農業(yè)面源污染防治的法律略談
論文摘要：農業(yè)面源污染防治的法律思考
論文關鍵詞：農業(yè),污染,防治,法律,思考
面源污染,是指溶解性或固體污染物在大面積降水和徑流沖刷作用下匯入地表水體而引起的污染。與點源污染相比,非點源污染的時空范圍更廣,不確定性更大,過程更復雜,污染更嚴重,因而加大了相應的研究、治理及管理的難度[1]。面源污染規(guī)模大，特別是防治困難，已經成為危害全球生態(tài)環(huán)境的一個重要因素非點源污染。我國面對巨大的人口壓力,為使農業(yè)土地資源充分得到使用與利用,化肥和農藥的施用成為提高土地產出水平的重要手段。然而,化肥和農藥的大量使用造成土壤、水體(河流、湖泊、海灣)和大氣環(huán)境質量的污染,成為我國農業(yè)面源污染的最主要誘因，我國許多城市和地區(qū)的農業(yè)面源污染是面源污染的主要來源。中國是一個農業(yè)大國，農村是農民生產與生活的基地，是全國人民生活的源泉，近年來我國農村生態(tài)環(huán)境惡化嚴重，防治農業(yè)面源污染，提高農產品質量，是國民經濟的根本，關系到社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。農業(yè)面源污染控制對農村生態(tài)環(huán)境保護、全面建設小康社會以及生態(tài)文明建設都具有重要意義。
一、中國農業(yè)面源污染概況
農業(yè)面源污染是指由農業(yè)生產活動引起的、時空上(沉淀物、化肥、農藥、鹽分、病菌等)在各種應力作用下以低濃度、大范圍的形式緩慢地在土壤圈內運動并且從土壤圈向水圈、大氣圈擴散,對大氣、水、土壤造成的污染[2]農業(yè)面源污染具有三個主要特點:
一是污染源的分散性與隱蔽性。
農村面源污染不像點源污染那樣污染源相對集中。排放的分散性導致其地理邊界和空間位置不易識別。此外,污染源的分散性造成污染物排放的分散性,致使其空間位置和涉及范圍難以確定。如城市生活污水主要是通過統(tǒng)一排污口，集中排放，可在排污口進行污水處理，以減輕其污染。而農村面源污染源在降水或融雪的沖刷作用下，將會流向不特定的土地、水體等，其分散性造成的污染范圍之廣是難以估測的。
二是隨機性和不確定性。大多數(shù)農田面源污染涉及隨機變量和隨機影響。污染受到降雨時間的影響較大,因而其污染發(fā)生具有較大的隨機性例如,農作物的生產會受到自然(天氣等)的影響,因為降雨量的大小和密度、溫度、濕度的變化會直接影響化學制品(農藥和化肥等)對水體的污染情況。
三是廣泛性和不易監(jiān)測性。
農業(yè)面源污染涉及多個污染者,在給定的區(qū)域內它們的排放是相互交叉的,加之不同的地理、氣象、水文條件對污染物的遷移轉化影響很大,因此很難具體監(jiān)測到單個污染者的排放量。其實,面源污染也可以通過高科技手段具體識別和監(jiān)測,只是由于目前信息和管理成本過高。
四是防治的困難性。農業(yè)面源中由于這些溶解的和固體的污染物在降水或融雪的沖刷作用下，將會流向不特定的土地、水體等，在這個過程中，各種污染物發(fā)生混合，有可能通過物理、化學、生物等作用，而產生更復雜的新污染物，對環(huán)境造成二次污染，甚至多次污染，由于其污染的范圍廣泛，這樣就加大了對農業(yè)面源污染的防治難度。
二、農業(yè)面源污染的原因及影響
�。ㄒ唬┗�、農藥不合理使用
基于我國目前國情，耕地面積少，人口壓力大，為了解決糧食問題，提高土地的畝產量，主要依賴于化肥和農藥的使用。盲目地過量使用化肥以及施肥不合理,使化肥帶來的環(huán)境污染日益突出。我國氮肥的利用率僅為30%~35%,磷肥為10%~20%,鉀肥為35%~50%[3]。化肥流失量高，未被利用的大量化肥通過徑流、淋溶等方式污染了地表水環(huán)境，更有甚者造成湖泊等的富養(yǎng)化。據(jù)統(tǒng)計,我國每年施用的農藥達50~60萬噸,其中約有80%的農藥直接進入環(huán)境[4],農藥污染已成為影響范圍最大的一種有機污染，農藥在噴灑時也只有小部分附著在農作物上，大部分農藥則流失在空氣、土壤、水體中，這樣就造成了大氣污染、土壤污染、水體污染，同時農藥被植物吸收之后，有害物質在植物體內累積，降低農產品質量，危害著人們的生命健康。
(二)農膜地膜的大量使用
據(jù)統(tǒng)計,我國農膜年殘留量高達35萬t,殘膜率達42%[5]農膜的大量使用固然帶來了巨大的經濟效益,但也給農田土壤帶來了“白色污染”，農膜殘留也成為農業(yè)面源污染的重要來源。農膜屬于有機高分子化學聚合物,其回收率又很低，在土壤中難降解,這樣便殘留于土壤中，使土壤的結構被破壞，造成耕地土壤理化性狀惡化，影響土地的產量。農膜中所含的聯(lián)苯酚、鄰苯二甲酸酯等還會對農產品帶來污染,危害人類健康[6]。
�。ㄈ┓贌諚U造成污染
