試論房產(chǎn)稅改革的制度經(jīng)濟學解釋及兩個重要使命
房產(chǎn)稅改革的制度經(jīng)濟學解釋及兩個重要使命
近年來，我國的房價持續(xù)以較快的速度上漲，引發(fā)了人們對政府調(diào)控的關注。除了限購限貸、規(guī)范市場行為等各種調(diào)控措施，房產(chǎn)稅制度的改革也成為一個備受關注的課題。從2011年開始，重慶和上海兩個城市已經(jīng)試行征收房產(chǎn)稅。從中央政府的態(tài)度看，進一步擴大房產(chǎn)稅的征收范圍似乎是大勢所趨。
在許多國家，尤其是發(fā)達國家，征收房產(chǎn)稅已經(jīng)有較長的歷史。一般認為，除了能夠增加政府的財政收入，征收房產(chǎn)稅的一個主要目的是調(diào)節(jié)社會公平，使社會福利水平得到提高。不過，房產(chǎn)稅是否真的有助于改善社會福利，學術界是有爭議的。如Berkovec和Fullerton（1992）的研究認為，房產(chǎn)稅的增加有助于增加社會福利；而Steven（2001）的研究則認為，房產(chǎn)稅的增加有損于社會福利。更多的研究涉及房產(chǎn)稅對房價的影響。比如。Ladd和Bradbury（1998）研究了美國的情況，認為房產(chǎn)稅的變動與房價的變動之間存在負相關關系；而Poterba（1992）則認為，房產(chǎn)稅的變動對房價沒有影響。不過，無論對房價的影響如何，除了中國，鮮見有哪國政府把房產(chǎn)稅作為調(diào)控房價的一種手段。
國內(nèi)對房產(chǎn)稅改革的研究也較多地集中在上述幾個方面。如劉洪玉（2011）、劉蓉（2011）等許多學者都強調(diào)了房產(chǎn)稅增加政府稅收和促進社會公平的目標。而夏商末（2011）等人的研究則認為，房產(chǎn)稅的征收將造成社會福利損失。如果社會福利有損失，社會公平就失去了意義。關于房產(chǎn)稅對房價的影響作用，多數(shù)學者認為，征收房產(chǎn)稅將對房價產(chǎn)生明顯的抑制作用（鄭博巍，2009）。也有學者認為，房產(chǎn)稅對房價的影響不大（張鵬飛，2007），或認為房產(chǎn)稅對房價的影響具有不確定性（蘇環(huán)，2011）。
盡管對于房產(chǎn)稅的確切作用存在爭議，不少學者還是提出了一些建議，包括“應當遵從于完善稅制、降低房價、調(diào)節(jié)收入分配以及引導住房消費等政策目標”（谷成，2011）；應當“完善產(chǎn)權登記制度和房產(chǎn)征稅評估制度”，采取“寬稅基，低稅率”的設計思路（杜婕、周麗，2011）；應當“提高稅收效率，降低征稅成本”，“統(tǒng)一改革方案，降低改革成本”（劉洪玉，2011）；也可以考慮“采用累進式財產(chǎn)稅”（李舉達、李佐凡，2011）。
從經(jīng)驗水平上看，世界各國的房產(chǎn)稅水平差異很大。較高的稅率可能超過2%，較低的稅率可能低于0.2%，相差10倍以上。這意味著任何國家的房產(chǎn)稅都有自己的合理性，任何水平的房產(chǎn)稅稅率都有一定的存在理由。這個理由是什么？現(xiàn)有研究顯然并沒有提出比較公認的理論依據(jù)，各種觀點都可以找到一定的經(jīng)驗作為支撐。不過，像上海市以某個某時點為界限，之前買的房就不承擔納稅責任，之后買的房就要本文由畢業(yè)論文網(wǎng)http://www.78375555.com收集整理承擔納稅責任，理由就更不充分。作為一項對社會影響重大的制度設計，房產(chǎn)稅改革到底應該如何設計，顯然需要更為可靠的科學依據(jù)。
