淺議城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地管理對(duì)策研究
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摘 要：針對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化土地剛性需求與耕地保護(hù)間的矛盾，提出我國(guó)發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護(hù)耕地的對(duì)策：一是深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標(biāo)體系；二是做好城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃；三是盤活存量，注重內(nèi)部挖潛；四是把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地關(guān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過(guò)多的耕地；五是立體規(guī)劃，開(kāi)發(fā)地下空間；六是提倡舊城改造，適度提高容積率；七是依靠法律、法規(guī)制止城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的對(duì)耕地保護(hù)不利的方面。
關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化建設(shè)；土地；耕地。
目前我國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入快速發(fā)展階段，推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)占用大量土地與耕地保護(hù)存在著矛盾，因此，要積極探索城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地管理新思路，妥善解決城鎮(zhèn)化建設(shè)中保護(hù)耕地這一難題。
1 我國(guó)城鎮(zhèn)化土地剛性需求與耕地保護(hù)間的矛盾。
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不同階段，其土地需求差異很大。一般而言，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地資源消耗呈現(xiàn)出一種“S”形曲線：在工業(yè)化的前期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較慢，土地資源的消耗相對(duì)較少，速度也不快。在工業(yè)化中期，隨著經(jīng)濟(jì)的“起飛”，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展階段，對(duì)土地資源的消耗也進(jìn)入快速發(fā)展期。后工業(yè)化時(shí)期，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和工業(yè)企業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，對(duì)土地資源消耗的速度逐漸放緩。
目前，我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，這意味著今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不僅土地占用的速度會(huì)加快，而且占用的規(guī)模也會(huì)增大。
1997-2000年，我國(guó)年均征用土地456平方千米，此后，征用規(guī)模急劇增加，2001年和2002年分別達(dá)到1 812平方千米和2 880平方千米。2003年后國(guó)家開(kāi)始加大土地宏觀調(diào)控力度，增長(zhǎng)速度有所回落，但是2003-2005年的年均征用土地仍高達(dá)1 494平方千米。
城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地剛性需求與耕地保護(hù)存在矛盾。在大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)有限的耕地資源被不斷占用。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2003-2008年，全國(guó)建設(shè)占用耕地22.9萬(wàn)公頃、14.5萬(wàn)公頃、13.9萬(wàn)公頃、25.8萬(wàn)公頃、18.8萬(wàn)公頃和19.2萬(wàn)公頃�！度珖�(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果報(bào)告》顯示，1998年我國(guó)耕地面積為1.3億公頃，2008年僅為1.22億公頃（人均僅0.09公頃），呈現(xiàn)出持續(xù)減少的勢(shì)頭，平均每年凈減少耕地86.67多萬(wàn)公頃。
基于人均消耗糧食、耕地質(zhì)量、平均公頃產(chǎn)量等要素考慮，到2020年末，全國(guó)耕地面積必須確保不低于1.2億公頃，這意味著從2006年到2020年，耕地最大凈減少量不能超過(guò)180萬(wàn)公頃，年均不到13.3萬(wàn)公頃。盡管近年來(lái)國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始加大土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)力度以補(bǔ)充耕地，2006年耕地凈減少量下降至3.08萬(wàn)公頃，僅為10年來(lái)年均減少規(guī)模的35%,但是按照目前這一減少速度，180萬(wàn)公頃的緩沖額不出6年就會(huì)被突破，耕地保護(hù)面臨的形勢(shì)非常嚴(yán)峻。
耕地資源的大量損失，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市周邊優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的快速消失，加上農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)必將受到影響，甚至?xí){到我國(guó)的糧食安全。農(nóng)地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民的社會(huì)保障資料。目前我國(guó)農(nóng)民人均耕地0.16公頃，也就是說(shuō)，每征用0.16公頃耕地就會(huì)增加1名失地農(nóng)民。根據(jù)測(cè)算，目前我國(guó)失地農(nóng)民總數(shù)在5 000萬(wàn)人左右，城鎮(zhèn)化過(guò)程中還將有近億農(nóng)民失去土地。失地農(nóng)民的群體龐大，如果處理不好不僅可能導(dǎo)致這一群體貧困加劇，而且可能誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。面對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中迅速增長(zhǎng)的用地需求及耕地資源的急劇減少，盡管近年來(lái)國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策來(lái)緩解兩者間的矛盾，并在實(shí)踐中取得了積極效果，但目前仍存在不少問(wèn)題。因此，面對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，要解決城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護(hù)間的矛盾，必須開(kāi)拓新的思路。
2 保護(hù)耕地的對(duì)策。
保護(hù)耕地是我國(guó)一個(gè)基本國(guó)策，必須制定相應(yīng)的政策，采取有效措施，既加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，又切實(shí)保護(hù)耕地。
一是深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標(biāo)體系。通過(guò)供地機(jī)制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛的集約利用。通過(guò)調(diào)查研究，盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的土地集約化利用指標(biāo)體系，在體系中體現(xiàn)城鎮(zhèn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)容積率、城鎮(zhèn)土地產(chǎn)出效益等。
二是做好城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家調(diào)控土地的基本手段，通過(guò)分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)土地需求，調(diào)整各類用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量，從而綜合平衡土地供需形勢(shì)，達(dá)到宏觀調(diào)控土地的目的。
三是盤活存量，注重內(nèi)部挖潛。目前城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地挖潛空間還很大，如低效利用的平房區(qū)、缺乏資金開(kāi)發(fā)的閑置土地、未利用的存量土地、企事業(yè)單位低效利用或利用不合理的原劃撥土地等。在這方面，許多地方通過(guò)城鎮(zhèn)內(nèi)部拆遷改造和挖潛，為城鎮(zhèn)建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等提供了土地，減少了建設(shè)占用耕地的壓力。
四是把好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地關(guān)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過(guò)多的耕地。由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人、財(cái)、物等資源必然流向城鎮(zhèn)，通過(guò)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、資金、技術(shù)以及服務(wù)等便利條件，引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)集中，有條件的地方可以建立工業(yè)集中區(qū)，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開(kāi)花，占用過(guò)多的耕地，達(dá)到節(jié)省建設(shè)用地、減少環(huán)境污染的問(wèn)題。
五是立體規(guī)劃，開(kāi)發(fā)地下空間。開(kāi)發(fā)城鎮(zhèn)地下空間不僅可以提高土地利用率，而且具有眾多優(yōu)點(diǎn)，如節(jié)省土地資源，緩解中心區(qū)高密度，人車立體分流，疏導(dǎo)交通，擴(kuò)充基礎(chǔ)設(shè)施容量，減少環(huán)境污染，保持城鎮(zhèn)景觀，增加城鎮(zhèn)綠地，改善生態(tài)環(huán)境等等。因此，今后在我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)注重地下空間，把開(kāi)發(fā)地下空間資源作為城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略予以高度重視并逐步實(shí)施。
六是提倡舊城改造，適度提高容積率。目前我國(guó)城鎮(zhèn)上部空間的利用非常不足。提倡舊城改造，適當(dāng)提高城鎮(zhèn)的容積率，防止一哄而上建新城，尤其是大拆大遷建新城，是城鎮(zhèn)土地集約利用的有效方法。
七是依靠法律、法規(guī)制止城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的對(duì)耕地保護(hù)不利的方面。對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展中對(duì)耕地保護(hù)不利的方面，必須依靠教育、法律、法規(guī)，嚴(yán)格審批手續(xù)，采取經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，嚴(yán)格禁止重復(fù)、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項(xiàng)目，防止以城鎮(zhèn)化發(fā)展為由使耕地資源大量流失。
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