淺析農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題對(duì)中國(guó)農(nóng)村政治關(guān)系的影響
2016-04-15 17:52:31 安裝信息網(wǎng)
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農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下近年來(lái)一直是令中國(guó)政府頗為頭痛的問(wèn)題。中央政府每年都要發(fā)出通知或指示，嚴(yán)禁各地擅自增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但這種年復(fù)一年地三令五申恰恰說(shuō)明這些措施并沒有取得滿意的成效。本文以田野調(diào)查的資料為基礎(chǔ)，通過(guò)分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)中上交國(guó)家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的部分各自占的份額及其歷年的變化情況，試圖弄清農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加的主要來(lái)源在哪里，及其原因是什么。然後還要探討這種現(xiàn)象的理論含義。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)：個(gè)案研究
北村是江漢平原上一個(gè)普通的村子。全村441戶，2330人，共有耕地2571畝。村辦企業(yè)完全是空白，村集體的開支除了長(zhǎng)江堤外的蘆葦每年可賣10多萬(wàn)元錢之外，都得從農(nóng)民身上想辦法。按當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)站的數(shù)據(jù)，該村1994、95年農(nóng)民的人均收入分別為1100和1600元，接近全國(guó)的平均數(shù)（1994和95年全國(guó)農(nóng)民人均純收入分別為1221和1500元[1]）。
為了弄清農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的根源究竟在哪里，本文把農(nóng)民上繳的各類款項(xiàng)分為三大塊：交給市以上政府的，主要包括需上繳國(guó)庫(kù)的農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)開發(fā)基金，以及全市統(tǒng)一征收的一級(jí)電排費(fèi)和血防統(tǒng)籌費(fèi)等；鎮(zhèn)政府征收的“五統(tǒng)”[2]費(fèi)，鎮(zhèn)集資以及其他由鎮(zhèn)政府決定征收的款項(xiàng)；村級(jí)提留，包括“三提”，村共同生產(chǎn)費(fèi)和村集資等。
表1 1989－1996年北村農(nóng)民負(fù)擔(dān)統(tǒng)計(jì)（元）
資料來(lái)源[3]：所有數(shù)據(jù)由村長(zhǎng)提供，其中1992－96年的數(shù)據(jù)與村民組長(zhǎng)，村民及鎮(zhèn)經(jīng)管站核對(duì)過(guò)，1989－91年的數(shù)據(jù)與村民組長(zhǎng)核對(duì)過(guò)。
從表中數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)中市以上政府和國(guó)家所占的份額增長(zhǎng)得相對(duì)較慢，增長(zhǎng)最快的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所占的份額，平均每年增長(zhǎng)接近百分之三十六。村級(jí)組織占的份額居于中間，但也增長(zhǎng)得相當(dāng)快，達(dá)百分之二十八。民間流行的說(shuō)法是“上面輕，中間重，下面是個(gè)無(wú)底洞”，如果“中間”指的是縣市政府，"下面“指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村，那么這種說(shuō)法與我的田野調(diào)查的資料是相吻合的。
至少?gòu)谋砻嫔峡矗骷?jí)政府對(duì)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問(wèn)題不能說(shuō)不重視。中央政府年復(fù)一年地發(fā)文件下指示，要求各地不得加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)[4]；許多地方的省，地區(qū)以及市縣政府在發(fā)文之外還成立專門機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督這些文件的落實(shí)，如北村所在的湖北省省政府辦法了《湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》，成立了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦公室，還設(shè)計(jì)了專門的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡，發(fā)到每家每戶。每戶農(nóng)民應(yīng)交的各種款項(xiàng)都要事先在監(jiān)督卡上列出，并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的審批。地區(qū)政府則制定了關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知，在農(nóng)村地區(qū)廣為張貼。北村所在的市政府更是制定了加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理工作的具體措施，規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目，各項(xiàng)稅費(fèi)占農(nóng)民收入的比例，農(nóng)民負(fù)擔(dān)方案的申報(bào)、審批程序等。[5]然而為什么這種種努力一直收效甚微，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然一年重于一年呢？?jī)H僅簡(jiǎn)單地歸咎于地方干部的自行其是和貪污腐化顯然是不夠的，（雖然普遍的腐化的確是其中一個(gè)重要因素），為了解釋農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重這樣一個(gè)普遍的，長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，必須從現(xiàn)行體制本身，從人民公社解體之後變化了的農(nóng)村政治社會(huì)關(guān)系方面找原因。
農(nóng)村財(cái)政體制
在改革前的幾十年里，中國(guó)政府曾采用很多種財(cái)政制度來(lái)處理中國(guó)與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，如建國(guó)初的“收支兩條線”[6]，1951年采用的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”，1957年的“總額管理”，1958年采用的“以收定支，五年不變”，1959年的“總額分成，一年一定”，1970年代的“收入固定比例留成”等，這些基本上都帶有“統(tǒng)收統(tǒng)支”的色彩。農(nóng)村的財(cái)政體制也不例外，1962年甚至取消了人民公社一級(jí)的財(cái)政，公社的所以收入和支出都被包括在縣預(yù)算中。經(jīng)過(guò)70年代後期的試點(diǎn)，從80年代初開始采用“劃分收支，分級(jí)包干”制度，85年又開始實(shí)施“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”制度，1994年實(shí)行分稅制。這一時(shí)期的特點(diǎn)是財(cái)政包干，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是地方政府在完成上交給上級(jí)政府的份額之後，多收多得，更重要的是，可以自行支配這些收入。與此同時(shí)，在人民公社解體之後，1985年開始在全國(guó)普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，并明確規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入由國(guó)家預(yù)算資金，預(yù)算外資金和自籌資金組成”[7]，其中國(guó)家預(yù)算資金包括上級(jí)政府分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅，屠宰稅，城市維護(hù)建設(shè)稅，集市交易稅，車船使用牌照稅和契稅等；預(yù)算外收入包括上級(jí)政府分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅附加和公用事業(yè)附加等。至于自籌資金，該辦法沒有詳細(xì)規(guī)定，只是籠統(tǒng)地說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“按照國(guó)家政策規(guī)定而征收的部分”。
