探析公民管理國家事務和社會事務的路徑—基于民事公益訴訟原告資格為視角
內容摘要：公民如何行使自己本應有的權利對國家公權力進行監(jiān)督和限制、公民應通過怎樣途徑來管理或參與管理社會事務和國家事務，這是我們社會急需解決的課題。實現(xiàn)公益訴訟制度能為公民管理國家社會事務提供適當?shù)穆窂�，能使公共利益得到有效的保護。
論文關鍵詞：公共利益,公益訴訟,原告資格
近些年來，隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會關系變得錯綜復雜，民事活動領域中的個人利益、集團利益等私益與國家利益、社會利益等公益之間的矛盾與沖突日益激烈。國有資產(chǎn)在某些看似合法的民事活動遮掩下大量流失；公共利益在個人權益的追逐中漸被蠶食；意思自治向公序良俗公然叫板；“公地危機”已是不爭的事實。公共利益是指公眾的、與公眾有關的或為公眾的、公用的需要的利益。公共利益產(chǎn)生于人與人之間的社會聯(lián)系，是個人利益的集合，是公民個人利益最終的價值取向，代表著長遠的、共同的、整體的個人利益。公共利益中有個人利益，個人利益中亦有公共利益，對公共利益的破壞，在一定程度上是對我們個人利益的損害。公民如何行使自己本應有的權利對國家公權力進行監(jiān)督和限制、公民應通過怎樣途徑來管理或參與管理社會事務和國家事務，這是我們社會急需解決的課題。公益訴訟也就是在這些情況下應運而生，并成為社會關注的熱點。實現(xiàn)公益訴訟制度能為公民管理國家社會事務提供適當?shù)穆窂剑苁构怖娴玫接行У谋Ｗo。同時，落實民事公益訴訟制度也體現(xiàn)國家對人權的尊重，是走向法治國家的必然要求。
一、公民管理國家事務和社會事務的理論依據(jù)
第一，從人民主權理論理論分析。按照人民主權理論，一切權力屬于人民，公民管理國家和社會事務的路徑主要有兩條，一條是委托給專門的國家機關及其公職人員管理；另一條是在特定條件下自己直接管理。而在法治國家，公民維護社公共利益，直接管理國家和社會事務的可行途徑應是把違法者送上法院，接受公正的司法審判，故必須賦予公民民事公益訴訟的原告資格。因此，在國家、社會公共利益受到損害時，除有直接利害關系的特定權利主體依法對民事公益違法行為提起民事訴訟外，普通民眾也可基于人民主權理論而擁有民事公益訴權，成為正當原告。因此，要切實保障人民主權，推行法治，就應盡快賦予公民民事公益訴訟的原告資格，為公民管理國家或社會事務搭建平臺。第二、從社會進步的角度分析。公民對國家事務、社會事務的參與程度，國家為公民參與國家、社會事務所提供路徑和渠道的多與少，往往是衡量一個國家民主和文明程度的標準。公民對公益的關注是精神文明水平提高的標志，是社會進步的體現(xiàn)。國家有義務引導和鼓勵公民參與對社會事務的管理與監(jiān)督，構建公益訴訟制度不僅僅是為保障公共利益。筆者認為民事公益訴訟賦予公民參與管理和監(jiān)督國家事務、社會事務的路徑，尊重公民的基本權利，這方面的意義遠遠大于對公共利益的保護。若僅保護公共利益，國家的公權機關足以勝任。但是，“國家興亡，匹夫有責”，我們不能因為檢察院能有效地保護公共利益，就剝奪其他社會主體的保護公共利益的權利。為了公共利益而孜孜不倦地聲討，用個人成本換取社會利益的行為絕對是我們社會應該大力提倡的，一個民主的社會應該是積極推進文明建設的社會，是給權利保護提供足夠窗口的社會，是普通民眾有充分機會參與社會管理和監(jiān)督的社會，是保護正當利益、有法可依的社會。這必然要求法律對公民的公益訴權進行確認和保護；同時，賦予公民民事公益訴訟原告資格也是社會進步的標志。
二、公民管理國家事務和社會事務的可行性分析
