關(guān)于美國金融監(jiān)管體系改革對改進人民銀行法律地位的啟示與借鑒研究
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【摘 要】次貸危機后，美國進行了金融監(jiān)管體系改革，通過研究美國金融監(jiān)管體系中相關(guān)美聯(lián)儲的改革，分析央行金融監(jiān)管的利弊，得出中國人民銀行應(yīng)該履行適當(dāng)?shù)慕鹑诒O(jiān)管職責(zé)，強化其獨立性，強化其在一行三會中的協(xié)調(diào)作用和主導(dǎo)作用，對于完善我國金融監(jiān)管體系，防范金融風(fēng)險有著重要作用。
【關(guān)鍵詞】次貸危機； 金融監(jiān)管； 中央銀行。
一、美國金融監(jiān)管體系改革概述。
美國為應(yīng)對“次貸危機”于 2009 年 6 月推出了新的金融監(jiān)管改革方案，引起了金融業(yè)各界的普遍關(guān)注和爭議，其實施必將對美國金融監(jiān)管和金融體系運行產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。
�。� 一） 美國金融監(jiān)管體系改革原因。
美國金融監(jiān)管體系改革的直接原因是“次貸危機”，其引起的金融風(fēng)暴席卷了全球，更讓所有美國人開始重視金融監(jiān)管體系的革新。
美國金融監(jiān)管體系改革的深層次原因是金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展———美國在1999 年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》頒布之后，金融控股集團也得到快速發(fā)展，其業(yè)務(wù)覆蓋銀行業(yè)、投資銀行業(yè)和保險業(yè)，已有的金融監(jiān)管理念和架構(gòu)需要進行相應(yīng)的調(diào)整。
�。� 二） 美聯(lián)儲在改革中的變化。
美國于1913 年頒布《聯(lián)邦儲備法》，美聯(lián)儲應(yīng)運而生。面對金融危機，2009 年美國金融監(jiān)管體系改革中一個主要的內(nèi)容就是擴大美聯(lián)儲的監(jiān)管授權(quán)：
第一，美聯(lián)儲成立新的委員會監(jiān)管所有對金融穩(wěn)定產(chǎn)生威脅的金融公司，如大型對沖基金、保險公司等，即使該公司不擁有銀行。
第二，美聯(lián)儲設(shè)立新的部門負(fù)責(zé)監(jiān)控支付，清算和結(jié)算系統(tǒng)，加強對金融市場廣泛監(jiān)督。
二、中美央行法律地位對比。
中央銀行在國家金融體系中處于核心地位，其法律地位是指通過法律形式規(guī)定的中央銀行在國家機構(gòu)體系中的地位，主要體現(xiàn)在其與國會、政府和財政的關(guān)系。中國人民銀行的獨立性明顯低于美聯(lián)儲：
第一，級別上看： 中國人民銀行隸屬于國務(wù)院，而美聯(lián)儲只對國會負(fù)責(zé)。
第二，制定貨幣政策時： 中國人民銀行受政府影響較大，而美聯(lián)儲擁有很大的獨立性。
第三，人事任免方面，中國人民銀行受制于政府，而美聯(lián)儲僅受總統(tǒng)提名限制。
自 2003 年銀監(jiān)會成立后，中國人民銀行金融監(jiān)管職能被削弱，與美聯(lián)儲職能強化形成反差。
三、改進人民銀行法律地位的啟示與借鑒。
�。� 一） 強化央行獨立性。
中國人民銀行應(yīng)直接向全國人大負(fù)責(zé)，同時加強人民銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的自主權(quán)。央行的權(quán)力是制定和執(zhí)行貨幣政策，貨幣政策權(quán)難免與政府的財政權(quán)相互沖突，將兩種相互沖突的權(quán)力給同一機構(gòu)行使是違背法律的基本規(guī)則的。穩(wěn)定幣值為主要目的的貨幣政策，應(yīng)當(dāng)具有中立性和持續(xù)性，必須由一個獨立的中央銀行來執(zhí)行。
中央銀行的獨立性并不是與政府完全隔離，兩者應(yīng)該是協(xié)調(diào)關(guān)系。從長遠(yuǎn)來看，政府的經(jīng)濟目標(biāo)和中央銀行的貨幣政策目標(biāo)是一致的，盡管在某一階段兩者可能存在分歧，而中央銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策時，不可能完全獨立于政府經(jīng)濟政策之外，中央銀行的獨立性是有條件、有限制、有范圍的。