在所有制的水平上，房產(chǎn)稅改革顯然是一種產(chǎn)權制度的調(diào)整。作為整個社會經(jīng)濟制度的一個組成部分，房產(chǎn)稅改革顯然不能孤立地進行設計，而應該放在整個制度體系中進行權衡。就與房地產(chǎn)市場關系密切的制度而言，土地使用權制度、小產(chǎn)權制度都是所有制的重要組成部分。另一方面，國際經(jīng)驗已經(jīng)告訴我們，具體的政策或制度的選擇并不具有唯一性。房產(chǎn)稅無論是早開征還是晚開征，高稅率還是低稅率，是全國統(tǒng)一稅制還是各地區(qū)自主裁量，都可以找到一些肯定的理由，也可以找到一些否定的理由。找到這些理由的交匯點，才有可能找到更為基本的科學依據(jù)。
根據(jù)政治經(jīng)濟學的原理，解釋經(jīng)濟現(xiàn)象最基本的出發(fā)點是關于產(chǎn)權的所有制關系。由此出發(fā)，我們首先要把經(jīng)濟意義上的產(chǎn)權與法律意義上的產(chǎn)權區(qū)別開來，進而在經(jīng)濟產(chǎn)權所有制的水平上澄清房產(chǎn)稅的作用。我們可以看到，房產(chǎn)稅改革的真正作用是調(diào)整經(jīng)濟產(chǎn)權中私有產(chǎn)權與公共產(chǎn)權的配置關系。同樣的道理，土地使用權制度和小產(chǎn)權制度的基本性質(zhì)也是調(diào)整房產(chǎn)中私有產(chǎn)權與公共產(chǎn)權關系。因此，房產(chǎn)稅改革的制度設計完全可以與土地使用權制度和小產(chǎn)權制度的改革統(tǒng)一起來，統(tǒng)籌安排。這樣，房產(chǎn)稅改革的整體設計就可以更為完整。
一、法律產(chǎn)權與經(jīng)濟產(chǎn)權
我們知道，馬克思主義經(jīng)濟學把生產(chǎn)關系作為認識經(jīng)濟現(xiàn)象的基本線索。而產(chǎn)權的所有制形式是反映生產(chǎn)關系特性的一個主要內(nèi)容。國內(nèi)的政治經(jīng)濟學教科書一直都強調(diào)所有制對社會制度的意義（張國富，2005）�，F(xiàn)代經(jīng)濟學雖然不太認可馬克思的理論，但一般認為，制度經(jīng)濟學的一些基本內(nèi)容與馬克思的生產(chǎn)關系理論還是有不少相似之處的。最主要的一點是，制度經(jīng)濟學也把產(chǎn)權制度作為解釋經(jīng)濟現(xiàn)象的一個基本要素。比如，著名的“科斯定理”認為，在產(chǎn)權明晰的條件下，市場可以通過談判和交易實現(xiàn)效率。在科斯（Cease）所舉的“牛損壞莊稼”的案例中，是農(nóng)場主還是牧牛人對牛損壞莊稼負責，講的就是產(chǎn)權分配問題。
不過，長期以來，人們在討論產(chǎn)權制度時，指的是法律意義上的產(chǎn)權。比如，在許多文獻中我們可以看到這樣的定義：產(chǎn)權是經(jīng)濟所有制關系的法律表現(xiàn)形式。它包括財產(chǎn)的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權。然而，在市場水平上，人們真正關心的是產(chǎn)權中的經(jīng)濟利益，而不僅僅是產(chǎn)權的法律形式。馬克思早就批評把法學意義上的生產(chǎn)關系作為解釋經(jīng)濟現(xiàn)象的立足點：“分工和蒲魯東先生的所有其他范疇是總和起來構成現(xiàn)在稱之為所有制的社會關系；在這些關系之外，資產(chǎn)階級所有制不過是形而上學的或法學的幻想。”法律不過是維護經(jīng)濟利益的一種重要手段，法律意義上的產(chǎn)權不宜直接拿來解釋經(jīng)濟學問題。
