以民本為導向的政府績效評估體系構建研究
論文導讀：政府績效估評是新公共運動的重要內容，本文從我國政府績效評估的實踐情況出發(fā)，結合當前我國時政熱點，探討價值取向在政府績效評估中的地位、作用及把民本思想作為政府績效估的必要性，然后從多個維度出發(fā)探索如何構建一個以民本為導向的政府績效評估體系。
關鍵詞：以民為本政府績效評估，價值取向
政府績效評估是評估主體在充分收集信息的基礎上，運用科學的方法，按照法定的制度和程序，對政府部門及其工作人員的結果產(chǎn)出、工作效率、服務質量等因素進行綜合衡量，并以此為基礎，對評估結果進行應用�？冃гu估可使政府對其當前的績效水平、業(yè)績產(chǎn)出有個綜合的衡量和把握，通過評估，政府可以發(fā)現(xiàn)當前工作中存在的缺點和不足，從而為服務水平的提高、績效的改進提供依據(jù)。
1.價值取向在政府績效評估中的地位和作用
從政府績效評估的內涵和結構來看，其包括表層和深層兩個層面：表層主要涉及績效評估的制度及程序建設，它包括績效目標的設定，評估指標的甄選，評估方法、程序的選擇，評估結果的運用及績效的改進等內容。而深層則涉及到績效評估的價值選擇、評判等與意識形態(tài)相關的問題，相對與表層的制度設計、程序規(guī)范而言，深層的價值問題更具決定性意義。
在深層次的價值取向中，政府在績效評估過程中所秉持的態(tài)度、倡導的理念俗稱政績觀，政績顧名思義即政府官員在行使職權，履行職責過程中所取得的工作實績。政績是干部素質、能力及工作投入的綜合產(chǎn)出，政績的大小是反映干部個人素質的高低、能力的大小、工作努力程度的重要尺度。免費論文參考網(wǎng)。在我國，憑政績用干部是政府系統(tǒng)中人事管理的一項基本原則，政績不僅僅一個國家衡量干部業(yè)績標準和提拔干部的依據(jù)，更重要的是，政績的標準、衡量方法及其結果運用所體現(xiàn)的是一種執(zhí)政理念、政治文化，其對干部的思想和行為有著重要的引導作用。一個科學、健康、合理的政績觀能夠引導干部為民辦實事、干好事，并形成良好的官場習氣和氛圍。政績觀作為政府系統(tǒng)提拔官員的指導原則，直接規(guī)范和引導著政府公務人員的思想道德觀念、價值取向及工作行為，“政績所產(chǎn)生的作用是一只‘看得見的手’，通過這只‘有形的手’，可以引導各級官員立志本職、建功立業(yè)，引導他們全身心投入到改革開放和現(xiàn)代化建設大業(yè)中去，以干事為榮，以不干事為恥”。免費論文參考網(wǎng)。⑴可見，政府的政績觀所蘊含的價值取向對政府績效評估工作的開展及公務人員的價值取向具有根本性的指導意義，有什么樣的績效觀，公務人員就會有什么樣的行為方式與之相適應。政績觀反映了當前政府的工作思路和努力方向，引導著公務人員的價值、行為選擇，是政府開展績效評估工作首要解決的問題。以致有學者提出：“價值取向是政府績效評估體系和行為的深層結構，是政府績效評估之魂。”⑵
2.以民本思想作為政府績效評估導向的必要性
十一屆三中全會以來，我國提出以經(jīng)濟建設為中心，實行改革開放，政府的工作重心轉到經(jīng)濟建設上來，干部的政績也直接與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平掛鉤，這一點在政府的績效評估中具體表現(xiàn)為：作為績效評估標準和尺度的評估指標體系，我國政府在對其進行甄選和設定時，主要以經(jīng)濟指標為主。以2004年國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組總結和設計的績效評估指標體系為例，在33個細化的三級指標中，有11個指標涉及到經(jīng)濟方面，占整個三級指標體系的33%.〔3〕反映GDP增長的經(jīng)濟指標在整個指標體系占據(jù)主導地位，GDP數(shù)量的增長成為了評判干部政績的主要標準。在“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展思路的主導下，各級政府為促進本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，紛紛把GDP的增長作為社會發(fā)展，官員升遷的決定性依據(jù)，政府官員對經(jīng)濟指標完成程度直接決定了其政績的太小及仕途的晉升，官員上不上，GDP說了算。在這種畸形的價值取向的指導下， “各級政府及其領導都在處心積慮地追求GDP，為確保GDP增長，不惜飲鴆止渴，竭澤而漁”�！