均等化轉(zhuǎn)移支付制度的改革與完善論述
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論文導(dǎo)讀：政府間轉(zhuǎn)移支付是國家為了地區(qū)間各項(xiàng)公共事業(yè)均衡發(fā)展而采取的一種財(cái)政支出政策。但由于轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，僅占中央財(cái)政收入0.5%左右，與實(shí)際支付需要相差甚遠(yuǎn)，無法起到應(yīng)有的均等化作用。
關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付，均等化作用，改革與完善
政府間轉(zhuǎn)移支付是國家為了地區(qū)間各項(xiàng)公共事業(yè)均衡發(fā)展而采取的一種財(cái)政支出政策。在我國當(dāng)前公共財(cái)政積極推進(jìn)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性等因素，政府并未很好履行其應(yīng)有的公共職責(zé)，公共服務(wù)供給各地苦樂不均，財(cái)政剩余各地不一，生活在同一片土地上的人們，財(cái)政待遇迥然不同。公共服務(wù)均等化目標(biāo)不可能通過市場達(dá)成，需要政府通過均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是1994年實(shí)行分稅制改革是建立起來的，從運(yùn)行情況看，該體制的均等化效果并不盡如人意。因此，應(yīng)結(jié)合我國國情，適當(dāng)借鑒西方國家的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建一個(gè)縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的、具有良好均等化效果的縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。
一、我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)考察及評價(jià)
（一）現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度形式。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是在1994年分稅制改革是建立并實(shí)施的，是一種純縱向轉(zhuǎn)移支付制度，帶有明顯的過渡期色彩，其形式主要有以下幾種：
1、一般性補(bǔ)助范疇。一般性補(bǔ)助也稱老體制上解或補(bǔ)助，是從舊收入分配體制沿襲下來的分配方法。1994年實(shí)行分稅制之后，中央對地方的補(bǔ)助繼續(xù)按原體制規(guī)定執(zhí)行，原體制地方收入上解的按不同體制類型繼續(xù)上解中央。從1995年開始，中央財(cái)政取消了對各地區(qū)體制上解（中央）的遞增率，實(shí)行定額上解的辦法。而對于其他財(cái)政收入較低的省區(qū)，如內(nèi)蒙古、吉林、福建、江西、西藏等16個(gè)�。▍^(qū)）繼續(xù)按規(guī)定得到補(bǔ)助。
2、稅收返還。稅收返還是指1994年分稅制財(cái)政體制改革中，為了保護(hù)地方既得利益，中央把在1993年按新體制計(jì)算的凈增加收入全部返還給地方。稅收返還的辦法是首先核算中央對地方的稅收返還基數(shù)，核算公式如下：
R＝C＋75％V－S
其中：R為1994年中央對地方稅收返還的核定基數(shù)；C為消費(fèi)稅收入；V為增值稅收入；S為1993年中央對地方的下劃收入。式中右邊的兩項(xiàng)之和（C＋75％V）是新體制下分稅種劃分后把原來的共享收入份額轉(zhuǎn)化為中央收入的數(shù)量；S是原體制地方已得的份額。兩者的差額R，就是按照新稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的收入數(shù)額，這個(gè)數(shù)額全部返還給地方。1994年以后中央對地方稅收返還的計(jì)算公式為：
其中：T為第t年的稅收返還額;本公式中的R為增值稅和消費(fèi)稅的增長率。1994年以后，稅收返還額在1993年的基數(shù)上逐年遞增，遞增率按各地增值稅和消費(fèi)稅平均增長率的1：0.3系數(shù)確定，即上述兩種稅每增加1%，中央對地方的稅收返還增長0.3%。
3、專項(xiàng)補(bǔ)助。這是指在中央與地方預(yù)算中，不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，根據(jù)特定的用途及地方特殊情況，由中央撥付給地方的專項(xiàng)資金。目前有兩類專項(xiàng)撥款，一類是追加撥款，如糧油加價(jià)補(bǔ)貼，邊境事業(yè)費(fèi)補(bǔ)助、支持不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展基金、“三西”專項(xiàng)資金等；另一類是救災(zāi)資金，如特大自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)、特大抗汛補(bǔ)助費(fèi)等。