例如，在我國，許多公園是“國家所有”的，許多礦山也是“國家所有”的。而“國家”是由許許多多的公民組成的，僅從“國有”的法律規(guī)定，我們看不出每一個公民個人能夠從“國家財產(chǎn)”中享受到有多少實際的物質(zhì)和經(jīng)濟利益。根據(jù)我們的經(jīng)驗，幾乎每一個人都可以在自己愿意的時候去公園散步、游玩。這意味著“國家的”公園實際上也是每一個公民的公園，公民私人可以隨時去享受公園的物能夠帶來質(zhì)和經(jīng)濟利益。但“國家的”礦山卻不是這樣，它通常要交給一個企業(yè)去開采和管理，其他公民不能隨意地去參觀游覽。最重要的是，其他公民不能參與礦山的經(jīng)營活動和盈利分配。在法律名義上屬于國家的公園，每一個公民私人都擁有使用權。在法律名義上屬于國家的礦山，只有個別公民擁有使用權。
現(xiàn)實當中不同產(chǎn)品的產(chǎn)權分配可能比上述情況更復雜。不過我們已經(jīng)可以看到，同樣所有制屬性的產(chǎn)品中，實際經(jīng)濟利益的構成可能存在很大差異，經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論不應該定位在法律層面，定位在經(jīng)濟利益層面。對于一般產(chǎn)品，無論法律規(guī)定它是私有的還是公有的，通常它都同時包含有私人使用和處置的成分以及社會使用和處置的成分。產(chǎn)權的這種特性是由人的社會性決定的：一個人是屬于自己的，同時又是屬于社會的。人的這種二重性決定了產(chǎn)品的二重性：一個產(chǎn)品可以歸某人所有，同時它也歸社會所有。
據(jù)此，我們可以把一個產(chǎn)品能夠帶來的經(jīng)濟利益分為兩部分：一部分是所有公民都有權使用和處置的經(jīng)濟利益，稱為公共經(jīng)濟產(chǎn)權，或簡稱為公共產(chǎn)權；另一部分是只有個人（或個別人）可以使用和處置的經(jīng)濟利益，稱為私有經(jīng)濟產(chǎn)權，或簡稱為私有產(chǎn)權。產(chǎn)品能夠提供給社會全體成員的全部經(jīng)濟利益可以稱為產(chǎn)品的實際經(jīng)濟產(chǎn)權，或簡稱為經(jīng)濟產(chǎn)權。上述關系可以表達為：
PT=Pp+Ps（1）
式中，PT、Pp和Ps分別代表產(chǎn)品的實際經(jīng)濟產(chǎn)權、公共經(jīng)濟產(chǎn)權和私有經(jīng)濟產(chǎn)權。
私有產(chǎn)權Pp是私人可以使用和處置的那部分經(jīng)濟產(chǎn)權，私人有權在交易過程中討價還價。公共產(chǎn)權Ps是由制度和政策決定的，通常是由政府代表社會公眾來行使，并且不能討價還價。而產(chǎn)品實際經(jīng)濟產(chǎn)權PT其實是相對的，需要以其他產(chǎn)品的經(jīng)濟產(chǎn)權（或經(jīng)濟利益）為參照。比如，我們一般是用房價收入比來表示房價的高低，而不是用房價的絕對值，就是以收入為參照�？紤]到人們的生活習慣在一定時期內(nèi)是相對穩(wěn)定的，住房給人們帶來的經(jīng)濟利益應該具有相當?shù)姆�(wěn)定性。據(jù)此，我們有理由假設PT是近似不變的，這時，Pp與Ps之間存在著負相關關系。在現(xiàn)實當中，不同國家對公共產(chǎn)權Ps的履行時間和履行方式有不同的規(guī)定，于是Pp的價值表現(xiàn)就會表現(xiàn)出很大的差異。比如，銷售稅或消費稅是在交易時支付公共產(chǎn)權，遺產(chǎn)稅在繼承人接受遺產(chǎn)時支付公共產(chǎn)權，房產(chǎn)稅是在占有期間按期支付公共產(chǎn)權。不同的支付方式顯然會對商品的交易價格產(chǎn)生直接影響。