�4〕相反，在本應該由政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務上，由于政府長年對教育，醫(yī)療，社保投入不足、重視不夠，使得“看病，上學，買房”成為了壓在人民頭上的沉重的負擔。政府在經(jīng)濟事物中的“越位”，在公共服務領域的“缺位”造成政府社會服務職能缺失、資源利用效率低下、投資過熱及重復建設嚴重，為國民經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展埋下隱患，并引發(fā)了一系列的社會矛盾。隨著改革的進一步深入，傳統(tǒng)的殺雞取卵、竭河而漁、吃祖宗飯、斷子孫糧，單純的以“GDP”數(shù)量上的增長作為干部升遷標準的政績觀已經(jīng)不適應我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，正如中國政府績效評估課題組組長桑助來所說：“直接反映經(jīng)濟增長的指標不在適合衡量政府績效，評估政府，不是看它投入了多少資源，做了多少工作，而是考核它所做的工作在多大程度上滿足了社會、企業(yè)、公眾的需求〔5〕在傳統(tǒng)以經(jīng)濟增長為導向的績效觀難以為繼的現(xiàn)實形式下，轉變發(fā)展觀念、重構價值體系，徹底摒棄拼資源、拼消耗、拼人力的畸形政績觀，樹立以人為本、人與自然協(xié)調統(tǒng)一、人與社會和諧進步的科學績效觀在政府績效評估體系的構建中顯得尤為緊迫和重要。
3．以民為本的政府績效評估體系的構建
從黨的十六屆四中全會提出“以人為本，構建和諧社會”的戰(zhàn)略任務到十七大的順利召開，其指導思想無不包含以民為本的治國理念。在以民為本的政府績效評估體系的構建中，筆者認為需從以下幾個方面著手對當前評估體系進行重構和完善：
4.1民本思想的法制化，規(guī)范化。免費論文參考網(wǎng)。在西方國家政府績效評估實踐中，其突出特點表現(xiàn)為政府績效評估的法制化、規(guī)范化。但在當前我國績效立法的實踐中，系統(tǒng)的法規(guī)尚未建立，績效立法仍處于起步階段。因此，在我國今后的績效管理改革中，應該把完善政府績效評估立法和制度建設工作放在突出位置。
4.2評估主體的民眾化。傳統(tǒng)的政府績效管理是以政府為主體，政府對績效評估的過程一手包辦，政府既當運動員，又當裁判員。而新公共運動興起以來，西方國家開始拋棄原來的行政模式，在注重提高效率的同時，還提出建立績效型，責任型，顧客導向型政府，政府越來越重視公民的回應性和滿足不同“顧客”對公共產(chǎn)品及公共服務的需求。在績效評估主體構建上，建立一支運作獨立，超然物外的評估主體已經(jīng)成為了各國政府績效改革的發(fā)展趨勢，非政府組織，民眾，審計委員會及與政府部門平級的獨立評審機構在政府績效評估過程中占據(jù)越來越重要的地位。在我國政府績效評估實踐中，也應該一改過去政府包辦一切的做法，讓人民及代表民意的機構參與到政府績效評估過程中來，并成為評價政府業(yè)績的主體。
4.3．評估指標的利民化。在指標的設置上，應把關系到人民群眾切身利益的績效指標作為評價政府業(yè)績的主要標準，并使之系統(tǒng)化。在指標的甄選和構建上，我國政府應該摒棄傳統(tǒng)的以“GDP”為中心的指標體系，而把反映人民群眾切身利益的指標作為衡量干部業(yè)績的標準，從而引導領導干部關注民本、民生，體恤民情，為人民群眾辦實事。
4.4．評估過程程序化，公開化。傳統(tǒng)的政府績效評估缺乏公正透明，給人以封閉、神秘之感。“政府績效評估在操作過程中沒有規(guī)范化，程序化，存在著很大的隨意性。”〔6〕因此,在政府績效評估機制重構過程中,應該建立系統(tǒng)化的評估程序，并把評估的信息、標準、結果予以公開，讓民眾知悉，參與監(jiān)督。
政府績效評估不是對政府產(chǎn)出的簡單評價，而是過程與結果、內部與外部、教育與激勵的有機結合�；谡冃гu估的特點和當前我國的實踐、研究現(xiàn)狀，其不僅僅需要從制度創(chuàng)建入手，通過構建一整套系統(tǒng)、完善的法律規(guī)范對其進行指導和約束，使我國政府的績效評估工作做到有法可依、有章可循，更需要從政治宣傳、思想教育著手，重塑政府公務員的價值體系，使民本思想本真正成為政府公務人員認可和接受的價值觀念，并使之升華—內化為公務人員在行使職權、履行公職過程中的自覺行動。
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