現(xiàn)在我國大部分農村地區(qū)采用焚燒來處理秸稈。由于秸稈產量的增加及燃料結構的調整，以前作為燃料的秸稈，現(xiàn)在農民則主要通過露天將其焚燒處理，產生大量的有害氣體，除造成空氣污染外，還會因釋放大量的二氧化碳進入大氣層中，進而產生了溫室效應，破壞了臭氧層，這種方式既浪費資源又污染環(huán)境。焚燒秸稈產生的煙霧會對人體健康產生威脅,同時造成空氣能見度降低,影響交通安全。
�。ㄋ模┘s化畜禽養(yǎng)殖場缺乏處理能力
集約化畜禽養(yǎng)殖場缺乏處理條件，將糞便隨意堆放，不但產生惡臭、蚊蠅滋生，不但對大氣造成污染，而且在進入水體或滲入淺層地下水后，大量消耗氧氣，使水中的其它微生物無法存活，對水體產生嚴重的污染，還有很多沒有經過發(fā)酵的糞便直接進入田地，糞便中的有害細菌污染土壤，嚴重影響作物的生長。
（五）農村生活污水和生活垃圾
近年來，隨著農村城市化發(fā)展,農村生活污水和生活垃圾地排放量和污染物種類有大幅度增加的趨勢,勢必造成對環(huán)境的污染的加重。農村生活污水和生活垃圾由于受農村自身條件約束，很難進行統(tǒng)一集中排放，他們排放具有一定隨意性，分散性。生活污水的隨意排放給防治其造成環(huán)境污染帶來相當大的難度，特別是污水灌溉,由于大量未經處理的污水直接用于農田灌溉,造成土壤、作物及地表水和地下水的嚴重污染。污水灌溉已經成為我國農村水環(huán)境污染的主要原因之一,并直接形成了對污水灌溉區(qū)飲水及食物安全的危害。影響農民的用水安全。農村生活垃圾由于受農村條件限制，農村垃圾不能得到統(tǒng)一科學合理的處理，廣大農村地區(qū)垃圾隨意倒放現(xiàn)象尤其嚴重，造成蚊蠅滿天飛，病毒得到傳播，而且通過風力作用使空氣環(huán)境變劣，造成大氣污染。農村垃圾在雨雪的沖刷下污染村河及地下水，特別是河道兩旁，垃圾入河污染現(xiàn)象十分嚴重，影響人畜飲用水質量。
三、我國農業(yè)面源污染防治立法存在的缺陷
目前一些法津中有針對農藥化肥、土壤污染、大氣污染的相關法律，但都是零星規(guī)定，且分散不成體系，法律規(guī)范過于原則，針對農業(yè)面源污染的防治缺乏具有實際可操作性的法律規(guī)定。
首先，缺乏專門的農業(yè)面源污染防治的立法。目前，我國沒有整體和系統(tǒng)的農業(yè)污染防治法律，《農業(yè)法》、《環(huán)境保護法》、《水污染法》、《土壤法》等都在一定程度上涉及了農業(yè)污染的防治，但主要針對于工業(yè)污染防治，相對于工業(yè)污染防治法規(guī)體系來說，針對農業(yè)污染防治的法制建設還很滯后，農業(yè)面源污染沒有完全納入環(huán)境控制之中，雖然國家也針對主要污染源農藥和化肥頒布實施了一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，但未將污染防治作為立法重點，如《肥料登記管理辦法》的主要內容是肥料登記的申請、審批和管理，沒有對肥料使用造成的環(huán)境污染的防治;《肥料管理條例(征求意見稿)》雖然涉及肥料生產、營銷、使用多個環(huán)節(jié)，但化肥的安全使用仍是立法的空白�！掇r藥安全使用規(guī)定》是關于農藥的購買、運輸、保管、使用的技術規(guī)范，沒有對防止農藥造成環(huán)境污染的規(guī)定�！掇r藥管理條例》的核心內容局限于農藥在生產、經營和使用方面的管理，對于已經登記的農藥品種投人使用以后對生態(tài)環(huán)境是否造成污染，對人體是否造成危害，以及現(xiàn)有的對生態(tài)環(huán)境和人體造成污染和危害的農藥品種如何進行有效監(jiān)督管理則很少涉及。[7]面對日益嚴重的農業(yè)污染現(xiàn)狀，當務之急建立一部綜合性的農業(yè)面源污染防治立法，并使配套相關實施細則，形成統(tǒng)一配套的法律體系。筆者認為，在這方面可以借鑒日本的成功經驗，日本在控制農業(yè)生產污染方面，制定了《食物、農業(yè)、農村基本法》，與之相配套，同年也頒布了《可持續(xù)農業(yè)法》，此后又分別配套制定了《食品廢棄物循環(huán)利用法》和《堆肥品質法》。我國可以制定一部農業(yè)面源污染防治法，其內容可以涵蓋農業(yè)面源污染源的防治、農業(yè)生產中環(huán)境評價標準、對農業(yè)產品質量監(jiān)督。