在我國，涉及房地產(chǎn)使用和交易的稅收很多，如增值稅、契稅、土地出讓金、營業(yè)稅、收入稅等等，以后還有房產(chǎn)稅。這些不同名目的稅費都構成了PP的組成部分，可以認為是廣義的“房產(chǎn)稅”。但由于繳納的方式和時點不同，他們對市場價格的影響也不同。如果是賣方履行公共產(chǎn)權責任，他們報出的銷售價格就會比較高；如果是買方履行公共產(chǎn)權責任，我們在市場上看到的銷售報價就會比較低。最典型的例子是，在我國，土地出讓金是由開發(fā)商支付的，所以中國房地產(chǎn)市場的銷售價格就顯得比較高。在許多發(fā)達國家，房產(chǎn)稅是由買房人支付的，這些國家市場上的銷售房價就顯得比較低。顯然，土地出讓金相當于先交的房產(chǎn)稅，而房產(chǎn)稅相當于后交的土地出讓金，二者都是公共產(chǎn)權的價格。
現(xiàn)在，我們來觀察一下房產(chǎn)的“所有權”。一個房主擁有一幢房屋，他可以“占有、使用和按照自己的意志處置”這所房屋，當然也有權獲取相關的資產(chǎn)收益。在法律意義上，他似乎擁有這幢房屋的“全部產(chǎn)權”。但是，如果國家有規(guī)定，房主可能每年要繳納房產(chǎn)稅或財產(chǎn)稅；當要把房屋贈與他人或遺留給自己的子孫時，有可能要交納贈與稅或遺產(chǎn)稅。顯然，在經(jīng)濟層面，房主并不擁有房屋的全部經(jīng)濟利益，只擁有房屋的部分經(jīng)濟利益。在市場層面，是房主和政府共同處置房屋，或者說是房主和政府共同擁有房屋的經(jīng)濟產(chǎn)權。其背后的意義，是房主與社會公眾共同擁有房屋的經(jīng)濟產(chǎn)權。
顯然，所有產(chǎn)品都具有上述特性，只是表現(xiàn)得未必那么明顯。比如，一般產(chǎn)品生產(chǎn)出來時，在法律意義上的處置權是屬于生產(chǎn)者個人的。但是在銷售（或購買）這些產(chǎn)品時，通常都要給國家納稅，即有公共權利的參與。每一個生產(chǎn)者都有責任履行公共產(chǎn)權義務，這是任何市場能夠正常運行的一個必要前提，無論是社會主義國家還是資本主義國家。在經(jīng)濟意義上，是履行公共產(chǎn)權責任的是每一個生產(chǎn)者；在操作層面上，履行公共產(chǎn)權責任的是“政府”或“國家”。后者可以認為是全體生產(chǎn)者的代理人。盡管在操作層面上，一些政府官員有可能把個人意志摻入到公共事務或公共決策中，但是這并不改變政府權利的背后是全體公民的權利這一基本事實。
至此，我們可以看到，“所有制”的實質(zhì)，是關于社會經(jīng)濟產(chǎn)權的分配制度，是關于公共產(chǎn)權與私有產(chǎn)權平衡關系的制度。從經(jīng)濟產(chǎn)權關系（而不是法律產(chǎn)權關系）著手，我們才能更清晰地理解房產(chǎn)稅改革的意義和作用。從式（1）可以看到，房產(chǎn)稅改革主要改變的是政府收取公共產(chǎn)權的方式。不收房產(chǎn)稅就要多收土地出讓金和其他稅收，主要是在買房前收取公共經(jīng)濟產(chǎn)權；征收房產(chǎn)稅就要減少其他稅收，主要是在買房后收取公共經(jīng)濟產(chǎn)權。既然如此，每個國家無論如何選擇房產(chǎn)稅水平都是可以的，只要能夠保證公共產(chǎn)權在整體上處于合理水平。