改統(tǒng)收統(tǒng)支為包干，顯然是為了刺激地方政府增加收入。但從另一方面看，實(shí)際上也是國(guó)家把財(cái)政包袱甩給地方。隨著改革開放帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方上為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，教育，交通，文化，基礎(chǔ)設(shè)施，為了地方官員大吃大喝，游山玩水，甚至為了支付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分工作人員的工資[8]，對(duì)收入的需求是每日俱增。本來(lái)就入難敷出的中央政府無(wú)法繼續(xù)“統(tǒng)”下去，正好順?biāo)浦圩尩胤秸约合朕k法。于是，有了財(cái)政自主權(quán)，又有名正言順的征收“自籌資金”的權(quán)力的地方政府自然就要千方百計(jì)地從當(dāng)?shù)鼗I措資金了。在企業(yè)發(fā)達(dá)的地方，財(cái)政負(fù)擔(dān)通常多半落在企業(yè)身上[9]。在經(jīng)濟(jì)落後，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)的地方，地方政府則只好從農(nóng)民身上打主意了。
由于預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的來(lái)源有限，且要受上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，自籌資金已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中越來(lái)越重要的部分。1986年中國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)收入為44.2億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金為27.3億元，到1992年，預(yù)算內(nèi)收入為89.6億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金則高達(dá)141.8億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算內(nèi)收入[10]。在北村所在的鎮(zhèn)，鎮(zhèn)自籌資金是預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金之和的2倍，其中約四分之三來(lái)自農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
這樣，新的財(cái)政體制在給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收的誘因和自主權(quán)的同時(shí)，卻缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金的嚴(yán)格界定和控制，加上缺乏民主機(jī)制來(lái)制約地方政府的行為[11]，實(shí)際上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留下了巧取豪奪的空間[12]。
村干部角色的轉(zhuǎn)換
在集體化時(shí)期，在國(guó)家與農(nóng)民“對(duì)豐收的爭(zhēng)奪”中，大隊(duì)干部和生產(chǎn)隊(duì)干部自己以及自己家庭的的收入取決于他所在的大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)在這場(chǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)中有多少糧食能夠留下來(lái)。上交國(guó)家的越少，村干部及其家庭的收入可能就越多。村干部與農(nóng)民之間這種利益的一致性使得他們或多或少地試圖與上級(jí)討價(jià)還價(jià)來(lái)維護(hù)本隊(duì)的利益[13]。人民公社的解體在給予農(nóng)民生產(chǎn)的自主權(quán)的同時(shí)，也導(dǎo)致了農(nóng)民和村干部之間利益的分化。村干部自己的收入以及他們能夠支配的資源不再取決于農(nóng)民（作為一個(gè)集體）能夠留下來(lái)多少，而是取決于他們能夠從農(nóng)民手中征收多少。
對(duì)村干部而言，從農(nóng)民身上征收的款項(xiàng)實(shí)際上是兩部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)（包括國(guó)家稅收和上繳縣市政府的部分）和村提留。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在每年下發(fā)的文件中確定各村應(yīng)上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)額和村提留的數(shù)額，然後各村再根據(jù)這個(gè)總數(shù)把每戶應(yīng)交的款項(xiàng)按人頭或承包土地?cái)?shù)分解到各家各戶。收來(lái)的款項(xiàng)首先要保證上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分，剩下的才作為村提留由村干部支配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為確保自己的份額，通常采用三種措施。第一，獎(jiǎng)金刺激，規(guī)定如果按時(shí)完成上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，給予村干部一定數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)；第二，控制工資。本來(lái)村干部的工資（或稱補(bǔ)貼）是由村提留開支的，但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定村支書和村長(zhǎng)的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)，只有完成了上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，村支書和村長(zhǎng)才能拿到全部工資；第三，換人，如果長(zhǎng)期不能完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)，撤換村支書和村長(zhǎng)。顯然，村干部面臨的選擇實(shí)際上非常簡(jiǎn)單：征收的越多，不僅意味著位置，工資，獎(jiǎng)金有保障，而且可供自己支配的資源也越多；相反，如果收不齊款項(xiàng)，不僅干部可支配的資金變少，甚至可能意味著村干部的工資和職位都成問(wèn)題。在筆者走訪過(guò)的村子中，不少村甚至靠借高利貸來(lái)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)和給村干部發(fā)工資[14]。
村干部的這種利益和角色的轉(zhuǎn)換，不僅使農(nóng)民在地方政府的各種巧立名目的捐稅面前失去了傳統(tǒng)的緩沖層，而且使村干部自身成為豐收爭(zhēng)奪戰(zhàn)的主角之一。
“政績(jī)”的政治學(xué)
“政績(jī)”，“做幾件實(shí)事”已成為中國(guó)大陸官場(chǎng)非常時(shí)髦的用語(yǔ)。當(dāng)初這些術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)是因?yàn)槿藗兛嘤诿珴蓶|時(shí)期的只說(shuō)空話不干實(shí)事的官場(chǎng)弊病，然而，“政績(jī)”和“干實(shí)事”也可能導(dǎo)致老百姓的苦不堪言。