其次，現(xiàn)行涉及農業(yè)面源污染的法律規(guī)定過于原則性，不具有實際的操作性，缺乏對農業(yè)面源污染自身特點的充分考慮和論證。生態(tài)農業(yè)是一種復雜的系統(tǒng)工程，農業(yè)面源污染包括農學、畜牧學、生態(tài)學、環(huán)境科學及社會科學等在內的多種學科的支持。但是，目前在對農業(yè)面源污染的預防和治理措施，沒有充分照顧到農業(yè)面源污染法律自身產生的特點，使得中國農業(yè)面源污染防治在大多數(shù)法律、法規(guī)中最終淪為一種倡議、一種生態(tài)性的宣言，從而造成了許多涉及到農業(yè)面源污染的法律法規(guī)在實際執(zhí)行與操作中遇到困難。目前國家在《農業(yè)法》、《環(huán)境保護法》、《水污染法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律中涉及到農業(yè)面源污染，但其規(guī)定過于籠統(tǒng)，大部分僅限于規(guī)定，對于違反該項規(guī)定如何處罰未有明確規(guī)定，面對農業(yè)面源污染發(fā)生后在執(zhí)行時沒有處罰力，若干法律法規(guī)成為一紙空文。在《農業(yè)法》、《環(huán)境保護法》等多部法律中涉及防止農業(yè)污染，多是根據(jù)需要在立法中增加一些條文，只是提出了該規(guī)定所規(guī)范的主題性內容，而這些內卻缺乏進一步的具體規(guī)定，法津規(guī)定不夠細化。如《農業(yè)法》第五十七條對合理利用和保護土地、水等自然資源進行了規(guī)定，第五十八條對保護耕地、合理施用化肥、農藥進行了規(guī)定，第五十九條對加強小流域綜合治理，預防和治理水土流失也進行了規(guī)定，但這些有關農業(yè)面源污染防治的規(guī)定過于原則，其中“合理使用化肥、農藥”，“合理”規(guī)定的范圍過于廣泛，應該對其使用方法及標準加以詳細規(guī)定，避免立法的最終目的在實際操作過程中難以落實。另外一個抽象的表現(xiàn)則是在法律用語的使用上賦予。《清潔生產促進法》對農業(yè)領域的清潔生產只在第22條作了原則性規(guī)定，即“農業(yè)生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養(yǎng)殖技術，實現(xiàn)農產品的優(yōu)質、無害和農業(yè)生產廢物的資源化，防止農業(yè)環(huán)境污染。”2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中把農膜污染問題納入進來，第19條規(guī)定：使用農用薄膜的單位和個人，應當采取回收利用等措施，防止或者減少農用薄膜對環(huán)境污染；該法律規(guī)定雖涉及到農用膜對農村環(huán)境污染，但規(guī)定過于原則性，缺少相應的配套細則實施，可操作性不強。 多項條款規(guī)定都使用“合理施用化肥、農藥”、“采取措施防治農業(yè)面源污染”、“依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”，怎樣衡量“合理”、如何采取措施來防止，法律、行政法規(guī)的相關規(guī)定是怎樣的？則沒有做出詳細的規(guī)定。[8]
最后，針對農業(yè)面源污染的法律責任認定模糊、不具體，處罰力度過輕，不具有懲誡作用。我國農村環(huán)境破壞和法律行為造成的危害和損失已經達到十分嚴重的程度，因此，必須通過法律強制手段追究相應責任主體的法律責任形式來防治農業(yè)面源污染問題，保障生態(tài)農業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。目前的法律雖對農業(yè)面源污染法律有所涉及，卻少有相應的法律責任規(guī)定，或者即使有法津規(guī)定，但對法律責任承擔者的責任認定及處罰上存在處罰責任模糊、不具體。如《水污染防治法》第48條“指導農業(yè)生產者、合理地施用化肥和農藥，控制化肥和農藥的過量使用，防止造成水污染”。《清潔生產促進法》第22條“農業(yè)生產者應當科學地使用化肥、農藥農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養(yǎng)殖技術，實現(xiàn)農產品的優(yōu)質、無害和農業(yè)生產廢物的資源化，防止農業(yè)環(huán)境污染。禁止將毒、有害廢物用作肥料或者用于造田”都涉及了農業(yè)污染，在法規(guī)中采用了“防止水污染”、“禁止”等措詞加以約束，卻沒有明確規(guī)定污染者應該承擔的法律責任，發(fā)生農業(yè)面源污染時難以追求相關污染者的法律責任。有些規(guī)定的處罰力度過輕，難以達到法律懲戒的目的，影響法的實效。如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定，對違反規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內焚燒秸稈的，可以對直接責任人處以20元以下罰款;造成重大大氣污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，對有關責任人員追究刑事責任。在現(xiàn)行經濟條件下，20元額度的罰款很難起到威懾與警誡作用。
四、完善我國農業(yè)面源污染防治的相關立法