二、“土地使用權”的產(chǎn)權關系分析
改革開放過程中，大概是為了尊重人們對“公有制”的傳統(tǒng)認識，我們創(chuàng)造了“土地使用權”制度，以便適當?shù)鼐S護私人的經(jīng)濟利益。對此人們一直有所顧忌，擔心“使用權”到期后政府把自己買到的房屋產(chǎn)權收回去。不過，這種顧忌隨著時間的流逝似乎在逐漸消退，房價的快速上漲表明，人們的擔心已經(jīng)大大減少。然而，“土地使用權”到期后怎么辦的問題，其實并沒有解決。
我們當然不應該在法律水平上過多地糾結(jié)，而應該認真觀察“土地使用權”的經(jīng)濟意義。在土地使用權期限內(nèi)，業(yè)主到底得到了什么？在土地使用權到期后，業(yè)主到底會失去什么？
從實際情況看，在土地使用權期限內(nèi)，如果是自住，業(yè)主幾乎不用再交什么稅。如果轉(zhuǎn)賣，因交易而產(chǎn)生的稅收也不多。因此，可以近似認為，購買土地使用權得到的是個人對房屋擁有全部經(jīng)濟產(chǎn)權。這種權利的依據(jù)是業(yè)主在買房時已經(jīng)履行了公共產(chǎn)權義務，至少在使用權有效期內(nèi)是如此。在使用權期限內(nèi)不交房產(chǎn)稅，相當于已經(jīng)繳納了該時期的房產(chǎn)稅。
雖然法律沒有規(guī)定土地使用權到期后如何處置，但市場上的大致推測是業(yè)主再繳納一定數(shù)額的稅收，可以繼續(xù)擁有房屋（土地）的使用權。若如此，使用權的延續(xù)就意味著業(yè)主要繼續(xù)履行一定數(shù)額的公共產(chǎn)權義務。顯然，房產(chǎn)稅改革有必要對這個問題加以明確，因為房產(chǎn)稅本身就是要確定業(yè)主的公共產(chǎn)權義務。
房產(chǎn)稅和土地轉(zhuǎn)讓金具有同一性，都是公共產(chǎn)權。履行了公共產(chǎn)權義務，業(yè)主才有權正常使用自己的房子。因此，支付土地轉(zhuǎn)讓金得到的使用權與支付房產(chǎn)稅得到的使用權也具有同一性。在經(jīng)濟意義上，土地轉(zhuǎn)讓金如同集中支付的房產(chǎn)稅，一次支付可以獲得70年（或50年）的房產(chǎn)使用權。房產(chǎn)稅如同按年度支付的土地轉(zhuǎn)讓金，每支付一次僅獲得1年的房產(chǎn)使用權。在法律層面，住房的“土地使用權”到期意味著業(yè)主購買的公共產(chǎn)權“到期”，如果政府以征收房產(chǎn)稅的形式要求業(yè)主繼續(xù)購買公共產(chǎn)權，可以認為是不違背“契約精神”的。這就解決了房產(chǎn)稅征收的時間問題，即房產(chǎn)稅應該在房屋的土地使用權到期后開始征收。對于新增住房，如果政府在土地招掛拍時就明確告知公眾要征收房產(chǎn)稅，則開征房產(chǎn)稅也是合理的。
從改革開放的歷史我們知道，“土地使用權”制度實際上是在難以處理國有財產(chǎn)與私有財產(chǎn)關系時提出的一種應急性政策措施。這種制度沒有理由永久地延續(xù)下去，因為它所定義的產(chǎn)權關系存在較大的不確定性。房產(chǎn)稅改革既然要觸動產(chǎn)權制度，就有必要同時改革土地使用權制度的缺陷，即把房產(chǎn)稅制度與土地使用權制度統(tǒng)一起來，讓整個產(chǎn)權制度體系變得公正和明確，具有可持續(xù)性。否則，我們在解決舊問題的同時，總是會帶來一些新問題。比如，上海的房產(chǎn)稅改革僅對新增住房征收房產(chǎn)稅，顯然存在著不公平的嫌疑。