第一，“依法治國”、“保障公民民主權利”會賦予公民民事公益訴訟原告資格。“一切權力屬于人民”、“保障公民民主權利”、“依法治國”這些都是我國憲法的主要原則。為了真正實現(xiàn)人民當家作主，一方面，人民依法定程序把管理國家事務和社會事務的權力委托給國家機關行使。另一方面，人民也保留了直接參與國家事務管理的權力。當民事違法行為侵犯公共利益時，人民有權依法通過民事公益訴訟來行使管理國家事務的權力。它使憲法所規(guī)定的社會主義民主在訴訟領域內制度化、法律化。第二，公民民主參政意識的增強將為民事公益訴訟推波助瀾�，F(xiàn)階段我國公民物質生活得以滿足后，在精神方面對外部世界表現(xiàn)出的極大關注和積極參與，公民參與和管理社會與國家事務不再只是寫在憲法上的文字。公民民主參政意識的增強將為民事公益訴訟推波助瀾。公民提起民事公益訴訟貌似無事生非，實則是在行使自己的生存權和發(fā)展權，以謀求更有利于自己發(fā)展的外部大環(huán)境。公民會為自己生活得有滋味、生活得有尊嚴而積極地去主張應屬于自己的權利，會積極地為自己的相關利益而提起民事公益訴訟。第三、建設法治社會將會賦予普通公民參與管理國家和社會路徑，賦予公益訴訟的起訴權是最直接的路徑。依法治國必須要靠廣大人民群眾普遍參與法律的執(zhí)行與實施中來。民治不興，法治難成。在現(xiàn)實中，我們社會并不缺少為公共利益呼號奔走的反腐義士和護法英雄，我們缺少的是一種制度，一種安全、方便、經(jīng)濟的使公民的訴求能夠暢通無阻的表達，使公民個人的維權之路不再艱辛的民事公益訴訟制度。隨著建設法治社會進程的加劇，公民提起民事公益訴訟將會有立法規(guī)定和法律保障。建設法治社會將會賦予普通公民參與管理國家和社會事物的路徑，將會賦予一般公民公益訴訟的起訴權。
三、公民管理國家事務和社會事務的條件和范圍
公民個人提起民事公益訴訟可分有直接利害關系的個人和無直接利害關系的個人兩種情況來討論。直接利害關系人可否成為民事公益訴訟的原告，學界存在不同觀點，但主要表現(xiàn)為主觀說和客觀說。主觀說堅持只有當直接利害關系人主觀上是為公共利益起訴時，才可以視為民事公益訴訟的原告，否就只可視為普通民事訴訟的原告�？陀^說主張不管起訴時其主觀動機如何，只要案件的審理客觀上維護公共利益，案件就是公益訴訟案件，直接利害關系人就是民事公益訴訟的原告。筆者贊同主觀說。從實質上看，公益訴訟就是賦予公民管理國家或社會事務的路徑；從公益訴訟的目的來看，尊重公民的基本權利這方面的意義遠遠大于對公共利益的保護，既然一些原告沒有為公共利益進行訴訟意圖，就是法院經(jīng)過審查認為案件客觀上牽涉到公共利益，而不經(jīng)過公民同意就按照公益訴訟的程序進行審理，這是對公民私權的殘暴踐踏，是有為違民事公益訴訟初衷的。當然，如果有利害關系的公民在起訴時愿維護公共利益或在訴訟的過程中有明確保護公共利益的意思表示，法院經(jīng)過審查認為案件客觀上牽涉了公共利益，這就可以按照公益訴訟的程序進行審理。這樣既體現(xiàn)了對公民權利的尊重，又提高了訴訟效益，節(jié)省了訴訟成本。
關于與案件無直接利害關系的普通公民是否可以參與民事公益訴訟以及其與民事公益訴訟的具體程序，目前在學術界存在不同的觀點。有的學者認為公民可以自由的沒有任何限制的提起民事公益訴訟。有的學者認為，“公益訴訟只能由國家機關，在我國就是檢察機關提起”。還有學者認為，應該把向檢察院提起申請作為公民參與民事公益訴訟的前置程序。但筆者認為應賦予普通公民的民事公益訴訟的原告資格，但是否有前置程序要看案件的性質而定。即普通公民可以參與民事公益訴訟，均可獲得民事公益訴訟原告資格，但普通公民在參與民事公益訴訟時，在前置程序上應和檢察機關、法律授權的社會團體一樣，要看對該類型的案件有沒有優(yōu)先權。
因為這樣既可保證公眾充分參與民事公益訴訟，有效地防止和制止危害國家、社會利益的違法行為，又可以同時減少濫訴，節(jié)約司法資源，提高司法效率。根據(jù)尊重公民的基本權利和最有效保護公共利益的原則，普通公民可優(yōu)先提起民事公益訴訟案件范圍只應包括發(fā)生在其周邊的、社會影響不是很大，侵犯公共利益的案件。大體包括：“其一、人事訴訟。主要是指：宣告公民失蹤或死亡事件;申請認定公民無民事行為能力、限制民事行為能力或恢復民事行為能力事件；親子關系事件，包括收養(yǎng)關系事件；監(jiān)護事件。以上案件沒有起訴主體，受害人的近親屬已全部死亡，沒有人主張權利，而該死亡人的利益又是需要保護的。其二、法人事件。包括法人的解散、清算、選定臨時財產(chǎn)管理人、企業(yè)法人的破產(chǎn)及整頓事件等。其三、確認民事行為無效的案件。