1、加強我國家農業(yè)面源污染防治的立法建設，突出立法重點，完善相應法律法規(guī)，使其具有配套性、系統(tǒng)性和可操作性。我國法律法規(guī)主要針對工業(yè)污染，涉及農業(yè)面源污染的較少，早已不能滿足日益嚴重的農業(yè)面源污染問題。由于農業(yè)面源污染自身具有的特點，農業(yè)面源污染存在污染面廣、分散、隱蔽、污染后治理困難等問題，我國在農業(yè)面源防治領域，可以借鑒發(fā)達國家“以預防為主、防治結合”和“環(huán)境效益和經濟效益兼顧、優(yōu)先考慮環(huán)境效益”為立法指導思路。筆者認為，以建立生態(tài)農業(yè)為立法重點，農業(yè)面源污染防治應以鼓勵機制與處罰機制相結合，以鼓勵機制為主要手段，通過生態(tài)補償?shù)榷喾N經濟補償方式，達到防治農業(yè)面源污染的效果，從根本上控制農業(yè)面源污染的發(fā)生。在建立農業(yè)面源污染防治立法時，體現(xiàn)“三性”立法，即配套性、系統(tǒng)性和可操作性，完善一些污染領域存在立法的空白，比如對化肥、農藥、農膜管理的專門立法以及一些有利清潔生產的技術規(guī)范、化肥農藥的質量標準體系。在建立農業(yè)面源污染防治立法，同時形成配套法律機制，制定相關法規(guī)及實施細則，為防治農業(yè)面源污染提供有效的法律依據(jù)。
2、建立農業(yè)生產過程中的環(huán)境影響評價制度。1979年我國頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》正式確立了環(huán)境影響評價制度，2002年通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》則進一步確立了環(huán)境影響評價制度。目前，我國環(huán)境影響評價制度的適用對象主要是兩大類：一是建設項目；二是規(guī)劃。農業(yè)面源污染方面并未納入環(huán)境影響評價范圍之內，環(huán)境影響評價制度對環(huán)境污染和破壞的預防功能、對經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調功能以及對決策科學化和民主化的促進功能在一定的條件下同樣可以在農業(yè)環(huán)境和農村環(huán)境保護中發(fā)揮作用�！吨腥A人民共和國農產品質量安全法》，建立了農產品的質量安全風險評估制度，主管部門設立的農產品質量安全風險評估專家委員會對可能影響農產品質量安全的潛在危害進行風險分析和評估，該法對農產品的產地和生產過程中的投入品也作出嚴格限制，提出應當建立農產品生產記錄。其評估的目標是確保農產品的質量安全，卻未涉及農產品生產過程中的面源污染對環(huán)境的影響，并且其沒有針對整個生產過程的環(huán)境影響評價作制度化、系統(tǒng)化的規(guī)定。筆者認為，在農業(yè)生產過程中，應確立針對農業(yè)生產過程中的環(huán)境影響評價制度。由于農業(yè)面源污染可直接導致農產品質量下降，危害人民身體健康。建立農業(yè)生產過程中的環(huán)境影響評價制度，不但確保了農產品質量，可以從源頭預防農業(yè)面源污染的發(fā)生。
3、完善農業(yè)面源污染的法律責任。在農業(yè)面源污染防治的法律機制運行過程中，完善法律責任是保證法律運行中的必需環(huán)節(jié)，是法律實施的保障機制。我國防治面源污染的相關法律責任較少，目前的農業(yè)面源污染法律責任規(guī)定，僅僅限于義務性條款，原則性過強，很多防治面源污染的法律法規(guī)中都沒有設定相關的責任規(guī)定。即使有些法律法規(guī)中設定了防治面源污染的相關責任規(guī)定，大多沒有明確問責的主管部門，導致主管部門之間有利益爭著問責，沒有利益則相互推諉、扯皮。目前法律責任針對性不強，處罰力度不大，起不到懲戒作用，法律責任方面不能得到有效支持與保障作用，未能達到法實施最終目的而且。
因此，在今后的農業(yè)面源污染防治立法中，從行政責任、民事責任、刑事責任三方面都要加以體現(xiàn)，使其有機的協(xié)調的結合起來，并在法律責任執(zhí)行過程中要有具體的執(zhí)行標準，細化、量化，使執(zhí)行部門有法可依，執(zhí)法時有法可循。