可以認為，房產(chǎn)稅改革的關鍵不是稅收本身，而是產(chǎn)權制度的規(guī)范。明白了房產(chǎn)稅調(diào)節(jié)公共產(chǎn)權與私有產(chǎn)權關系的實質(zhì)，“度”的問題就迎刃而解了。房產(chǎn)稅改革的基本作用是調(diào)節(jié)公共產(chǎn)權的履行時點和方式。較高的房產(chǎn)稅稅率意味著買房后履行公共產(chǎn)權的比重較大，較低的房產(chǎn)稅稅率意味著買房前履行公共產(chǎn)權的比重較大。即較高的房產(chǎn)稅意味著較低的土地出讓金和較低的市場交易價，較低的房產(chǎn)稅意味著較高的土地出讓金和較高的市場交易價。比如，假設某房產(chǎn)的價格是3萬元每平方米，其中土地轉(zhuǎn)讓金成本是1.9萬元，相應的土地使用權是70年，那么房產(chǎn)稅最高可以定為每年19000元/70≈271元（如果考慮貨幣貶值，可以按比例計算）。如果真的按最高稅額征收房產(chǎn)稅，則房價將降為1.1萬元每平方米。在房價開始下降前，相應的稅率為271/30000≈0.9%。如果按0.9%制定稅率，隨著房價的降低，實際征收的房產(chǎn)稅達不到271元每平方米。
土地或房產(chǎn)與一般商品的一個最大不同點是使用壽命特別長。即使房屋在使用過程中損壞，業(yè)主還可以重新修建。因此，如果征收房產(chǎn)稅，即使每年的稅率很低，公共產(chǎn)權的總量也會很高。比如，假設房產(chǎn)稅稅率是1%，則100年內(nèi)業(yè)主將繳納的稅收就是房屋銷售價的100%。從式（1）可以看到，南于實際經(jīng)濟產(chǎn)權PT的變化不會很大，這意味著銷售價格與房產(chǎn)稅價格各占一半，或者說銷售價將大約跌去一半。顯然，房產(chǎn)稅的開征一定要考慮盡可能避免對市場造成如此巨大的沖擊。如果從市場穩(wěn)定的層面考慮，較低的房產(chǎn)稅稅率對市場的沖擊會相對較小。不過，根據(jù)我國現(xiàn)行的土地使用權制度，各個城市商品房的土地使用權是陸陸續(xù)續(xù)到期的，因此，市場因房產(chǎn)稅而產(chǎn)生的振動不會很劇烈。
“土地使用權”制度的終結(jié)，意味著業(yè)主私人對房屋和土地的產(chǎn)權在法律形式上是永久性的。但征收房產(chǎn)稅則意味著房產(chǎn)中的公共產(chǎn)權也是永久性的。法律形式上的永久私有化改變不了經(jīng)濟產(chǎn)權中總有一部分是公有、另一部分是私有的基本性質(zhì)。而房產(chǎn)稅制度中的經(jīng)濟產(chǎn)權關系顯然比土地使用權制度中的經(jīng)濟產(chǎn)權關系更為清晰和確定。根據(jù)科斯定理，這對于維護市場效率是有益的。
三、小產(chǎn)權制度中的公共產(chǎn)權與私有產(chǎn)權
我國的小產(chǎn)權房制度也是一個產(chǎn)權關系同樣不夠明晰卻非常重要的制度。我們知道，科斯定理認為，產(chǎn)權明晰有助于保證市場效率，但科斯定理的有效是建立在私有產(chǎn)權能夠自由交易的前提之上。實際上，沒有哪個國家的法律不能清楚地規(guī)定一個物品的產(chǎn)權，我們常常搞不清楚的是物品中的經(jīng)濟產(chǎn)權。如果不能自由交易，一項私有產(chǎn)權的經(jīng)濟價值顯然就受到限制。比如，兩個同樣品質(zhì)的房子，一個是普通商品房，另一個是小產(chǎn)權房。法律都規(guī)定了他們是私有的，但兩個房子在市場中能夠得到的經(jīng)濟利益顯然是有差異的。除了自住，小產(chǎn)權房只能通過出租獲益，而普通商品房還可以通過轉(zhuǎn)售獲益。