4、中央財(cái)政與地方財(cái)政年終結(jié)算補(bǔ)助與上解。為了保持財(cái)政體制的相對穩(wěn)定性，對過去年度因體制變動(dòng)、企業(yè)或事業(yè)單位隸屬關(guān)系的變化、預(yù)算執(zhí)行過程中中央新出臺(tái)的政策措施等因素引起中央和地方財(cái)力轉(zhuǎn)移的事項(xiàng)，以及一些不在收支包干范圍內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)行年終結(jié)算，有的是中央補(bǔ)助地方，有的是地方上解中央，它是包干體制的一種補(bǔ)充。
5、公式化的轉(zhuǎn)移支付制度。這是1995年起實(shí)施的一種新的收入分配形式。這種方式主要采用數(shù)字公式來估算地方財(cái)政能力和支出需要，以此來決定中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，它是我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范化的一個(gè)重大進(jìn)展。但由于轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，僅占中央財(cái)政收入0.5%左右，與實(shí)際支付需要相差甚遠(yuǎn)，無法起到應(yīng)有的均等化作用。
�。ǘ┈F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的均等化效果分析。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度是新舊財(cái)政體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的產(chǎn)物，經(jīng)過十多年的實(shí)踐表明，這種轉(zhuǎn)移支付制度對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控等方面起到一定的作用，但也存在眾多問題，其中最為突出的問題在于該制度的均等化效應(yīng)不夠明顯。
1、目標(biāo)定位不明確，有效轉(zhuǎn)移支出不足。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所追求的根本目標(biāo)是在提高財(cái)政支付收支效率的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力和水平大致均衡。我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度，從某種意義上講，實(shí)際是以效率優(yōu)先為主，兼顧公平的，這雖與我國經(jīng)濟(jì)體制改革總方針相一致，但與轉(zhuǎn)移支付的根本目標(biāo)是相違背的。
2、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，資金撥付隨意性較大。為照顧原有的既得利益者，我國現(xiàn)行分稅制體制中仍然保留了原有的體制補(bǔ)助和體制上解，其數(shù)額的確定都是各個(gè)地方與中央討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，缺乏明確、科學(xué)的依據(jù)，隨意性較大，沒能依據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際來分配資金，難以達(dá)到財(cái)力均等化的目標(biāo)。同時(shí)，稅收返還只與增值稅和消費(fèi)稅掛鉤，這不僅不能解決原有財(cái)力分配不均的問題，反而會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地區(qū)間的財(cái)力差距。而其他形式轉(zhuǎn)移支付的分配也帶有很大隨意性，沒有采用統(tǒng)一規(guī)范的科學(xué)方法。
3、轉(zhuǎn)移支付形式多樣，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，中央對地方轉(zhuǎn)移支付的總體目標(biāo)不明確，各種轉(zhuǎn)移支付形式之間各自為政，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付缺乏公平合理性。各類專項(xiàng)補(bǔ)助資金安排隨意性很大，許多收入上解地區(qū)恰恰又是獲得專項(xiàng)撥款較多的地區(qū)，使得轉(zhuǎn)移支付失去了其應(yīng)有的均等化功能，甚至還加劇了地區(qū)間財(cái)力不均衡狀況。