4、明確農業(yè)面源污染的主管部門，科學合理劃分各部門的職責權限。由于農業(yè)面源污染涉及到農、林、牧、漁等多個部門，在污染防治的過程中必然出現(xiàn)相關職能部門職責交叉與重疊的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象會造成兩種結果，一種是各職能部門爭相負責，產生權力沖突，另一種是各職能部門互相推委，產生權力真空，這兩種結果都不利于農業(yè)面源污染的防治。農業(yè)面源污染的防治需要多部門的相互合作與配合，這種合作不僅要建立在農業(yè)行政部門和環(huán)境保護行政部門之間，還要建立在它們與各自相關方之間，只有這樣才能實現(xiàn)農業(yè)面源污染的有效控制。農業(yè)部作為國家的農業(yè)行政主管部門,長期以來一直主管農牧業(yè)的生產以及農業(yè)投入品的生產和使用管理,雖然農業(yè)發(fā)展的目標已經開始向“高產、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全”方面轉移,但是農業(yè)部門在促進產業(yè)發(fā)展和保護環(huán)境這兩個目標之間,往往傾向于前者。而國家環(huán)保部門對于農業(yè)污染問題,又起不到直接的控制作用。這就導致農業(yè)污染管理處于一種真空狀態(tài)。為改變這種誰都可以管,誰都可以不管的局面,立法應明確農業(yè)部門為農業(yè)面源污染防治的主管部門,負有防治農業(yè)污染的法律責任,其他部門有義務配合其履行職責。[9]因此，我國的相關立法應按一個統(tǒng)一的標準對現(xiàn)有職能部門的職責進行劃分，劃分其職能時分充分考慮到農業(yè)面源污染源具有復雜性、廣泛性，通過立法科學合理的界定出各職能部門的職責，各部門依法律賦予的職責行事,職責明確,權力和責任平衡。
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論文關鍵詞：農業(yè),污染,防治,法律,思考
面源污染,是指溶解性或固體污染物在大面積降水和徑流沖刷作用下匯入地表水體而引起的污染。與點源污染相比,非點源污染的時空范圍更廣,不確定性更大,過程更復雜,污染更嚴重,因而加大了相應的研究、治理及管理的難度[1]。面源污染規(guī)模大，特別是防治困難，已經成為危害全球生態(tài)環(huán)境的一個重要因素非點源污染。我國面對巨大的人口壓力,為使農業(yè)土地資源充分得到使用與利用,化肥和農藥的施用成為提高土地產出水平的重要手段。然而,化肥和農藥的大量使用造成土壤、水體(河流、湖泊、海灣)和大氣環(huán)境質量的污染,成為我國農業(yè)面源污染的最主要誘因，我國許多城市和地區(qū)的農業(yè)面源污染是面源污染的主要來源。中國是一個農業(yè)大國，農村是農民生產與生活的基地，是全國人民生活的源泉，近年來我國農村生態(tài)環(huán)境惡化嚴重，防治農業(yè)面源污染，提高農產品質量，是國民經濟的根本，關系到社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。農業(yè)面源污染控制對農村生態(tài)環(huán)境保護、全面建設小康社會以及生態(tài)文明建設都具有重要意義。
一、中國農業(yè)面源污染概況
農業(yè)面源污染是指由農業(yè)生產活動引起的、時空上(沉淀物、化肥、農藥、鹽分、病菌等)在各種應力作用下以低濃度、大范圍的形式緩慢地在土壤圈內運動并且從土壤圈向水圈、大氣圈擴散,對大氣、水、土壤造成的污染[2]農業(yè)面源污染具有三個主要特點:
一是污染源的分散性與隱蔽性。
農村面源污染不像點源污染那樣污染源相對集中。排放的分散性導致其地理邊界和空間位置不易識別。此外,污染源的分散性造成污染物排放的分散性,致使其空間位置和涉及范圍難以確定。如城市生活污水主要是通過統(tǒng)一排污口，集中排放，可在排污口進行污水處理，以減輕其污染。而農村面源污染源在降水或融雪的沖刷作用下，將會流向不特定的土地、水體等，其分散性造成的污染范圍之廣是難以估測的。
二是隨機性和不確定性。大多數(shù)農田面源污染涉及隨機變量和隨機影響。污染受到降雨時間的影響較大,因而其污染發(fā)生具有較大的隨機性例如,農作物的生產會受到自然(天氣等)的影響,因為降雨量的大小和密度、溫度、濕度的變化會直接影響化學制品(農藥和化肥等)對水體的污染情況。
三是廣泛性和不易監(jiān)測性。
農業(yè)面源污染涉及多個污染者,在給定的區(qū)域內它們的排放是相互交叉的,加之不同的地理、氣象、水文條件對污染物的遷移轉化影響很大,因此很難具體監(jiān)測到單個污染者的排放量。其實,面源污染也可以通過高科技手段具體識別和監(jiān)測,只是由于目前信息和管理成本過高。
四是防治的困難性。農業(yè)面源中由于這些溶解的和固體的污染物在降水或融雪的沖刷作用下，將會流向不特定的土地、水體等，在這個過程中，各種污染物發(fā)生混合，有可能通過物理、化學、生物等作用，而產生更復雜的新污染物，對環(huán)境造成二次污染，甚至多次污染，由于其污染的范圍廣泛，這樣就加大了對農業(yè)面源污染的防治難度。
二、農業(yè)面源污染的原因及影響
�。ㄒ唬┗�、農藥不合理使用