我國的小產(chǎn)權制度其實也是“應急性”政策。所謂“小產(chǎn)權”是指在農(nóng)民集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)。農(nóng)民的土地原本是“集體所有”的。由于這個“集體”非常小，相對于廣大的社會公眾，它實際上具有較強的私有性。由于我們一直認為集體所有制是一種公有制，同時也為了照顧“失耕”農(nóng)民的經(jīng)濟利益，國家沒有征收土地出讓金。
顯然，與普通商品房相比，小產(chǎn)權房的一個主要特點是沒有履行公共產(chǎn)權義務。如果說“集體所有”的耕地還具有一些公共特性的話，小產(chǎn)權房的公共特性基本上已經(jīng)沒有了。比如，集體土地的產(chǎn)權私人是不能繼承的，而小產(chǎn)權房的產(chǎn)權私人是可以繼承的。即使是歸“村集體”所有的小產(chǎn)權房，也只有本村人能夠享受其中的經(jīng)濟利益。“村集體”實際上更像一個股份公司。由于小產(chǎn)權房的私有產(chǎn)權屬性，以及它的所有者沒有履行公共產(chǎn)權義務，作為“交換”，這些房產(chǎn)的交易權受到了限制。于是，城市住房的產(chǎn)權制度形成了事實上的“雙軌制”：普通商品房可以自由交易，而小產(chǎn)權房不能自由交易。
根據(jù)現(xiàn)實情況不難看到，“失耕”的農(nóng)民已經(jīng)不是農(nóng)民，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在城市化過程中，小產(chǎn)權房實際上已經(jīng)成為了業(yè)主的一項重要資本。從長期看，城中村遲早要與城市的其他部分融為一體，城中村的農(nóng)民遲早要與其他市民平等相處，因此，“小產(chǎn)權”制度的使命遲早也是要結(jié)束的。商品房可以交易，小產(chǎn)權房不能自由交易，這顯然是一種市場不公的現(xiàn)象，也不利于市場效率的發(fā)揮。
解決小產(chǎn)權房問題的思路其實也不必復雜。所有的產(chǎn)權，無論它在法律形式上屬于誰，它既是私有的，又是公有的。最終表現(xiàn)為其中私有經(jīng)濟產(chǎn)權與公共經(jīng)濟產(chǎn)權的配置關系。小產(chǎn)權房制度問題也可以利用房產(chǎn)稅制度來解決。解決的基本原則就是履行公共產(chǎn)權義務，同時讓小產(chǎn)權房市場化。不過，在時點上，可以比“土地使用權”制度的改革更寬松一些�？梢圆幌拗茣r間，允許小產(chǎn)權房業(yè)主按照自己的意愿實現(xiàn)小產(chǎn)權房的市場化。什么時候愿意交房產(chǎn)稅，在交稅后一定時間內(nèi)就可以把小產(chǎn)權房變?yōu)槠胀ㄉ唐贩浚ó斎�，還要考慮城市規(guī)劃和質(zhì)量等方面的要求。明顯違規(guī)的，可以考慮允許業(yè)主按照城市規(guī)劃要求重建）。不愿意繳納房產(chǎn)稅的，可以繼續(xù)按照原有政策擁有小產(chǎn)權房。這樣的改革，既尊重了市場經(jīng)濟規(guī)律，又顧及了歷史，對市場的沖擊也比較小。
小產(chǎn)權房制度的改革，即小產(chǎn)權房的商品化，一方面，可以理順產(chǎn)權關系，提高市場效率；另一方面，可以順便解決許多管理方面的問題。如違章建筑、黑市交易、偷稅漏稅、安全等多方面的問題。此外，小產(chǎn)權房入市，增加了可交易產(chǎn)品的有效供給數(shù)量，對于降低商品房的價格也能夠起到明顯的作用。