4、公式化轉(zhuǎn)移支付力度不夠。1995年開始實(shí)行的《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》，該辦法試圖用因素法對部分財(cái)源進(jìn)行分配�？梢哉f，在提高轉(zhuǎn)移支付的均等化功能及其規(guī)范化、透明度等方面與以前相比都有重要的進(jìn)步，并為下一步轉(zhuǎn)移支付制度改革創(chuàng)造了條件。但由于該辦法所用資金是來自中央財(cái)政收入中的增量部分，而中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重不高，其收入增量也是有限的，所以用該辦法分配的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額也是有限的，不可能從根本上改變轉(zhuǎn)移支付分配不科學(xué)的局面。
二、西方發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)借鑒
西方主要發(fā)達(dá)國家都能根據(jù)自己國情實(shí)行形式多樣的轉(zhuǎn)移支付方式。美國是典型的聯(lián)邦制國家，其政府間財(cái)政補(bǔ)助包括聯(lián)邦對各地方政府的補(bǔ)助和州對下級(jí)地方政府的補(bǔ)助。從中央財(cái)力看，美國聯(lián)邦政府集中了全國財(cái)政收入的60%左右；從轉(zhuǎn)移支付規(guī)模看，美國聯(lián)邦政府向下級(jí)政府撥款占聯(lián)邦總支出的比重呈上升趨勢，同時(shí)聯(lián)邦撥款占州和地方政府財(cái)政支出的比重也在上升。美國的政府間財(cái)政補(bǔ)助分為有條件補(bǔ)助和無條件補(bǔ)助兩種。有條件補(bǔ)助是聯(lián)邦政府給予州和地方政府的補(bǔ)助金規(guī)定特定的用途或附加一定條件，一體現(xiàn)中央的宏觀調(diào)控政策。無條件補(bǔ)助就是不指定用途和用款方式，根據(jù)收入分享制度，聯(lián)邦政府每年按照一定的、較為復(fù)雜和規(guī)范化的公式在各州之間分配一定數(shù)額的聯(lián)邦收入（GRS），又稱為收入分享。
與美國相比，日本的轉(zhuǎn)移支付則主要以稅收返還為主，主要包括地方交付稅、國庫支出金和地方讓與稅，其中前兩者占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的90%左右。日本的轉(zhuǎn)移支付體系以平衡各地財(cái)力，保證地方各級(jí)政府履行職能，提供行政服務(wù)為主要目的，以中央政府不指定用途，不附加條件的轉(zhuǎn)移支付（即地方交付稅）為主。德國的政府間轉(zhuǎn)移支付最具特色。德國各級(jí)政府的財(cái)政平衡問題，主要采取縱向平衡和橫向平衡加以解決。其轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)有三部分組成：稅收共享、州際均等化轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)充撥款，這三種轉(zhuǎn)移支付均由聯(lián)邦政府的財(cái)政部負(fù)責(zé)。
上述三個(gè)國家的轉(zhuǎn)移支付制度雖然各具特色，但仍能從中找出某些可供我們借鑒的共同特征。而且有的國家具有個(gè)性特色的做法，對于規(guī)范我國轉(zhuǎn)移支付制度也具有借鑒作用：
第一，中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)界定合理。一般的來說，財(cái)政集權(quán)程度越高，地方對中央的依賴性就越強(qiáng)，地方需要的補(bǔ)助也就越多；反之亦然。因此各國轉(zhuǎn)移支付額的確定，都是在考慮中央與地方的事權(quán)界定及地方擁有的財(cái)力狀況基礎(chǔ)上進(jìn)行的。實(shí)踐表明，轉(zhuǎn)移支付較為完善的國家都能在明確各級(jí)政府職能的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)。盡管各國事權(quán)劃分有些差異，但從總體上看，各級(jí)政府都有較為明確的事權(quán)范圍。
第二，轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)定位和用途較為明確。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的根本目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)能力和水平大致均衡。論文格式。雖然各國具體情況不同，其一般性補(bǔ)助與專項(xiàng)補(bǔ)助所占的比重有很大差別，但就專項(xiàng)補(bǔ)助的具體用途而言，各國都比較集中在教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目，以達(dá)到使各地居民均可以享用到同樣或基本相近的公共服務(wù)水平，而不是把轉(zhuǎn)移支付投入到生產(chǎn)領(lǐng)域。