基于我國目前國情，耕地面積少，人口壓力大，為了解決糧食問題，提高土地的畝產量，主要依賴于化肥和農藥的使用。盲目地過量使用化肥以及施肥不合理,使化肥帶來的環(huán)境污染日益突出。我國氮肥的利用率僅為30%~35%,磷肥為10%~20%,鉀肥為35%~50%[3]。化肥流失量高，未被利用的大量化肥通過徑流、淋溶等方式污染了地表水環(huán)境，更有甚者造成湖泊等的富養(yǎng)化。據(jù)統(tǒng)計,我國每年施用的農藥達50~60萬噸,其中約有80%的農藥直接進入環(huán)境[4],農藥污染已成為影響范圍最大的一種有機污染，農藥在噴灑時也只有小部分附著在農作物上，大部分農藥則流失在空氣、土壤、水體中，這樣就造成了大氣污染、土壤污染、水體污染，同時農藥被植物吸收之后，有害物質在植物體內累積，降低農產品質量，危害著人們的生命健康。
(二)農膜地膜的大量使用
據(jù)統(tǒng)計,我國農膜年殘留量高達35萬t,殘膜率達42%[5]農膜的大量使用固然帶來了巨大的經濟效益,但也給農田土壤帶來了“白色污染”，農膜殘留也成為農業(yè)面源污染的重要來源。農膜屬于有機高分子化學聚合物,其回收率又很低，在土壤中難降解,這樣便殘留于土壤中，使土壤的結構被破壞，造成耕地土壤理化性狀惡化，影響土地的產量。農膜中所含的聯(lián)苯酚、鄰苯二甲酸酯等還會對農產品帶來污染,危害人類健康[6]。
�。ㄈ┓贌諚U造成污染
現(xiàn)在我國大部分農村地區(qū)采用焚燒來處理秸稈。由于秸稈產量的增加及燃料結構的調整，以前作為燃料的秸稈，現(xiàn)在農民則主要通過露天將其焚燒處理，產生大量的有害氣體，除造成空氣污染外，還會因釋放大量的二氧化碳進入大氣層中，進而產生了溫室效應，破壞了臭氧層，這種方式既浪費資源又污染環(huán)境。焚燒秸稈產生的煙霧會對人體健康產生威脅,同時造成空氣能見度降低,影響交通安全。
�。ㄋ模┘s化畜禽養(yǎng)殖場缺乏處理能力
集約化畜禽養(yǎng)殖場缺乏處理條件，將糞便隨意堆放，不但產生惡臭、蚊蠅滋生，不但對大氣造成污染，而且在進入水體或滲入淺層地下水后，大量消耗氧氣，使水中的其它微生物無法存活，對水體產生嚴重的污染，還有很多沒有經過發(fā)酵的糞便直接進入田地，糞便中的有害細菌污染土壤，嚴重影響作物的生長。
（五）農村生活污水和生活垃圾
近年來，隨著農村城市化發(fā)展,農村生活污水和生活垃圾地排放量和污染物種類有大幅度增加的趨勢,勢必造成對環(huán)境的污染的加重。農村生活污水和生活垃圾由于受農村自身條件約束，很難進行統(tǒng)一集中排放，他們排放具有一定隨意性，分散性。生活污水的隨意排放給防治其造成環(huán)境污染帶來相當大的難度，特別是污水灌溉,由于大量未經處理的污水直接用于農田灌溉,造成土壤、作物及地表水和地下水的嚴重污染。污水灌溉已經成為我國農村水環(huán)境污染的主要原因之一,并直接形成了對污水灌溉區(qū)飲水及食物安全的危害。影響農民的用水安全。農村生活垃圾由于受農村條件限制，農村垃圾不能得到統(tǒng)一科學合理的處理，廣大農村地區(qū)垃圾隨意倒放現(xiàn)象尤其嚴重，造成蚊蠅滿天飛，病毒得到傳播，而且通過風力作用使空氣環(huán)境變劣，造成大氣污染。農村垃圾在雨雪的沖刷下污染村河及地下水，特別是河道兩旁，垃圾入河污染現(xiàn)象十分嚴重，影響人畜飲用水質量。
三、我國農業(yè)面源污染防治立法存在的缺陷
目前一些法津中有針對農藥化肥、土壤污染、大氣污染的相關法律，但都是零星規(guī)定，且分散不成體系，法律規(guī)范過于原則，針對農業(yè)面源污染的防治缺乏具有實際可操作性的法律規(guī)定。
首先，缺乏專門的農業(yè)面源污染防治的立法。目前，我國沒有整體和系統(tǒng)的農業(yè)污染防治法律，《農業(yè)法》、《環(huán)境保護法》、《水污染法》、《土壤法》等都在一定程度上涉及了農業(yè)污染的防治，但主要針對于工業(yè)污染防治，相對于工業(yè)污染防治法規(guī)體系來說，針對農業(yè)污染防治的法制建設還很滯后，農業(yè)面源污染沒有完全納入環(huán)境控制之中，雖然國家也針對主要污染源農藥和化肥頒布實施了一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，但未將污染防治作為立法重點，如《肥料登記管理辦法》的主要內容是肥料登記的申請、審批和管理，沒有對肥料使用造成的環(huán)境污染的防治;《肥料管理條例(征求意見稿)》雖然涉及肥料生產、營銷、使用多個環(huán)節(jié)，但化肥的安全使用仍是立法的空白�！掇r藥安全使用規(guī)定》是關于農藥的購買、運輸、保管、使用的技術規(guī)范，沒有對防止農藥造成環(huán)境污染的規(guī)定�！掇r藥管理條例》的核心內容局限于農藥在生產、經營和使用方面的管理，對于已經登記的農藥品種投人使用以后對生態(tài)環(huán)境是否造成污染，對人體是否造成危害，以及現(xiàn)有的對生態(tài)環(huán)境和人體造成污染和危害的農藥品種如何進行有效監(jiān)督管理則很少涉及。[7]面對日益嚴重的農業(yè)污染現(xiàn)狀，當務之急建立一部綜合性的農業(yè)面源污染防治立法，并使配套相關實施細則，形成統(tǒng)一配套的法律體系。筆者認為，在這方面可以借鑒日本的成功經驗，日本在控制農業(yè)生產污染方面，制定了《食物、農業(yè)、農村基本法》，與之相配套，同年也頒布了《可持續(xù)農業(yè)法》，此后又分別配套制定了《食品廢棄物循環(huán)利用法》和《堆肥品質法》。我國可以制定一部農業(yè)面源污染防治法，其內容可以涵蓋農業(yè)面源污染源的防治、農業(yè)生產中環(huán)境評價標準、對農業(yè)產品質量監(jiān)督。
