán)益也并未得到應(yīng)有回報(bào)。美國(guó)油氣租賃中，承租人需要支付競(jìng)標(biāo)紅利、租金、權(quán)利金和保證金。競(jìng)標(biāo)紅利在競(jìng)標(biāo)時(shí)繳納，租金按照油氣田的礦區(qū)使用面積從量征收；權(quán)利金是油氣產(chǎn)出后國(guó)家所得的利潤(rùn)分成，一般比例為12. 5%；保證金是為了確保投標(biāo)主體的財(cái)政實(shí)力以及處理油氣污染所交的押金。完善的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)體系，保障了美國(guó)聯(lián)邦油氣資源的應(yīng)有權(quán)益，為油氣資源有序勘查開發(fā)及恢復(fù)治
理增加了保障。建議我國(guó)研究設(shè)立油氣區(qū)塊出讓收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)競(jìng)標(biāo)紅利、租金、權(quán)利金和保證金進(jìn)行分類征收。
8)公眾參與。能源問題無(wú)論從生產(chǎn)角度還是消費(fèi)角度，都與公眾息息相關(guān)。美國(guó)聯(lián)邦管理體現(xiàn)了極強(qiáng)的公眾參與性，一是公開能源勘查開發(fā)信息，提供公眾的討論平臺(tái)；二是在各項(xiàng)檢查工作中，鼓勵(lì)公眾參與并提供信息；三是鼓勵(lì)公眾和企業(yè)與政府管理部門溝通和協(xié)商，有利于提高后續(xù)作業(yè)行為審批的效率。建議我國(guó)公開礦業(yè)權(quán)出讓信息，建立交流平臺(tái)和渠道，增加溝通與協(xié)商，增強(qiáng)社會(huì)公眾參與度，確保我國(guó)油氣礦業(yè)權(quán)出讓工作的公平、公開、公正。
9)盤活轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。良好的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)環(huán)境，有利于礦業(yè)權(quán)高效流動(dòng)與分配。美國(guó)油氣區(qū)塊租賃中，中標(biāo)企業(yè)拿到租約后通過高度市場(chǎng)化的組織進(jìn)行勘探作業(yè)，獲得發(fā)現(xiàn)后可將區(qū)塊轉(zhuǎn)讓給大的石油公司規(guī)模開發(fā)。通過充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)形成了以埃克森美孚、雪佛龍等實(shí)力雄厚的大公司擁有為主，上千家中小型石油公司活躍的開發(fā)格局。我國(guó)在油氣礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理上已邁出堅(jiān)實(shí)的步伐，建議繼續(xù)開放油氣礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，鼓勵(lì)轉(zhuǎn)讓行為，用市場(chǎng)手段讓油氣礦業(yè)權(quán)合理分配組合。