一位縣級(jí)官員在訪談中告訴筆者，一個(gè)省有幾十個(gè)縣市，省委書記根本不可能記住這么多的縣市委書記，那么怎么知道應(yīng)該提拔誰(shuí)呢？唯一的辦法是“做幾件實(shí)事”，給他留下深刻的印象。這種實(shí)事可以是經(jīng)濟(jì)方面的，如一個(gè)成功的企業(yè)，一種拳頭產(chǎn)品，也可以是市鎮(zhèn)建設(shè)方面的，如一條馬路，一座橋，一幢大樓，關(guān)鍵是能夠讓人留下深刻的第一印象，然後再補(bǔ)充以響亮的口號(hào)和角度新穎的匯報(bào)材料，往往能夠一炮打響。
地方官員想獲得提拔，有這種思路是很正常的。但與本文有關(guān)的問(wèn)題是，這些成功的或不成功的“實(shí)事”的經(jīng)費(fèi)從哪里來(lái)？
在農(nóng)村地區(qū)可以看到很多“人民XX人民辦，辦好XX為人民”之類的標(biāo)語(yǔ)，（這里XX可以是教育，公路，大橋，保險(xiǎn)或其他任何名目）。既然是“人民辦”，自然要由人民來(lái)出錢。在北村所在的市，前任市委書記投資近一千萬(wàn)元想辦一個(gè)“拳頭企業(yè)”，結(jié)果錢花光了，產(chǎn)品連影子都沒見到。沒法向全市人民交代，該書記換到另一個(gè)市去當(dāng)書記去了。新任的市委書記自然不會(huì)去收拾前任留下來(lái)的爛攤子——他正在籌集資金想建一個(gè)更大的企業(yè)。在北村所在的鎮(zhèn)，前任鎮(zhèn)委書記在鎮(zhèn)委大院里面建了一座由小橋流水環(huán)繞的會(huì)議大廳，還沒完工便調(diào)任它職，繼任的書記另籌資金，在鎮(zhèn)委大院與公路干道之間新建了一條水泥路，并開始籌建一座以該鎮(zhèn)的名字命名的大橋，而沒完工的會(huì)議大廳已經(jīng)好幾年了仍然無(wú)人問(wèn)津。在筆者的田野調(diào)查期間，該大橋已開始打樁，但沒多久，鎮(zhèn)級(jí)班子換屆，鎮(zhèn)委書記易人，大橋能否繼續(xù)建下去，不得而知。
北村在90年代初賣掉一處荒山給市民政局建公共墓地，因此有十來(lái)萬(wàn)元的存款，但不久全市要求每個(gè)村都建一個(gè)小自來(lái)水廠，以實(shí)現(xiàn)“讓全市每一個(gè)人都喝上自來(lái)水”的目標(biāo)，并規(guī)定建成水廠後可以從市自來(lái)水辦公室領(lǐng)取一次性的補(bǔ)助。北村花完了存款，還加上村民集資建成了一個(gè)小水廠，到市里去領(lǐng)補(bǔ)助，可是該辦公室早已撤銷，市里的新的奮斗目標(biāo)已經(jīng)變成“改變農(nóng)村教育落後的面貌”，具體措施是每個(gè)村新建或改建村小學(xué)校舍。于是北村又得集資來(lái)改新校舍。表中北村1992年的集資就是為了建新校舍[15]。
筆者在湖北走訪過(guò)的另一個(gè)村，因?yàn)檫B年被評(píng)為該市的50個(gè)後進(jìn)村之一，前任村支書在兩年前被撤職。新的村支部經(jīng)過(guò)努力，最近終于擺脫了“後進(jìn)村支部”的帽子。據(jù)鄉(xiāng)干部和村干部介紹，其主要成績(jī)一是能按時(shí)完成提留款任務(wù)，二是新建了一幢房子，作為村辦公室和“黨員活動(dòng)室”。在黨員活動(dòng)室里，張貼著黨員的學(xué)習(xí)體會(huì)和一些有關(guān)文件和剪報(bào)，從而符合上級(jí)關(guān)于村黨支部要有“活動(dòng)地點(diǎn)和活動(dòng)內(nèi)容”的要求。後來(lái)筆者了解到，完成上交任務(wù)和建辦公室的錢都是借的高利貸�！搬徇M(jìn)村”的帽子擺脫了，但卻增加了20多萬(wàn)元的債務(wù)。
很難確切地統(tǒng)計(jì)出農(nóng)民負(fù)擔(dān)究竟有多少是來(lái)自地方干部“出政績(jī)”的沖動(dòng)。
《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作》[16]中規(guī)定，各級(jí)政府和部門“不得脫離農(nóng)村實(shí)際定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、下統(tǒng)一的量化指標(biāo)，也不得以檢查驗(yàn)收和評(píng)比等形式搞變相的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)”，看來(lái)這種現(xiàn)象是相當(dāng)普遍的。
理論探討
在中共奪取政權(quán)之前，中國(guó)的歷代政府對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)治主要是通過(guò)具有經(jīng)濟(jì)資源，道德威望和文化優(yōu)勢(shì)的地方士紳的幫助和合作實(shí)現(xiàn)的。共產(chǎn)主義革命剝奪了這一傳統(tǒng)地方精英階層的財(cái)產(chǎn)和道德文化上的優(yōu)勢(shì)，甚至在很大程度上從肉體上消滅了這一階層，作為其替代物，黨和政府在全國(guó)每一個(gè)村莊建立了基層組織，把新政權(quán)的觸角延伸到從上到下每一個(gè)角落。
這種體制下農(nóng)村的政治關(guān)系究竟如何？不同的學(xué)者給予我們不同的描述。其中Helen Siu和Vivienne Shue代表兩個(gè)不同的極端。Shue認(rèn)為基層干部主要忠實(shí)于自己的社區(qū)，和傳統(tǒng)的地方士紳階層一樣，他們決不是黨－國(guó)家機(jī)器的組成部分，相反，他們?yōu)檗r(nóng)民抵抗國(guó)家權(quán)力的侵入提供了一道防護(hù)層（protective shell）[17]。
Siu根據(jù)她對(duì)中國(guó)南方農(nóng)村的長(zhǎng)期研究，認(rèn)為地方干部通過(guò)黨－國(guó)家而獲得權(quán)力，黨－國(guó)家的意識(shí)形態(tài)和政策方針是他們權(quán)力的合法性的唯一源泉。他們已經(jīng)完全為黨－國(guó)家所同化。他們效忠的不是自己的社區(qū)，而是黨和國(guó)家。因此他們不是村民利益的代言人，而是黨－國(guó)家在農(nóng)村的代理人[18]。
JeanOi則認(rèn)為地方干部“既是國(guó)家的代理人，又是當(dāng)?shù)乩娴拇怼�。通過(guò)庇護(hù)主義（clintelism）地方干部能夠成功地斡旋于黨－國(guó)家和村民之間，最後在國(guó)家意志，農(nóng)民的要求和自己的利益之間達(dá)成某種平衡[19]。
以上這些作者盡管觀點(diǎn)不同，但是他們的立論都是基于一個(gè)相同的假設(shè)：即對(duì)豐收的爭(zhēng)奪主要是在國(guó)家和農(nóng)民之間，地方干部的角色是按他們站在沖突的哪一邊來(lái)定義的。他們不是被看成沖突的一方，不是被當(dāng)作獨(dú)立的利益追逐者。這種假設(shè)是符合當(dāng)時(shí)的農(nóng)村的實(shí)際的。但是在人民公社解體之後的今天，地方干部已經(jīng)發(fā)展出了獨(dú)立的，界限清楚的自己的利益，他們不僅要參與對(duì)豐收的爭(zhēng)奪，而且甚至在某種程度上已經(jīng)取代國(guó)家[20]成為沖突的主角之一。
當(dāng)我們考察人民公社解體之後的中國(guó)農(nóng)村時(shí)，會(huì)看到兩種似乎是相互矛盾的現(xiàn)象：一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)的崛起，另一方面是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重和農(nóng)村“干群關(guān)系”的每況愈下。在那些集體企業(yè)興旺發(fā)達(dá)的村子，你會(huì)聽到村民們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)他們致富的“能人”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)或村干部）贊不絕口，而在另一些村子，地方政府不得不動(dòng)用司法人員和公安干警來(lái)催糧催款，你會(huì)不時(shí)聽到村支書或村長(zhǎng)被憤怒的村民打了一頓的消息。然而，如果我們探尋這兩種現(xiàn)象背後的原因，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這兩種表面上相反的趨勢(shì)實(shí)際上是由同一個(gè)力量驅(qū)動(dòng)的——地方干部對(duì)自身利益的追求在一些地方帶來(lái)了方興未艾的工業(yè)化和繁榮，在另一些地方則導(dǎo)致了農(nóng)民們不堪忍受的苛捐雜稅。如果他們有足夠的資源，關(guān)系，能力和運(yùn)氣，他們可能成功地辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)，在不具備這些條件的地方，他們則試圖從農(nóng)民身上想辦法。這些地方的干部發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)的欲望同樣強(qiáng)烈，只不過(guò)他們辦不成或者辦不好而已。實(shí)際上，在筆者訪問(wèn)過(guò)的許多村子，都有過(guò)辦集體企業(yè)失敗的經(jīng)歷，而這種“學(xué)費(fèi)”自然是由村民來(lái)負(fù)擔(dān)。