第三，十分注重轉(zhuǎn)移支付的公式化和規(guī)范化。從各國實(shí)踐情況看，盡管轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額很大、對象眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，但是具體操作過程中都是有章可循、有法可依的。不僅轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施過程實(shí)現(xiàn)了程序化，而且轉(zhuǎn)移支付額的確定實(shí)現(xiàn)了公式化。各國都設(shè)計(jì)了比較科學(xué)的、將多種因素考慮在內(nèi)的計(jì)算公式，這樣就減少了轉(zhuǎn)移支付中的隨意性和盲目性，增加了轉(zhuǎn)移支付的透明度。各國的轉(zhuǎn)移支付制度一般也都有明確的法律依據(jù)，如日本的《地方預(yù)算法》、德國的《基本法》。在具體實(shí)施過程中，轉(zhuǎn)移支付公式的系數(shù)要由立法機(jī)構(gòu)討論確定，轉(zhuǎn)移支付目的、范圍被寫進(jìn)法律，據(jù)以計(jì)算均等化撥款的稅收能力及其他一些相關(guān)技術(shù)比例也用法律形式加以明確規(guī)定，使得轉(zhuǎn)移支付更為規(guī)范、透明，減少了人為因素的干擾影響。
第四，都采用多樣化的轉(zhuǎn)移支付形式。各國都采用一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的方式，但是不同形式的轉(zhuǎn)移支付交叉運(yùn)用是有主次的，一般來說，當(dāng)中央政府出于平衡各地區(qū)財(cái)政財(cái)政收入水平差異的動(dòng)機(jī)時(shí)，則采取以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的方式來實(shí)現(xiàn)公平；當(dāng)中央政府出于增強(qiáng)地方提供公共品能力的動(dòng)機(jī)時(shí)，則會(huì)采取以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主的方式來達(dá)到目標(biāo)，特別是當(dāng)中央政府出于激發(fā)地方政府積極參與意識(shí)的動(dòng)機(jī)時(shí)，則更多地會(huì)采用配套性轉(zhuǎn)移支付以發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付粘合作用。
四、我國均等化轉(zhuǎn)移支付制度的改革與完善
均等化轉(zhuǎn)移支付模式的選擇，既要符合國情及財(cái)力分布狀況，也應(yīng)該適當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，在堅(jiān)持中央政府向地方政府縱向轉(zhuǎn)移支付為主的同時(shí)，實(shí)行財(cái)力富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，也就是要實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。
�。ㄒ唬⿷�(yīng)明確轉(zhuǎn)移支付的定位是以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)。隨著公共財(cái)政框架的基本確立和政府職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政職能已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┕卜⻊?wù)為主要內(nèi)容的政府公共財(cái)政。建立公共服務(wù)能力均等化的轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)，是使各地方政府逐步向有相對均衡的提供公共服務(wù)的能力，逐步實(shí)現(xiàn)全國各地公共服務(wù)水平的均等化，使全國各地的居民最終享有大體均等的就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)、交通、公用設(shè)施等公共服務(wù)。因此，以公共服務(wù)能力均等化為目標(biāo)的均衡撥款反映了政府間財(cái)政關(guān)系的根本問題，建立以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度，也就反映了我國財(cái)政體制完善發(fā)展的基本方向。
�。ǘ┍M快采用因素法替代基數(shù)法來測算收支數(shù)額。采用基數(shù)法確定各級(jí)地方政府的財(cái)政收支基數(shù)，其不合理性是顯而易見的，因此，采用國際上通用的因素法是必然選擇。因素法的基本特點(diǎn)是，選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客觀性因素，如人口數(shù)量、城市化程度、人均GDP、人口密度、成本因素等，以此確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。為了鼓勵(lì)各地加強(qiáng)稅收的征管，提高地方上增加收入的積極性，可考慮組織收入的努力因素，如各地財(cái)政收入占GDP的比重。因素法有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性，規(guī)范中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，提高財(cái)政管理的科學(xué)程度。
