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云南省無(wú)論在自然條件、社會(huì)狀況，還是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政實(shí)力方面都一定程度的阻礙了省直管縣的推進(jìn)。針對(duì)這一現(xiàn)狀，云南省推行省直管縣財(cái)政體制改革應(yīng)遵循“不同階段、不同類別、逐步實(shí)施”的基本思路，初期階段將經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)（不包含民族自治地區(qū)）納入省直管縣范疇，中遠(yuǎn)期逐步調(diào)整，全面推行省直管縣。
論文關(guān)鍵詞：省直管縣,影響因素,改革模式,制度設(shè)計(jì)

　　1994年我國(guó)的分稅制改革，初步理順了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系。對(duì)于省對(duì)下財(cái)政體制，大多數(shù)�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）實(shí)行的是“市管縣”體制。這一體制對(duì)于促進(jìn)改革開(kāi)放初期行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域的協(xié)調(diào)，打破城鄉(xiāng)分割，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)及城市化發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“市管縣”體制逐步暴露出來(lái)：行政管理效率較低、“市吃縣”、“市刮縣”等問(wèn)題嚴(yán)重，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成了極大的阻礙。為此，省直管縣財(cái)政體制改革被中央提上了日程。財(cái)政部在《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》中，明確提出2012年底前，力爭(zhēng)全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的總體目標(biāo)。根據(jù)上述中央精神，云南省也出臺(tái)了一系列的政策、文件，隨著云南省省直管縣試點(diǎn)工作的全面鋪開(kāi)，對(duì)于省直管縣問(wèn)題的研究和探討也在逐漸深入，筆者通過(guò)對(duì)云南省的實(shí)際情況的分析和研究，對(duì)云南省實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的影響因素、具體模式和制度設(shè)計(jì)等問(wèn)題進(jìn)行了深入思考。

　　二、對(duì)云南實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革影響因素的思考

　�。ㄒ唬┳匀患吧鐣�(huì)狀況

　　1.地理?xiàng)l件

　　在云南國(guó)土面積中，山地的比例高達(dá)近84%，在全省129個(gè)縣（市、區(qū)）中，除昆明市的五華區(qū)、盤(pán)龍區(qū)外，各縣的山區(qū)比重都在70%以上，有18個(gè)縣更是99%以上面積都是山地。

　　推行省直管縣較為成功的省份，如：浙江、海南，地理?xiàng)l件或多以平原為主，或國(guó)土面積不大，亦或二者兼而有之，從管理半徑來(lái)看要小很多。以改革較為成功的浙江省為例，其所轄縣中，有80%都是位于以杭州為中心的200余公里的半徑內(nèi)，即使在交通條件較差的20多年前，多數(shù)縣之間也只在半天路程之內(nèi)。相比之下，云南省國(guó)土面積較大，若全部實(shí)行省直管縣，如此大的管理半徑勢(shì)必會(huì)影響省對(duì)縣的管理效率，再加之云南山高溝深交通不便，將進(jìn)一步影響管理效率并加大管理成本。由此可見(jiàn)，廣闊的國(guó)土面積和特殊的地形對(duì)云南省省直管縣的順利實(shí)施將會(huì)產(chǎn)生一定的阻礙作用。

　　2.民族狀況

　　云南省共有26個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族人口為1534萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?4%。在16個(gè)地州市中，少數(shù)民族自治州就有8個(gè)，占州市個(gè)數(shù)的一半；在其余8個(gè)市的70個(gè)縣區(qū)市中，有20個(gè)民族自治縣。如此眾多的民族自治地區(qū)，對(duì)云南省實(shí)施“省直管縣”帶來(lái)的問(wèn)題無(wú)疑要比其他省更多。

　　首先，云南省要實(shí)施“省直管縣”改革就勢(shì)必會(huì)與《憲法》、《民族區(qū)域自治法》中“民族自治州享有地方財(cái)政自治權(quán)”的規(guī)定相違背；其次，從云南民族自治地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)看，又迫切需要省政府進(jìn)一步加大投入。云南省2009年共有73個(gè)縣（市、區(qū)）被列為國(guó)家級(jí)貧困縣，其中屬于民族自治地區(qū)的就有37個(gè)，而民族自治地區(qū)共有縣市58個(gè)，就是說(shuō)在民族自治地區(qū)有近64%的縣都屬于國(guó)家級(jí)貧困縣。上述兩點(diǎn)無(wú)疑就形成了一個(gè)矛盾，民族自治地區(qū)一方面需要加大支持力度，但另一方面又受制于法律無(wú)法進(jìn)行“省直管縣”改革。要解決這一矛盾，就需要在改革中全面考慮各方利益，進(jìn)行適當(dāng)?shù)陌才拧?br>
　　3.交通情況