地方干部的角色從中間人轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的利益追逐者，意味著中國(guó)農(nóng)村政治關(guān)系的重大變化。按照Oi的說(shuō)法，在傳統(tǒng)中國(guó)對(duì)豐收的爭(zhēng)奪是在階級(jí)的背景下，即在地主與農(nóng)民之間展開的，集體化時(shí)期對(duì)豐收的爭(zhēng)奪是在國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的背景下，即國(guó)家與農(nóng)民之間進(jìn)行的[21]。在當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村這種爭(zhēng)奪已經(jīng)變成是在干群關(guān)系的背景下，即在地方干部與農(nóng)民之間展開的了。如果說(shuō)過(guò)去是地方干部要在國(guó)家與農(nóng)民之間選擇站在哪一邊的話，那么現(xiàn)在得由國(guó)家在農(nóng)民與地方干部之間來(lái)選擇站在哪一邊了。
對(duì)于國(guó)家而言，這確實(shí)不是一個(gè)容易的選擇。一方面，國(guó)家要靠地方干部來(lái)確保它的份額（上交國(guó)家的部分）和推行它的政策，事實(shí)上地方干部作為獨(dú)立的利益追逐者的角色本來(lái)就是國(guó)家賦予的，而且是由國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制力作後盾的。另一方面，又要防止農(nóng)民的普遍不滿引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。它所能做的，大概只能是在二者之間搖擺，試圖找到一個(gè)平衡點(diǎn)�！ �
注釋：
[1] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)，1996，《1995年中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度報(bào)告兼析1996年發(fā)展趨勢(shì)》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，頁(yè)292。
[2] 按國(guó)家政策規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以向農(nóng)民征收教育附加，計(jì)劃生育，民兵，地方交通和優(yōu)撫等五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)用，村民委員會(huì)可以征收村公益金，公積金和村行政管理費(fèi)等三項(xiàng)提留。二者通常一起簡(jiǎn)稱為“三提五統(tǒng)”。
[3] 1993年農(nóng)民負(fù)擔(dān)為負(fù)增長(zhǎng)，據(jù)對(duì)各級(jí)地方干部的訪談，主要原因是為了迎接江澤民總書記到湖北視察。從表中數(shù)據(jù)可以看出，實(shí)際上地方政府只是把征收推遲了一年而已——第二年農(nóng)民負(fù)擔(dān)幾乎翻了一倍。
[4] 最近的一次見1997年4月1日《人民日?qǐng)?bào)》，“中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定”。
[5] 中共XX市委辦公室文件（1996）7號(hào)，“市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于認(rèn)真簽訂1996年農(nóng)經(jīng)合同、切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理工作的通知”。
[6] 所有收入都上繳中央國(guó)庫(kù)，所有支出都通過(guò)中央預(yù)算執(zhí)行。
[7] 見1985年12月財(cái)政部公布的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理實(shí)行辦法》。
[8] 國(guó)家財(cái)政只給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府固定的編制，并按此定員支付工資。所以很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有相當(dāng)一部分工作人員要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金來(lái)支付工資。在北村所在的鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約三分之二的工作人員靠自籌資金支付工資。
[9] 有的學(xué)者用“地方統(tǒng)合主義”（local state corporatism/local corporatism）來(lái)描述地方政府的這種發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以增加地方政府的收入的沖動(dòng)。見Jean C Oi，1992，“Fiscal Reform and the Economic Fundations of Local State Corporratism in China”，World Politics，45（199），頁(yè)99-126；Nan Lin，“Local Market Socialism：Local Corporatism in Action in Rural China”，
Theory and Society，June 1995。
[10] 見孫潭鎮(zhèn)主編，1999，《現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)村財(cái)政問(wèn)題研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，第37頁(yè)。
[11] 近些年隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力的加強(qiáng)，人大代表否決掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提出的候選人的事已屢見不鮮，但在決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“賦稅”方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大似乎仍然幾乎沒有什么發(fā)言權(quán)。
[12] 在縣市政府的有些部門也試圖從農(nóng)民身上打主意，如近幾年比較突出的是把買保險(xiǎn)的費(fèi)用列入提留款中，但這些必須通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能實(shí)現(xiàn)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常還要從中提成。
[13] 詳見Jean C Oi，1989，State and Peasan in Contemporary China：The Political Economy of Village Government，Berkeley：University of California Press。
[14] 農(nóng)村高利貸的年息高達(dá)百分之三十以上。這種看起來(lái)荒唐的做法實(shí)際上有其自己的理性：工資獎(jiǎng)金是自己的，債務(wù)則是全村的。北村的欠債已高達(dá)20多萬(wàn)元人民幣。1996年的4萬(wàn)元集資據(jù)說(shuō)就是為了還利息。
[15] 建新教學(xué)樓的工程經(jīng)轉(zhuǎn)手承包3次（其中兩人是前村支書）後由村里的一個(gè)個(gè)體老板承建，大樓落成後不到半年多處發(fā)現(xiàn)裂縫，被鑒定為危房。後來(lái)村里又拿出4萬(wàn)元用來(lái)加固。
[16] 同注4。
[17] V Shue，1988，The Reach of the State Stanford：Stanford University Press.