其次，現(xiàn)行涉及農業(yè)面源污染的法律規(guī)定過于原則性，不具有實際的操作性，缺乏對農業(yè)面源污染自身特點的充分考慮和論證。生態(tài)農業(yè)是一種復雜的系統(tǒng)工程，農業(yè)面源污染包括農學、畜牧學、生態(tài)學、環(huán)境科學及社會科學等在內的多種學科的支持。但是，目前在對農業(yè)面源污染的預防和治理措施，沒有充分照顧到農業(yè)面源污染法律自身產生的特點，使得中國農業(yè)面源污染防治在大多數(shù)法律、法規(guī)中最終淪為一種倡議、一種生態(tài)性的宣言，從而造成了許多涉及到農業(yè)面源污染的法律法規(guī)在實際執(zhí)行與操作中遇到困難。目前國家在《農業(yè)法》、《環(huán)境保護法》、《水污染法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律中涉及到農業(yè)面源污染，但其規(guī)定過于籠統(tǒng)，大部分僅限于規(guī)定，對于違反該項規(guī)定如何處罰未有明確規(guī)定，面對農業(yè)面源污染發(fā)生后在執(zhí)行時沒有處罰力，若干法律法規(guī)成為一紙空文。在《農業(yè)法》、《環(huán)境保護法》等多部法律中涉及防止農業(yè)污染，多是根據(jù)需要在立法中增加一些條文，只是提出了該規(guī)定所規(guī)范的主題性內容，而這些內卻缺乏進一步的具體規(guī)定，法津規(guī)定不夠細化。如《農業(yè)法》第五十七條對合理利用和保護土地、水等自然資源進行了規(guī)定，第五十八條對保護耕地、合理施用化肥、農藥進行了規(guī)定，第五十九條對加強小流域綜合治理，預防和治理水土流失也進行了規(guī)定，但這些有關農業(yè)面源污染防治的規(guī)定過于原則，其中“合理使用化肥、農藥”，“合理”規(guī)定的范圍過于廣泛，應該對其使用方法及標準加以詳細規(guī)定，避免立法的最終目的在實際操作過程中難以落實。另外一個抽象的表現(xiàn)則是在法律用語的使用上賦予。《清潔生產促進法》對農業(yè)領域的清潔生產只在第22條作了原則性規(guī)定，即“農業(yè)生產者應當科學地使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養(yǎng)殖技術，實現(xiàn)農產品的優(yōu)質、無害和農業(yè)生產廢物的資源化，防止農業(yè)環(huán)境污染。”2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中把農膜污染問題納入進來，第19條規(guī)定：使用農用薄膜的單位和個人，應當采取回收利用等措施，防止或者減少農用薄膜對環(huán)境污染；該法律規(guī)定雖涉及到農用膜對農村環(huán)境污染，但規(guī)定過于原則性，缺少相應的配套細則實施，可操作性不強。 多項條款規(guī)定都使用“合理施用化肥、農藥”、“采取措施防治農業(yè)面源污染”、“依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰”，怎樣衡量“合理”、如何采取措施來防止，法律、行政法規(guī)的相關規(guī)定是怎樣的？則沒有做出詳細的規(guī)定。[8]
最后，針對農業(yè)面源污染的法律責任認定模糊、不具體，處罰力度過輕，不具有懲誡作用。我國農村環(huán)境破壞和法律行為造成的危害和損失已經達到十分嚴重的程度，因此，必須通過法律強制手段追究相應責任主體的法律責任形式來防治農業(yè)面源污染問題，保障生態(tài)農業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。目前的法律雖對農業(yè)面源污染法律有所涉及，卻少有相應的法律責任規(guī)定，或者即使有法津規(guī)定，但對法律責任承擔者的責任認定及處罰上存在處罰責任模糊、不具體。如《水污染防治法》第48條“指導農業(yè)生產者、合理地施用化肥和農藥，控制化肥和農藥的過量使用，防止造成水污染”。