四、結(jié)論
一切經(jīng)濟活動都是在一定的社會制度或生產(chǎn)關系條件下進行的，制度關系是我們認識房產(chǎn)稅改革實際意義的基本依據(jù)。根據(jù)制度經(jīng)濟學原理，經(jīng)濟利益的所有權明晰，市場才有效率。不過，我們真正需要明晰的不僅是法律意義上的產(chǎn)權，更重要的是經(jīng)濟意義上的產(chǎn)權。
所有的政策和制度，在市場意義上都是調(diào)節(jié)經(jīng)濟產(chǎn)權分配的手段。每種社會產(chǎn)品都包含有一定數(shù)量的私有產(chǎn)權和一定數(shù)量的公共產(chǎn)權。社會的穩(wěn)定需要這兩種產(chǎn)權分配關系的穩(wěn)定。
房產(chǎn)稅與土地轉(zhuǎn)讓金具有同一性，都是房產(chǎn)中的公共產(chǎn)權。房產(chǎn)稅如同按年度分期支付的土地轉(zhuǎn)讓金，土地轉(zhuǎn)讓金如同集中支付的房產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅改革的制度設計應當與房地產(chǎn)市場的其他制度設計統(tǒng)籌考慮。具體而言，可以考慮把土地使用權制度的改革和小產(chǎn)權制度的改革作為房產(chǎn)稅改革的兩個重要使命。
房產(chǎn)稅改革的基本作用，就是調(diào)整房產(chǎn)中公共產(chǎn)權與私有產(chǎn)權的關系。具體的房產(chǎn)稅政策選擇不是唯一的。無論稅率水平高低，只要不影響私有產(chǎn)權與公共產(chǎn)權的總體分配，都具有可行性。但是從“契約精神”的角度出發(fā)，房產(chǎn)稅在商品房的“土地使用權”期滿時征收比較合理。從市場穩(wěn)定的角度出發(fā)，房產(chǎn)稅稅率不宜定得太高。
土地使用權制度的一個主要缺陷是使用權到期后的產(chǎn)權關系不明確，這對于市場效率是不利的。利用房產(chǎn)稅改革，可以解決土地使用權到期后公有制的合理延續(xù)問題。“使用權”的永久化，并不意味著放棄公有制，只是改變了公有制的形式，由原來的買前履行公共產(chǎn)權義務，變?yōu)橘I后履行公共產(chǎn)權義務。
若干年后，各個城市商品房的土地使用權將陸陸續(xù)續(xù)地到期，最終大家都要繳納房產(chǎn)稅（低于起征點的除外），這也保證了制度的公平性。這有助于我們避免按改革的“時點”來決定業(yè)主是否有義務履行公共產(chǎn)權責任，或者其他類似的不公平措施。讓所有人都按照同樣的規(guī)則履行公共產(chǎn)權義務，同時享受私有產(chǎn)權利益，這才是公平的制度。
“小產(chǎn)權房”制度的一個主要缺陷是城市房產(chǎn)產(chǎn)權的“雙軌制”問題。利用房產(chǎn)稅制度改革來解決小產(chǎn)權房的市場化問題也具有合理性和可行性。以房產(chǎn)稅的方式重新明確房產(chǎn)中公有產(chǎn)權和私有產(chǎn)權的關系，符合市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的要求。
經(jīng)過30多年的改革開放，我國的制度設計應該更成熟了。應當盡可能避免像改革開放前那樣應急性的甚至是“突然襲擊”的政策出臺方式，然后又不得不頻繁進行調(diào)整。在出臺之前讓社會公眾充分醞釀和討論，有利于提高相關政策的科學性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性。