[18] H F Siu，1989，Agents and Victims in South China：Accomplices in Rural Revolution New Haver：Yale University Press
[19] 同注解13。
[20] 隨著國(guó)家從全能主義逐漸向權(quán)威主義演變，國(guó)家不再進(jìn)取性地試圖改造農(nóng)民，加上財(cái)政權(quán)的下放，至少在表面上，國(guó)家在與農(nóng)民的沖突中已退居後臺(tái)。
[21] 同注解13，頁(yè)1。
農(nóng)民負(fù)擔(dān)：個(gè)案研究
北村是江漢平原上一個(gè)普通的村子。全村441戶，2330人，共有耕地2571畝。村辦企業(yè)完全是空白，村集體的開支除了長(zhǎng)江堤外的蘆葦每年可賣10多萬(wàn)元錢之外，都得從農(nóng)民身上想辦法。按當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)站的數(shù)據(jù)，該村1994、95年農(nóng)民的人均收入分別為1100和1600元，接近全國(guó)的平均數(shù)（1994和95年全國(guó)農(nóng)民人均純收入分別為1221和1500元[1]）。
為了弄清農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的根源究竟在哪里，本文把農(nóng)民上繳的各類款項(xiàng)分為三大塊：交給市以上政府的，主要包括需上繳國(guó)庫(kù)的農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)開發(fā)基金，以及全市統(tǒng)一征收的一級(jí)電排費(fèi)和血防統(tǒng)籌費(fèi)等；鎮(zhèn)政府征收的“五統(tǒng)”[2]費(fèi)，鎮(zhèn)集資以及其他由鎮(zhèn)政府決定征收的款項(xiàng)；村級(jí)提留，包括“三提”，村共同生產(chǎn)費(fèi)和村集資等。
表1 1989－1996年北村農(nóng)民負(fù)擔(dān)統(tǒng)計(jì)（元）
資料來(lái)源[3]：所有數(shù)據(jù)由村長(zhǎng)提供，其中1992－96年的數(shù)據(jù)與村民組長(zhǎng)，村民及鎮(zhèn)經(jīng)管站核對(duì)過(guò)，1989－91年的數(shù)據(jù)與村民組長(zhǎng)核對(duì)過(guò)。
從表中數(shù)據(jù)可以看出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)中市以上政府和國(guó)家所占的份額增長(zhǎng)得相對(duì)較慢，增長(zhǎng)最快的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所占的份額，平均每年增長(zhǎng)接近百分之三十六。村級(jí)組織占的份額居于中間，但也增長(zhǎng)得相當(dāng)快，達(dá)百分之二十八。民間流行的說(shuō)法是“上面輕，中間重，下面是個(gè)無(wú)底洞”，如果“中間”指的是縣市政府，"下面“指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村，那么這種說(shuō)法與我的田野調(diào)查的資料是相吻合的。
至少?gòu)谋砻嫔峡矗骷?jí)政府對(duì)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)問(wèn)題不能說(shuō)不重視。中央政府年復(fù)一年地發(fā)文件下指示，要求各地不得加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)[4]；許多地方的省，地區(qū)以及市縣政府在發(fā)文之外還成立專門機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督這些文件的落實(shí)，如北村所在的湖北省省政府辦法了《湖北省農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》，成立了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)辦公室，還設(shè)計(jì)了專門的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡，發(fā)到每家每戶。每戶農(nóng)民應(yīng)交的各種款項(xiàng)都要事先在監(jiān)督卡上列出，并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站的審批。地區(qū)政府則制定了關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知，在農(nóng)村地區(qū)廣為張貼。北村所在的市政府更是制定了加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理工作的具體措施，規(guī)定農(nóng)民負(fù)擔(dān)的項(xiàng)目，各項(xiàng)稅費(fèi)占農(nóng)民收入的比例，農(nóng)民負(fù)擔(dān)方案的申報(bào)、審批程序等。[5]然而為什么這種種努力一直收效甚微，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然一年重于一年呢？?jī)H僅簡(jiǎn)單地歸咎于地方干部的自行其是和貪污腐化顯然是不夠的，（雖然普遍的腐化的確是其中一個(gè)重要因素），為了解釋農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來(lái)越重這樣一個(gè)普遍的，長(zhǎng)期存在的現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，必須從現(xiàn)行體制本身，從人民公社解體之後變化了的農(nóng)村政治社會(huì)關(guān)系方面找原因。
農(nóng)村財(cái)政體制
在改革前的幾十年里，中國(guó)政府曾采用很多種財(cái)政制度來(lái)處理中國(guó)與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，如建國(guó)初的“收支兩條線”[6]，1951年采用的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”，1957年的“總額管理”，1958年采用的“以收定支，五年不變”，1959年的“總額分成，一年一定”，1970年代的“收入固定比例留成”等，這些基本上都帶有“統(tǒng)收統(tǒng)支”的色彩。農(nóng)村的財(cái)政體制也不例外，1962年甚至取消了人民公社一級(jí)的財(cái)政，公社的所以收入和支出都被包括在縣預(yù)算中。經(jīng)過(guò)70年代後期的試點(diǎn)，從80年代初開始采用“劃分收支，分級(jí)包干”制度，85年又開始實(shí)施“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”制度，1994年實(shí)行分稅制。這一時(shí)期的特點(diǎn)是財(cái)政包干，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是地方政府在完成上交給上級(jí)政府的份額之後，多收多得，更重要的是，可以自行支配這些收入。與此同時(shí)，在人民公社解體之後，1985年開始在全國(guó)普遍建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，并明確規(guī)定，“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入由國(guó)家預(yù)算資金，預(yù)算外資金和自籌資金組成”[7]，其中國(guó)家預(yù)算資金包括上級(jí)政府分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅，屠宰稅，城市維護(hù)建設(shè)稅，集市交易稅，車船使用牌照稅和契稅等；預(yù)算外收入包括上級(jí)政府分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)稅附加和公用事業(yè)附加等。至于自籌資金，該辦法沒有詳細(xì)規(guī)定，只是籠統(tǒng)地說(shuō)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“按照國(guó)家政策規(guī)定而征收的部分”。