�。� 二） 強化央行在金融監(jiān)管體系中的內(nèi)部協(xié)調(diào)作用。
我國“一行三會”的金融監(jiān)管體系在很長一段時間內(nèi)將持續(xù)，而在金融混業(yè)經(jīng)營不斷發(fā)展的情況下，對監(jiān)管提出了很大的挑戰(zhàn)，鑒于設(shè)立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)的時機尚不成熟，有必要加強中國人民銀行在金融監(jiān)管體系中的內(nèi)部協(xié)調(diào)作用：
第一，中國人民銀行充分利用其優(yōu)勢資源，建立統(tǒng)一的金融信息共享平臺，各金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)向中國人民銀行報送監(jiān)管信息，對金融信息進行集中處理后，監(jiān)管機構(gòu)提出的問題由央行負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決。
第二，央行與“三會”應(yīng)定期交換貨幣政策和行業(yè)監(jiān)管的運行信息，加強各方協(xié)作。在央行設(shè)監(jiān)管聯(lián)席會議秘書處等措施來實現(xiàn)部門間的信息共享和政策協(xié)調(diào)。增加貨幣政策與金融監(jiān)管的透明度，及時遵循國際管理的需要，也是尊重公眾“知情權(quán)”的要求，有利于一行三會在政策措施上保持協(xié)調(diào)。
（ 三） 加強中國人民銀行在“一行三會”的主導(dǎo)作用。
我國“一行三會”的金融監(jiān)管格局，其協(xié)調(diào)機制缺乏正式制度保障，“監(jiān)管聯(lián)席會議制度”效果甚微。因此，應(yīng)賦予中央銀行更大的監(jiān)管職責(zé)，通過“牽頭”監(jiān)管模式，與其他監(jiān)管機構(gòu)密切合作以解決監(jiān)管過程中存在的灰色地帶，應(yīng)該明確以人民銀行為主體的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制：
第一，現(xiàn)行的《中國人民銀行法》立足國際國內(nèi)金融發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮，基于分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實，為建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制預(yù)留了法律空間�！吨袊嗣胥y行法》第九條明確規(guī)定： “國務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。這就為中國人民銀行在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中發(fā)揮牽頭作用提供了法律依據(jù)。
第二，人民銀行在我國金融宏觀調(diào)控和維護金融穩(wěn)定中處于核心地位�，F(xiàn)行的《中國人民銀行法》第二條規(guī)定： “中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定”。隨著我國金融業(yè)對外開放步伐明顯加快，金融創(chuàng)新力度也在加大，交叉性金融產(chǎn)品不斷增加，與之相對應(yīng)的潛在金融風(fēng)險具有交叉性、傳染性特征，存在演化成系統(tǒng)性風(fēng)險的可能，中央銀行維護金融穩(wěn)定的職能因此顯得更為重要。
第三，人民銀行是制定金融業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃和金融資源配置戰(zhàn)略的主要承擔(dān)者，這決定了其在金融改革中的地位，也決定了其在監(jiān)管協(xié)調(diào)機制中的主導(dǎo)作用。人民銀行應(yīng)將金融改革、金融開放、金融發(fā)展與金融監(jiān)管統(tǒng)籌考慮，維護金融監(jiān)管政策的公平，構(gòu)造有利于金融機構(gòu)平等、有序競爭的金融生態(tài)環(huán)境，為金融服務(wù)消費者提供合理保護。
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