�。ㄈ┩ㄟ^計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)化收支數(shù)額來作為均衡撥款的依據(jù)。地區(qū)間財(cái)力差異不僅反映在收入方面，也反映在支出方面，只以收入或支出為基礎(chǔ)都不能全面、準(zhǔn)確地反映出各地的財(cái)力差異�？茖W(xué)、均衡的轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以各地標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出為基礎(chǔ)進(jìn)行測算，即以按照全國平均征收努力程度所應(yīng)該征收的標(biāo)準(zhǔn)化收入和按照全國平均支出水平提供公共服務(wù)所需要的標(biāo)準(zhǔn)化支出，計(jì)算出二者的差距，以此作為均衡撥款的依據(jù)。論文格式。而不是按其實(shí)際收支差額為依據(jù)，這樣才客觀、準(zhǔn)確。標(biāo)準(zhǔn)化收入和支出的規(guī)范化測算公式如下：
1、標(biāo)準(zhǔn)化收入的測算。標(biāo)準(zhǔn)化收入可用財(cái)政收入能力來表示，它是指各地按照全國平均征收努力程度所應(yīng)該取得的財(cái)政收入。通過對標(biāo)準(zhǔn)化收入的測算可以排除原來“基數(shù)法”中由于某些地區(qū)因征收管理不嚴(yán)所造成的收入減少。測算的結(jié)果是該地的理論財(cái)政收入能力，其方法是盡可能采用按各稅種的稅基進(jìn)行測算的方法。標(biāo)準(zhǔn)化收入的測算公式為：
其中
為標(biāo)準(zhǔn)化收入（即理論財(cái)政收入能力）；
為某種稅種的稅基；
為某種稅種的稅率；
為全國平均財(cái)政收入率。這里的難點(diǎn)在于稅基的確定。稅基明確的，即可直接計(jì)算。稅基不明確的，即可用GDP作廣義稅基代替。將各地區(qū)實(shí)際財(cái)政收入占該地區(qū)GDP的比例加權(quán)平均，再計(jì)算出全國平均財(cái)政收入率（），用該地區(qū)的GDP乘以平均收入率即得到這部分的標(biāo)準(zhǔn)收入。
2、標(biāo)準(zhǔn)化支出的測算。標(biāo)準(zhǔn)支出可用財(cái)政支出需求來表示，它反映的是能夠保障各地提供公共服務(wù)的能力。因此在評估財(cái)政支出需求時(shí)，主要選擇與行政事業(yè)支出相關(guān)性強(qiáng)的因素，主要應(yīng)包括：人口，這是體現(xiàn)公平原則的基本要素；國有單位職工占人口的比重；人口密度的倒數(shù)，該因素與財(cái)政支出呈負(fù)相關(guān)；人均GDP，這反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同地區(qū)財(cái)政支出水平的高低。測算該地區(qū)按照全國平均水平提供公共服務(wù)所需的支出，測算的結(jié)果是該地區(qū)理論財(cái)政支出，即標(biāo)準(zhǔn)化支出。論文格式。測算各地標(biāo)準(zhǔn)化支出公式是：
其中：EX為理論財(cái)政支出能力（即標(biāo)準(zhǔn)化支出需求）；P為人口；Ps為國有單位職工人數(shù)；Ps／P為國有單位職工人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤�；A為面積；A／P為人口密度的倒數(shù)；GDP／P為人均GDP；a、b、c、d均為系數(shù)。將測算出的標(biāo)準(zhǔn)收入與標(biāo)準(zhǔn)支出相比，求出財(cái)政體制平衡系數(shù)，若這一系數(shù)大于1，則該地區(qū)屬上解地區(qū)，若這一系數(shù)小于1，則該地區(qū)屬補(bǔ)助地區(qū)。均等化轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)即是標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入減去標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的差。標(biāo)準(zhǔn)化支出的測算應(yīng)采用相關(guān)因素法，分項(xiàng)目測算。這里的關(guān)鍵是確定某項(xiàng)支出相關(guān)因素及不同地區(qū)完成某項(xiàng)支出的成本差異系數(shù)。在按上述公式建立的均衡化轉(zhuǎn)移支付模型中，雖然理論財(cái)政收入能力和理論財(cái)政支出需求的測算還要基于經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，仍會(huì)帶有歷史延續(xù)的不合理因素，但已被限制在最小程度，并會(huì)隨著從稅收返還中“切塊”出來而形成的均衡撥款資金的逐漸擴(kuò)大而最終被揚(yáng)棄。