改統(tǒng)收統(tǒng)支為包干，顯然是為了刺激地方政府增加收入。但從另一方面看，實(shí)際上也是國(guó)家把財(cái)政包袱甩給地方。隨著改革開放帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方上為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，教育，交通，文化，基礎(chǔ)設(shè)施，為了地方官員大吃大喝，游山玩水，甚至為了支付鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分工作人員的工資[8]，對(duì)收入的需求是每日俱增。本來(lái)就入難敷出的中央政府無(wú)法繼續(xù)“統(tǒng)”下去，正好順?biāo)浦圩尩胤秸约合朕k法。于是，有了財(cái)政自主權(quán)，又有名正言順的征收“自籌資金”的權(quán)力的地方政府自然就要千方百計(jì)地從當(dāng)?shù)鼗I措資金了。在企業(yè)發(fā)達(dá)的地方，財(cái)政負(fù)擔(dān)通常多半落在企業(yè)身上[9]。在經(jīng)濟(jì)落後，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)的地方，地方政府則只好從農(nóng)民身上打主意了。
由于預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的來(lái)源有限，且要受上級(jí)財(cái)政的監(jiān)督，自籌資金已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中越來(lái)越重要的部分。1986年中國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政的預(yù)算內(nèi)收入為44.2億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金為27.3億元，到1992年，預(yù)算內(nèi)收入為89.6億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金則高達(dá)141.8億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)算內(nèi)收入[10]。在北村所在的鎮(zhèn)，鎮(zhèn)自籌資金是預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金之和的2倍，其中約四分之三來(lái)自農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
這樣，新的財(cái)政體制在給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增收的誘因和自主權(quán)的同時(shí)，卻缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金的嚴(yán)格界定和控制，加上缺乏民主機(jī)制來(lái)制約地方政府的行為[11]，實(shí)際上給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府留下了巧取豪奪的空間[12]。
村干部角色的轉(zhuǎn)換
在集體化時(shí)期，在國(guó)家與農(nóng)民“對(duì)豐收的爭(zhēng)奪”中，大隊(duì)干部和生產(chǎn)隊(duì)干部自己以及自己家庭的的收入取決于他所在的大隊(duì)或生產(chǎn)隊(duì)在這場(chǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)中有多少糧食能夠留下來(lái)。上交國(guó)家的越少，村干部及其家庭的收入可能就越多。村干部與農(nóng)民之間這種利益的一致性使得他們或多或少地試圖與上級(jí)討價(jià)還價(jià)來(lái)維護(hù)本隊(duì)的利益[13]。人民公社的解體在給予農(nóng)民生產(chǎn)的自主權(quán)的同時(shí)，也導(dǎo)致了農(nóng)民和村干部之間利益的分化。村干部自己的收入以及他們能夠支配的資源不再取決于農(nóng)民（作為一個(gè)集體）能夠留下來(lái)多少，而是取決于他們能夠從農(nóng)民手中征收多少。
對(duì)村干部而言，從農(nóng)民身上征收的款項(xiàng)實(shí)際上是兩部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)（包括國(guó)家稅收和上繳縣市政府的部分）和村提留。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在每年下發(fā)的文件中確定各村應(yīng)上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)額和村提留的數(shù)額，然後各村再根據(jù)這個(gè)總數(shù)把每戶應(yīng)交的款項(xiàng)按人頭或承包土地?cái)?shù)分解到各家各戶。收來(lái)的款項(xiàng)首先要保證上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分，剩下的才作為村提留由村干部支配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為確保自己的份額，通常采用三種措施。第一，獎(jiǎng)金刺激，規(guī)定如果按時(shí)完成上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，給予村干部一定數(shù)額的獎(jiǎng)勵(lì)；第二，控制工資。本來(lái)村干部的工資（或稱補(bǔ)貼）是由村提留開支的，但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定村支書和村長(zhǎng)的工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)，只有完成了上繳鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)，村支書和村長(zhǎng)才能拿到全部工資；第三，換人，如果長(zhǎng)期不能完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的任務(wù)，撤換村支書和村長(zhǎng)。顯然，村干部面臨的選擇實(shí)際上非常簡(jiǎn)單：征收的越多，不僅意味著位置，工資，獎(jiǎng)金有保障，而且可供自己支配的資源也越多；相反，如果收不齊款項(xiàng)，不僅干部可支配的資金變少，甚至可能意味著村干部的工資和職位都成問(wèn)題。在筆者走訪過(guò)的村子中，不少村甚至靠借高利貸來(lái)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)和給村干部發(fā)工資[14]。
村干部的這種利益和角色的轉(zhuǎn)換，不僅使農(nóng)民在地方政府的各種巧立名目的捐稅面前失去了傳統(tǒng)的緩沖層，而且使村干部自身成為豐收爭(zhēng)奪戰(zhàn)的主角之一。
“政績(jī)”的政治學(xué)
“政績(jī)”，“做幾件實(shí)事”已成為中國(guó)大陸官場(chǎng)非常時(shí)髦的用語(yǔ)。當(dāng)初這些術(shù)語(yǔ)的出現(xiàn)是因?yàn)槿藗兛嘤诿珴蓶|時(shí)期的只說(shuō)空話不干實(shí)事的官場(chǎng)弊病，然而，“政績(jī)”和“干實(shí)事”也可能導(dǎo)致老百姓的苦不堪言。
一位縣級(jí)官員在訪談中告訴筆者，一個(gè)省有幾十個(gè)縣市，省委書記根本不可能記住這么多的縣市委書記，那么怎么知道應(yīng)該提拔誰(shuí)呢？唯一的辦法是“做幾件實(shí)事”，給他留下深刻的印象。這種實(shí)事可以是經(jīng)濟(jì)方面的，如一個(gè)成功的企業(yè)，一種拳頭產(chǎn)品，也可以是市鎮(zhèn)建設(shè)方面的，如一條馬路，一座橋，一幢大樓，關(guān)鍵是能夠讓人留下深刻的第一印象，然後再補(bǔ)充以響亮的口號(hào)和角度新穎的匯報(bào)材料，往往能夠一炮打響。
地方官員想獲得提拔，有這種思路是很正常的。但與本文有關(guān)的問(wèn)題是，這些成功的或不成功的“實(shí)事”的經(jīng)費(fèi)從哪里來(lái)？