　　首先就公路情況來(lái)看，云南公路整體等級(jí)較低、部分偏遠(yuǎn)縣尚未開(kāi)通二級(jí)公路。截至目前，云南省二級(jí)及以上公路僅占全省公路總里程的4%，這一數(shù)據(jù)處全國(guó)倒數(shù)第三位；云南省129個(gè)縣（市、區(qū)）中，目前尚有38個(gè)縣未通二級(jí)公路，而且都是邊遠(yuǎn)的貧困縣。與公路情況相比，云南鐵路建設(shè)更為落后。云南是全國(guó)擁有鐵路最少的省份之一，目前全省鐵路營(yíng)業(yè)里程只有1940公里，僅占全國(guó)鐵路總里程的2.2%，全省16個(gè)州市中只有7個(gè)通鐵路，省內(nèi)西南大部分地區(qū)尚無(wú)鐵路。同時(shí)，云南鐵路線路技術(shù)等級(jí)較低，線路處于崇山峻嶺之中，塌方落石四季不斷，整體運(yùn)行速度遠(yuǎn)低于東中部地區(qū)的平均水平。云南省航空業(yè)相比公路、鐵路發(fā)展較為迅速，目前云南所有州市的首府基本都建有機(jī)場(chǎng)，省內(nèi)昆明與各州市之間都有航班往來(lái)。

　　綜合來(lái)看，云南的整體交通情況對(duì)于在全省范圍內(nèi)推行省直管縣財(cái)政管理體制改革有著較大影響。雖然隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等一批先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的普及和應(yīng)用，政府辦公更加便捷，但我們也應(yīng)看到僅就目前來(lái)看云南省乃至我國(guó)絕大部分省份政府運(yùn)行還無(wú)法脫離大量的人員交流。云南公路和鐵路的不便利，加之國(guó)土面積較大，勢(shì)必會(huì)影響政府效率，加大省政府對(duì)縣（市、區(qū)）的管理難度。航空業(yè)的發(fā)達(dá)雖然可以有效緩解這一問(wèn)題，但也應(yīng)看到由此帶來(lái)的巨大成本是云南這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的省份無(wú)力承受的。

　�。ǘ�）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政能力

　　1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

　　云南129個(gè)縣中有73個(gè)縣被列為國(guó)家級(jí)貧困縣，占到總數(shù)的56.59%；縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也極為不平衡。2007年20個(gè)市轄區(qū)和州市行政中心所在的縣（市、區(qū)）國(guó)民生產(chǎn)總值共計(jì)2224.80億元，占到全省國(guó)民生產(chǎn)總值的46.92%，而其余109個(gè)縣（市、區(qū)）國(guó)民生產(chǎn)總值僅占全省國(guó)民生產(chǎn)總值的53.08%。這種縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體落后和極端不平衡，一方面導(dǎo)致云南省對(duì)“省直管縣”這一制度有著較大的需求；另一方面，又會(huì)導(dǎo)致不同情況的縣區(qū)市對(duì)于“省直管縣”這一制度有著不同的需求。如何在推行省直管縣財(cái)政管理體制改革的這一過(guò)程中，合理權(quán)衡縣（市、區(qū)）不同的偏好，最大限度發(fā)揮“省直管縣”這一制度的優(yōu)勢(shì)是決策者需要進(jìn)一步深入思考的。

　　2.財(cái)政能力

　　云南省作為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，各級(jí)政府財(cái)政收入水平也較為落后。2007年云南省省本級(jí)一般預(yù)算收入為107.29億元，占總額的22.04%，市本級(jí)一般預(yù)算收入為140.33億元，為總額的28.83%，縣級(jí)一般預(yù)算收入總額為239.1億元，僅占49.2%。而在縣級(jí)財(cái)政收入中也呈現(xiàn)出極端的不均衡情況。全省2007年有67個(gè)縣市財(cái)政過(guò)億元，其一般預(yù)算收入的總合達(dá)到了203.25億元，占整個(gè)縣級(jí)一般預(yù)算收入的85%。從財(cái)政支出對(duì)上級(jí)的依賴程度來(lái)看，云南縣級(jí)的內(nèi)生財(cái)力普遍較弱，絕大多數(shù)縣市區(qū)財(cái)政支出需要依賴于上級(jí)政府。2007年全省縣級(jí)財(cái)政整體依賴度為64.69%，在129個(gè)縣（市、區(qū)）中更有13個(gè)縣的依賴度在90%。

　　可以看出，云南大多數(shù)縣市財(cái)政收入情況不盡理想，省級(jí)財(cái)政收入占全省比重也不高。在這種情況下，如果在全省范圍內(nèi)推行省直管縣財(cái)政管理體制改革就將產(chǎn)生一個(gè)較為尖銳的矛盾，就是縣（市、區(qū)）由于財(cái)政能力普遍不足對(duì)“省直管縣”的迫切渴望和省級(jí)財(cái)政并不強(qiáng)的承受能力之間的矛盾，這一矛盾如若不能得到很好的解決，不但不會(huì)使縣域經(jīng)濟(jì)得到進(jìn)一步的發(fā)展，而且還可能讓省級(jí)財(cái)政陷入較大困難，甚至可能會(huì)引起一系列的社會(huì)問(wèn)題。

　　三、對(duì)云南實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革模式的思考

　　根據(jù)中央不搞“一刀切”和省政府分步實(shí)施的精神，并結(jié)合對(duì)云南省推行省直管縣財(cái)政管理體制改革諸多影響因素的分析以及其他省市的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為云南省推行省直管縣財(cái)政管理體制改革應(yīng)遵循“不同階段、區(qū)分類別，逐步實(shí)施”的基本思路。