�。ㄋ模└鶕�(jù)我國實(shí)際確定均等化程度。均等化并非是平均主義，允許有一定限度的差別，才能體現(xiàn)“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則。貧富地區(qū)差距多大為宜，應(yīng)在專門委員會(huì)的協(xié)調(diào)下，由各地協(xié)商確定。德國的經(jīng)驗(yàn)是，平衡后的人均財(cái)政支出最富和最窮的州相差9.4個(gè)百分點(diǎn)，即最富的州可保持標(biāo)準(zhǔn)水平的104.4%，最窮的州至少要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)水平的95%。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不如德國，其差距應(yīng)稍大一些。根據(jù)各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收支差額和所確定的均等化程度系數(shù)，就可以測算出該地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模計(jì)算，也可以采用超額累進(jìn)的辦法，即富裕地區(qū)超收幅度大的可適當(dāng)多轉(zhuǎn)出，貧困地區(qū)歉收多的可適當(dāng)多補(bǔ)助。在實(shí)行縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，可先組織富裕地區(qū)向貧困地區(qū)對口轉(zhuǎn)移。如果富裕地區(qū)應(yīng)轉(zhuǎn)出數(shù)額超過對口貧困地區(qū)應(yīng)轉(zhuǎn)入數(shù)額，其應(yīng)轉(zhuǎn)出余額應(yīng)上繳專門機(jī)構(gòu)，建立專門轉(zhuǎn)移支付基金賬戶，由專門機(jī)構(gòu)管理或向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移。如果富裕地區(qū)應(yīng)轉(zhuǎn)出數(shù)額不足對口貧困地區(qū)應(yīng)轉(zhuǎn)入數(shù)額，其應(yīng)轉(zhuǎn)入差額則由專門基金補(bǔ)足。
（五）建立專門管理機(jī)構(gòu)。為保證轉(zhuǎn)移支付的公正性、民主性和權(quán)威性，應(yīng)建立專門管理機(jī)構(gòu)，管理轉(zhuǎn)移支付事宜。機(jī)構(gòu)應(yīng)隸屬于全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)，委員會(huì)由各省代表和專家組成。其工作重點(diǎn)應(yīng)放在技術(shù)問題上，包括制定基本原則、測算方法和工作程序等。財(cái)政部提出的轉(zhuǎn)移支付方案應(yīng)繳專門機(jī)構(gòu)審定后方可實(shí)施，這樣才能保證轉(zhuǎn)移支付的權(quán)威性和公正性。
建立規(guī)范化的均等化轉(zhuǎn)移支付制度是我們的最終目標(biāo)，但由于我國國情和規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的技術(shù)要求，立即在全國普遍實(shí)施均等化轉(zhuǎn)移支付尚不具備條件，規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度也不可能一步到位。因此，建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度可采取分步實(shí)施戰(zhàn)略。首先，為適應(yīng)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡的需要，短期內(nèi)我國仍應(yīng)采用中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，但要逐年縮減稅收返還的數(shù)量，逐年加大轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，提高轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。然后，可通過試點(diǎn)的辦法逐步實(shí)施橫向轉(zhuǎn)移支付，并從技術(shù)手段上為實(shí)施均等化撥款做好準(zhǔn)備。最后，在我國分稅制財(cái)政體制較為完善，均等化撥款的技術(shù)準(zhǔn)備也基本完成時(shí)，就可以實(shí)施以公共服務(wù)能力均等化為目標(biāo)的規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度。均等化轉(zhuǎn)移支付的模式就可以選擇以縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式。
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