在農(nóng)村地區(qū)可以看到很多“人民XX人民辦，辦好XX為人民”之類的標(biāo)語(yǔ)，（這里XX可以是教育，公路，大橋，保險(xiǎn)或其他任何名目）。既然是“人民辦”，自然要由人民來(lái)出錢。在北村所在的市，前任市委書記投資近一千萬(wàn)元想辦一個(gè)“拳頭企業(yè)”，結(jié)果錢花光了，產(chǎn)品連影子都沒見到。沒法向全市人民交代，該書記換到另一個(gè)市去當(dāng)書記去了。新任的市委書記自然不會(huì)去收拾前任留下來(lái)的爛攤子——他正在籌集資金想建一個(gè)更大的企業(yè)。在北村所在的鎮(zhèn)，前任鎮(zhèn)委書記在鎮(zhèn)委大院里面建了一座由小橋流水環(huán)繞的會(huì)議大廳，還沒完工便調(diào)任它職，繼任的書記另籌資金，在鎮(zhèn)委大院與公路干道之間新建了一條水泥路，并開始籌建一座以該鎮(zhèn)的名字命名的大橋，而沒完工的會(huì)議大廳已經(jīng)好幾年了仍然無(wú)人問(wèn)津。在筆者的田野調(diào)查期間，該大橋已開始打樁，但沒多久，鎮(zhèn)級(jí)班子換屆，鎮(zhèn)委書記易人，大橋能否繼續(xù)建下去，不得而知。
北村在90年代初賣掉一處荒山給市民政局建公共墓地，因此有十來(lái)萬(wàn)元的存款，但不久全市要求每個(gè)村都建一個(gè)小自來(lái)水廠，以實(shí)現(xiàn)“讓全市每一個(gè)人都喝上自來(lái)水”的目標(biāo)，并規(guī)定建成水廠後可以從市自來(lái)水辦公室領(lǐng)取一次性的補(bǔ)助。北村花完了存款，還加上村民集資建成了一個(gè)小水廠，到市里去領(lǐng)補(bǔ)助，可是該辦公室早已撤銷，市里的新的奮斗目標(biāo)已經(jīng)變成“改變農(nóng)村教育落後的面貌”，具體措施是每個(gè)村新建或改建村小學(xué)校舍。于是北村又得集資來(lái)改新校舍。表中北村1992年的集資就是為了建新校舍[15]。
筆者在湖北走訪過(guò)的另一個(gè)村，因?yàn)檫B年被評(píng)為該市的50個(gè)後進(jìn)村之一，前任村支書在兩年前被撤職。新的村支部經(jīng)過(guò)努力，最近終于擺脫了“後進(jìn)村支部”的帽子。據(jù)鄉(xiāng)干部和村干部介紹，其主要成績(jī)一是能按時(shí)完成提留款任務(wù)，二是新建了一幢房子，作為村辦公室和“黨員活動(dòng)室”。在黨員活動(dòng)室里，張貼著黨員的學(xué)習(xí)體會(huì)和一些有關(guān)文件和剪報(bào)，從而符合上級(jí)關(guān)于村黨支部要有“活動(dòng)地點(diǎn)和活動(dòng)內(nèi)容”的要求。後來(lái)筆者了解到，完成上交任務(wù)和建辦公室的錢都是借的高利貸�！搬徇M(jìn)村”的帽子擺脫了，但卻增加了20多萬(wàn)元的債務(wù)。
很難確切地統(tǒng)計(jì)出農(nóng)民負(fù)擔(dān)究竟有多少是來(lái)自地方干部“出政績(jī)”的沖動(dòng)。
《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作》[16]中規(guī)定，各級(jí)政府和部門“不得脫離農(nóng)村實(shí)際定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、下統(tǒng)一的量化指標(biāo)，也不得以檢查驗(yàn)收和評(píng)比等形式搞變相的達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)”，看來(lái)這種現(xiàn)象是相當(dāng)普遍的。
理論探討
在中共奪取政權(quán)之前，中國(guó)的歷代政府對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)治主要是通過(guò)具有經(jīng)濟(jì)資源，道德威望和文化優(yōu)勢(shì)的地方士紳的幫助和合作實(shí)現(xiàn)的。共產(chǎn)主義革命剝奪了這一傳統(tǒng)地方精英階層的財(cái)產(chǎn)和道德文化上的優(yōu)勢(shì)，甚至在很大程度上從肉體上消滅了這一階層，作為其替代物，黨和政府在全國(guó)每一個(gè)村莊建立了基層組織，把新政權(quán)的觸角延伸到從上到下每一個(gè)角落。
這種體制下農(nóng)村的政治關(guān)系究竟如何？不同的學(xué)者給予我們不同的描述。其中Helen Siu和Vivienne Shue代表兩個(gè)不同的極端。Shue認(rèn)為基層干部主要忠實(shí)于自己的社區(qū)，和傳統(tǒng)的地方士紳階層一樣，他們決不是黨－國(guó)家機(jī)器的組成部分，相反，他們?yōu)檗r(nóng)民抵抗國(guó)家權(quán)力的侵入提供了一道防護(hù)層（protective shell）[17]。
Siu根據(jù)她對(duì)中國(guó)南方農(nóng)村的長(zhǎng)期研究，認(rèn)為地方干部通過(guò)黨－國(guó)家而獲得權(quán)力，黨－國(guó)家的意識(shí)形態(tài)和政策方針是他們權(quán)力的合法性的唯一源泉。他們已經(jīng)完全為黨－國(guó)家所同化。他們效忠的不是自己的社區(qū)，而是黨和國(guó)家。因此他們不是村民利益的代言人，而是黨－國(guó)家在農(nóng)村的代理人[18]。
JeanOi則認(rèn)為地方干部“既是國(guó)家的代理人，又是當(dāng)?shù)乩娴拇怼�。通過(guò)庇護(hù)主義（clintelism）地方干部能夠成功地斡旋于黨－國(guó)家和村民之間，最後在國(guó)家意志，農(nóng)民的要求和自己的利益之間達(dá)成某種平衡[19]。
以上這些作者盡管觀點(diǎn)不同，但是他們的立論都是基于一個(gè)相同的假設(shè)：即對(duì)豐收的爭(zhēng)奪主要是在國(guó)家和農(nóng)民之間，地方干部的角色是按他們站在沖突的哪一邊來(lái)定義的。他們不是被看成沖突的一方，不是被當(dāng)作獨(dú)立的利益追逐者。這種假設(shè)是符合當(dāng)時(shí)的農(nóng)村的實(shí)際的。但是在人民公社解體之後的今天，地方干部已經(jīng)發(fā)展出了獨(dú)立的，界限清楚的自己的利益，他們不僅要參與對(duì)豐收的爭(zhēng)奪，而且甚至在某種程度上已經(jīng)取代國(guó)家[20]成為沖突的主角之一。
當(dāng)我們考察人民公社解體之後的中國(guó)農(nóng)村時(shí)，會(huì)看到兩種似乎是相互矛盾的現(xiàn)象：一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)的崛起，另一方面是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重和農(nóng)村“干群關(guān)系”的每況愈下。在那些集體企業(yè)興旺發(fā)達(dá)的村子，你會(huì)聽到村民們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)他們致富的“能人”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)或村干部）贊不絕口，而在另一些村子，地方政府不得不動(dòng)用司法人員和公安干警來(lái)催糧催款，你會(huì)不時(shí)聽到村支書或村長(zhǎng)被憤怒的村民打了一頓的消息。然而，如果我們探尋這兩種現(xiàn)象背後的原因，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這兩種表面上相反的趨勢(shì)實(shí)際上是由同一個(gè)力量驅(qū)動(dòng)的——地方干部對(duì)自身利益的追求在一些地方帶來(lái)了方興未艾的工業(yè)化和繁榮，在另一些地方則導(dǎo)致了農(nóng)民們不堪忍受的苛捐雜稅。如果他們有足夠的資源，關(guān)系，能力和運(yùn)氣，他們可能成功地辦好鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)，在不具備這些條件的地方，他們則試圖從農(nóng)民身上想辦法。這些地方的干部發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)的欲望同樣強(qiáng)烈，只不過(guò)他們辦不成或者辦不好而已。實(shí)際上，在筆者訪問(wèn)過(guò)的許多村子，都有過(guò)辦集體企業(yè)失敗的經(jīng)歷，而這種“學(xué)費(fèi)”自然是由村民來(lái)負(fù)擔(dān)。