包括：確認婚姻無效案件；確認遺囑無效案件；婚姻無效案;確認合同無效案件，主要是《合同法》第52條等規(guī)定的無效合同的五種情形。”對上述案件，無直接利害關系的普通公民有優(yōu)先提起民事公益訴訟的權利。但這并不意味著檢察院對這些案件不可以直接提起訴訟，如檢察院認為這些案件嚴重地侵害了公共利益，由公民提起訴訟不足以有效地保護公共利益，檢察院也也直接提起或直接參與到公民已提起的訴訟中。我國有許多學者堅持“把向檢察院提起申請作為公民參與民事公益訴訟的前置程序”。公民個人只有在檢察院不肯提起的前提下方可提起民事公益訴訟。筆者認為這種做法不可�。旱谝唬x予公民、法人和其他組織以優(yōu)先權，由公民、法人和其他組織直接提起公益訴訟，可以減輕檢察院的負擔，使檢察機關集中精力履行更為需要的職責，不致為民事公益訴訟所累。第二，對于某些特定領域、特定行業(yè)和特定案件，某些個人或某些社會組織可能更能了解其特點，并容易取得能取得使官司獲勝的證據(jù)，由其提起訴訟比檢察機關提起更利于公共利益的保護。第三，賦予普通公民民事公益訴訟的原告資格體現(xiàn)了國家對公民基本權利的尊重。國家利益和社會公共利益，是全體公民整體利益的體現(xiàn)，對公共利益的保護既是每個公民的義務，也是每個公民的權利。在特定的情況下賦予普通公民優(yōu)先民事公益訴訟的權利，使公民能切實享受管理國家和社會事務的權利，體會當家作主的滋味，這表現(xiàn)了國家對人權尊重。第四，從權力制約的角度看，公民權利受到國家權力的制約，國家權力也應受公民權利的制約，在特定的情況下，賦予公民提起民事公益訴訟的起訴權，是對權利和權力的合理配置。
四、公民管理國家事務和社會事務的制度設想
第一，從效益的角度考慮，“可以”將向有優(yōu)先權的主體提出建議作為公民提起民事公益訴訟的前置程序。民事公益訴訟之效益所探討的即是公益訴訟中當事人、國家的成本支出與保護社會公益所獲收益之間的關系。先向有優(yōu)先權的主體提出建議，這樣可將訴訟轉移到優(yōu)先權的主體那里，這里的有優(yōu)先權的主體是指檢察院和相關的社會團體，由有優(yōu)先權的主體來起訴民事公益違法者，相比之下應該更有效率。因為，無論從人力、財力還是從知識儲備來講有優(yōu)先權的主體一般都要強于普通公民。這樣就能夠部分地解決原告能否承擔的起訴訟費用問題。而且，由檢察機關和相關的社會團體起訴，也能夠進一步使法院認識到問題的嚴重性，提高其重視程度，在較短時間里、耗用較小的成本完成訴訟，從而更好地保護公益事業(yè)，為其討回公道。但應該注意的是，公民向有優(yōu)先權的主體提出建議應設定為“應該”而不是“可以”。這一方面可以防止重復起訴和濫訴，避免訴訟資源無端浪費。另一方面在順序上有層次性，有利于公民權利、社會權利、國家權力相互制約并趨于平衡。
第二，激勵機制與風險機制的確立。針對民事公益訴訟訴訟費用的負擔問題，筆者認為最有效益的辦法是確定三個機制。其一，國家應建立民事公益訴訟的鼓勵機制。因為人是理性的，有趨利性的一面，理性的人總是在追求約束條件下的效益最大化。普通公民提起民事公益訴訟是國家和社會應該大力提倡的，但每個人都受到自己的經(jīng)濟條件限制，不可能都大膽地站出來為公益討公道，這就需要國家建立激勵機制來激發(fā)這種公益熱情，保護公民的正當權益。具體包括給予提起民事公益訴訟的公民物質獎勵以及媒體表揚等。其二，應建立賠償機制，即讓敗訴的被告承擔原告為訴訟所花費的全部費用以及因誤工等而產(chǎn)生的利益損失。只有嚴加懲治才能真正起到震懾作用，從而保護我們共同的社會利益。其三，有了有激勵機制同時也可能會產(chǎn)生濫訴現(xiàn)象，不免有人會以民事公益訴訟的幌子謀求不當?shù)膫�人私利。所以，在建立激勵機制的同時還應該建立嚴格的濫訴認定機制和對濫訴的懲罰機制，使濫訴者承擔由此產(chǎn)生的風險，從而進一步規(guī)范民事公益訴訟制度。使普通公民既愿為民事公益訴訟而奔波，又不會濫訴而浪費訴訟資源，這樣才能以最小的社會成本獲得最大的社會收益。
參考文獻：
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