對提前收回國有土地使用權行為性質的界定
[摘要]我國《物權法》第一百四十八條規(guī)定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應的出讓金。”實質上這種收回行為是對國有土地使用權人財產(chǎn)利益的強制剝奪，給予使用權人相應的、合理的補償是必要的，但是，《物權法》在此的規(guī)定卻僅僅是退還剩余年限的土地出讓金，這對使用權人顯然是不利的。要使得國有土地使用權人的合法權益得到保護，就必須按照征地補償?shù)脑瓌t對土地使用權進行補償，這就需要對國有土地使用權的提前收回行為行為進行性質上的重新界定。本文擬從國有土地使用權提前收回這一行為的特點與公用征收行為的特點比對出發(fā)，最終得出二者的性質應當是同一的結論，只是由于我國土地所有制及其征收制度存在特殊性，使得對國有土地使用權的提前收回行為不能從“征收”出發(fā)來命名、定性，但是這種缺憾并不妨礙對土地使用權人進行補償?shù)臉藴实拇_立，應當按照征收補償?shù)臉藴蕦κ褂脵嗳说膿p失進行補償。
論文關鍵詞：提前收回國有土地使用權,性質,公用征收
一、概念明晰
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我國憲法第十三條第三款的規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”從這一規(guī)定來看，征收是需要給予當事人以補償?shù)�。但是，從我國行政法的現(xiàn)實存在及運作狀態(tài)來看似乎不然，行政法上的征收主要有行政征收（此處為狹義的行政征收，廣義的行政征收應當包括行政法上存在的所有征收。）和公用征收，行政征收是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，以強制方式無償取得相對人財產(chǎn)所有權的一種具體行政行為，如行政收費及稅收；公用征收是指行政主體根據(jù)社會公共利益需要，按照法律規(guī)定和程序并在給予相應補償?shù)那闆r下以強制方式取得相對人財產(chǎn)的行為。如對土地征收及私有財產(chǎn)的征收；所以，土地征收應當劃歸為第二類即公用征收的范疇，本文為論述方便，下文凡涉及土地征收制度的均稱為公用征收。
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一般意義上的土地征收，為國家對個人土地所有權的征收，即國家根據(jù)公共利益需要而行使公權力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權，他人的土地所有權因國家的征收而消滅。作為土地所有權發(fā)生根據(jù)的土地征收制度在我國則有自身的特點，我國的土地征收，則是國家對集體土地所有權的征收。簡言之，我國的土地征收實質上即集體土地征收。如上文所指，應當屬于公用征收的范疇。
（三）國有土地使用權的提前收回
在我國，土地所有制是土地國有制與農(nóng)村土地集體所有制的復合，城市的土地屬于國家所有，國家通過招標、拍賣或協(xié)商等方式將城市土地的使用權有償出讓給實際用地人，《物權法》將實際用地人因此取得的權利界定為一種用益物權，稱為建設用地使用權。一般情況下，建設用地使用權人在授權期間內(nèi)自始至終依法享有土地使用權，但特殊條件下，國家有權依法收回建設用地使用權，并給予補償。我國《物權法》第148條規(guī)定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予補償，并退還相應的出讓金。”也就是說，這里的特殊情況即建設用地使用權的提前收回是指因公共利益的需要，國家依法提前收回建設用地的使用權，對于該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)給予征收補償，同時，應退還剩余年限的相應的土地出讓金。
通過對上述概念的把握，可以看出我國的征收制度是基于所有權制度來設計的，而且我們通常所說的征收補償問題僅是在上面提到的公用征收中才存在的，而土地征收也僅指對集體土地的征收。然而，提前收回國有土地使用權與土地征收對使用權人造成的損失是相當?shù)模瑑H僅給予使用權人以“退還相應的土地出讓金”的補償是十分不合理的，要使得使用權人的合法利益得到保護，提升補償標準對提前收回國有土地使用權這一行為進行性質上的界定是必要的。
二、《物權法》第148條的規(guī)定與相關法律規(guī)定的沖突
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我國《物權法》第一百二十一條規(guī)定：“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應補償。”但是，城市土地屬于國家所有，不存在征收問題，故第一百二十一條對用益物權人的補償在建設用地使用權收回中不能適用，只能適用建設用地使用權提前收回的專門補償方式，《物權法》第一百四十八條規(guī)定為“退還相應的出讓金”。而該補償與征收補償規(guī)定“足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用”之間的差別是顯而易見的。同為對用益物權的剝奪，對權利人卻這般厚此薄彼，不得不說這是我國法律制度設計上的重大技術失誤。
（二）與《土地管理法》等規(guī)定的沖突
《土地管理法》第五十八條規(guī)定：“為公共利益需要使用土地的，收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。”此處的適當補償，顯然與“退還相應的出讓金”有明顯區(qū)別。同時，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定應給予“相應的補償”，這一標準比較明晰且確定，該法第二十條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償。”另外，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條也有相同規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者已使用的年限和開發(fā)、利用土地的實際情況給予相應的補償。”
對以上所兩種法律沖突進行分析可以得出，問題的癥結就在于《物權法》沒有將對國有土地使用權的提前收回行為作為一種公用征收行為來看待，由此導致在此行為下，給予使用權人的補償僅僅是“退還相應的出讓金”，遠遠不能達到征收補償?shù)臉藴�。如果《物權法》作出對于提前收回國有土地使用權按照征收補償?shù)脑瓌t進行補償，以上的法律規(guī)定之間的沖突問題就不會存在。
三、對提前收回國有土地使用權的性質界定
建設用地使用權的提前收回行為和土地及其他不動產(chǎn)征收行為的明顯區(qū)別在于：建設用地使用權的收回是作為所有權人的國家，在法定條件下收回其授予建設用地使用權人的“使用”權，本質上是對用益物權的消滅，并不改變土地所有權的歸屬。而土地和其他不動產(chǎn)的征收則是國家作為社會公共利益的維護人，依法剝奪他人對土地或其他不動產(chǎn)的所有權，從根本上改變了不動產(chǎn)所有權的歸屬。建設用地使用權的提前收回行為和土地及其他不動產(chǎn)征收行為的聯(lián)系則在于兩者往往是同一過程的兩個方面。而根據(jù)房地一體的基本原則，在國家提前收回建設用地使用權的時候，幾乎必然的涉及到對建設用地之上的建設用地使用權人所有之不動產(chǎn)的征收，正因如此，這兩種制度的施行常常是合為一體的。在此，我們需要明確的是所有權的轉移與否是否為這兩種行為的本質區(qū)別，或者說這兩種行為之間究竟是否存在本質的區(qū)別是值得我們思考的。下面，我們就從公用征收補償?shù)奶卣魅胧謥戆盐者@兩種行為的本質是否同一。
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