地方干部的角色從中間人轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的利益追逐者，意味著中國(guó)農(nóng)村政治關(guān)系的重大變化。按照Oi的說(shuō)法，在傳統(tǒng)中國(guó)對(duì)豐收的爭(zhēng)奪是在階級(jí)的背景下，即在地主與農(nóng)民之間展開的，集體化時(shí)期對(duì)豐收的爭(zhēng)奪是在國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的背景下，即國(guó)家與農(nóng)民之間進(jìn)行的[21]。在當(dāng)前的中國(guó)農(nóng)村這種爭(zhēng)奪已經(jīng)變成是在干群關(guān)系的背景下，即在地方干部與農(nóng)民之間展開的了。如果說(shuō)過(guò)去是地方干部要在國(guó)家與農(nóng)民之間選擇站在哪一邊的話，那么現(xiàn)在得由國(guó)家在農(nóng)民與地方干部之間來(lái)選擇站在哪一邊了。
對(duì)于國(guó)家而言，這確實(shí)不是一個(gè)容易的選擇。一方面，國(guó)家要靠地方干部來(lái)確保它的份額（上交國(guó)家的部分）和推行它的政策，事實(shí)上地方干部作為獨(dú)立的利益追逐者的角色本來(lái)就是國(guó)家賦予的，而且是由國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)制力作後盾的。另一方面，又要防止農(nóng)民的普遍不滿引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。它所能做的，大概只能是在二者之間搖擺，試圖找到一個(gè)平衡點(diǎn)�！ �
注釋：
[1] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)，1996，《1995年中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展年度報(bào)告兼析1996年發(fā)展趨勢(shì)》，北京，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，頁(yè)292。
[2] 按國(guó)家政策規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以向農(nóng)民征收教育附加，計(jì)劃生育，民兵，地方交通和優(yōu)撫等五項(xiàng)統(tǒng)籌費(fèi)用，村民委員會(huì)可以征收村公益金，公積金和村行政管理費(fèi)等三項(xiàng)提留。二者通常一起簡(jiǎn)稱為“三提五統(tǒng)”。
[3] 1993年農(nóng)民負(fù)擔(dān)為負(fù)增長(zhǎng)，據(jù)對(duì)各級(jí)地方干部的訪談，主要原因是為了迎接江澤民總書記到湖北視察。從表中數(shù)據(jù)可以看出，實(shí)際上地方政府只是把征收推遲了一年而已——第二年農(nóng)民負(fù)擔(dān)幾乎翻了一倍。
[4] 最近的一次見1997年4月1日《人民日?qǐng)?bào)》，“中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定”。
[5] 中共XX市委辦公室文件（1996）7號(hào)，“市委辦公室、市政府辦公室關(guān)于認(rèn)真簽訂1996年農(nóng)經(jīng)合同、切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理工作的通知”。
[6] 所有收入都上繳中央國(guó)庫(kù)，所有支出都通過(guò)中央預(yù)算執(zhí)行。
[7] 見1985年12月財(cái)政部公布的《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理實(shí)行辦法》。
[8] 國(guó)家財(cái)政只給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府固定的編制，并按此定員支付工資。所以很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有相當(dāng)一部分工作人員要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金來(lái)支付工資。在北村所在的鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約三分之二的工作人員靠自籌資金支付工資。
[9] 有的學(xué)者用“地方統(tǒng)合主義”（local state corporatism/local corporatism）來(lái)描述地方政府的這種發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以增加地方政府的收入的沖動(dòng)。見Jean C Oi，1992，“Fiscal Reform and the Economic Fundations of Local State Corporratism in China”，World Politics，45（199），頁(yè)99-126；Nan Lin，“Local Market Socialism：Local Corporatism in Action in Rural China”，
Theory and Society，June 1995。
[10] 見孫潭鎮(zhèn)主編，1999，《現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)村財(cái)政問(wèn)題研究》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，第37頁(yè)。
[11] 近些年隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力的加強(qiáng)，人大代表否決掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提出的候選人的事已屢見不鮮，但在決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“賦稅”方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大似乎仍然幾乎沒有什么發(fā)言權(quán)。
[12] 在縣市政府的有些部門也試圖從農(nóng)民身上打主意，如近幾年比較突出的是把買保險(xiǎn)的費(fèi)用列入提留款中，但這些必須通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能實(shí)現(xiàn)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常還要從中提成。
[13] 詳見Jean C Oi，1989，State and Peasan in Contemporary China：The Political Economy of Village Government，Berkeley：University of California Press。
[14] 農(nóng)村高利貸的年息高達(dá)百分之三十以上。這種看起來(lái)荒唐的做法實(shí)際上有其自己的理性：工資獎(jiǎng)金是自己的，債務(wù)則是全村的。北村的欠債已高達(dá)20多萬(wàn)元人民幣。1996年的4萬(wàn)元集資據(jù)說(shuō)就是為了還利息。
[15] 建新教學(xué)樓的工程經(jīng)轉(zhuǎn)手承包3次（其中兩人是前村支書）後由村里的一個(gè)個(gè)體老板承建，大樓落成後不到半年多處發(fā)現(xiàn)裂縫，被鑒定為危房。後來(lái)村里又拿出4萬(wàn)元用來(lái)加固。
[16] 同注4。
[17] V Shue，1988，The Reach of the State Stanford：Stanford University Press.
[18] H F Siu，1989，Agents and Victims in South China：Accomplices in Rural Revolution New Haver：Yale University Press
[19] 同注解13。
[20] 隨著國(guó)家從全能主義逐漸向權(quán)威主義演變，國(guó)家不再進(jìn)取性地試圖改造農(nóng)民，加上財(cái)政權(quán)的下放，至少在表面上，國(guó)家在與農(nóng)民的沖突中已退居後臺(tái)。
[21] 同注解13，頁(yè)1。
關(guān)鍵字：經(jīng)濟(jì),北京