《清潔生產促進法》第22條“農業(yè)生產者應當科學地使用化肥、農藥農用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養(yǎng)殖技術，實現(xiàn)農產品的優(yōu)質、無害和農業(yè)生產廢物的資源化，防止農業(yè)環(huán)境污染。禁止將毒、有害廢物用作肥料或者用于造田”都涉及了農業(yè)污染，在法規(guī)中采用了“防止水污染”、“禁止”等措詞加以約束，卻沒有明確規(guī)定污染者應該承擔的法律責任，發(fā)生農業(yè)面源污染時難以追求相關污染者的法律責任。有些規(guī)定的處罰力度過輕，難以達到法律懲戒的目的，影響法的實效。如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定，對違反規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內焚燒秸稈的，可以對直接責任人處以20元以下罰款;造成重大大氣污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，對有關責任人員追究刑事責任。在現(xiàn)行經濟條件下，20元額度的罰款很難起到威懾與警誡作用。
四、完善我國農業(yè)面源污染防治的相關立法
1、加強我國家農業(yè)面源污染防治的立法建設，突出立法重點，完善相應法律法規(guī)，使其具有配套性、系統(tǒng)性和可操作性。我國法律法規(guī)主要針對工業(yè)污染，涉及農業(yè)面源污染的較少，早已不能滿足日益嚴重的農業(yè)面源污染問題。由于農業(yè)面源污染自身具有的特點，農業(yè)面源污染存在污染面廣、分散、隱蔽、污染后治理困難等問題，我國在農業(yè)面源防治領域，可以借鑒發(fā)達國家“以預防為主、防治結合”和“環(huán)境效益和經濟效益兼顧、優(yōu)先考慮環(huán)境效益”為立法指導思路。筆者認為，以建立生態(tài)農業(yè)為立法重點，農業(yè)面源污染防治應以鼓勵機制與處罰機制相結合，以鼓勵機制為主要手段，通過生態(tài)補償?shù)榷喾N經濟補償方式，達到防治農業(yè)面源污染的效果，從根本上控制農業(yè)面源污染的發(fā)生。在建立農業(yè)面源污染防治立法時，體現(xiàn)“三性”立法，即配套性、系統(tǒng)性和可操作性，完善一些污染領域存在立法的空白，比如對化肥、農藥、農膜管理的專門立法以及一些有利清潔生產的技術規(guī)范、化肥農藥的質量標準體系。在建立農業(yè)面源污染防治立法，同時形成配套法律機制，制定相關法規(guī)及實施細則，為防治農業(yè)面源污染提供有效的法律依據(jù)。
2、建立農業(yè)生產過程中的環(huán)境影響評價制度。1979年我國頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》正式確立了環(huán)境影響評價制度，2002年通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》則進一步確立了環(huán)境影響評價制度。目前，我國環(huán)境影響評價制度的適用對象主要是兩大類：一是建設項目；二是規(guī)劃。農業(yè)面源污染方面并未納入環(huán)境影響評價范圍之內，環(huán)境影響評價制度對環(huán)境污染和破壞的預防功能、對經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的協(xié)調功能以及對決策科學化和民主化的促進功能在一定的條件下同樣可以在農業(yè)環(huán)境和農村環(huán)境保護中發(fā)揮作用�！吨腥A人民共和國農產品質量安全法》，建立了農產品的質量安全風險評估制度，主管部門設立的農產品質量安全風險評估專家委員會對可能影響農產品質量安全的潛在危害進行風險分析和評估，該法對農產品的產地和生產過程中的投入品也作出嚴格限制，提出應當建立農產品生產記錄。其評估的目標是確保農產品的質量安全，卻未涉及農產品生產過程中的面源污染對環(huán)境的影響，并且其沒有針對整個生產過程的環(huán)境影響評價作制度化、系統(tǒng)化的規(guī)定。筆者認為，在農業(yè)生產過程中，應確立針對農業(yè)生產過程中的環(huán)境影響評價制度。由于農業(yè)面源污染可直接導致農產品質量下降，危害人民身體健康。建立農業(yè)生產過程中的環(huán)境影響評價制度，不但確保了農產品質量，可以從源頭預防農業(yè)面源污染的發(fā)生。
3、完善農業(yè)面源污染的法律責任。在農業(yè)面源污染防治的法律機制運行過程中，完善法律責任是保證法律運行中的必需環(huán)節(jié)，是法律實施的保障機制。我國防治面源污染的相關法律責任較少，目前的農業(yè)面源污染法律責任規(guī)定，僅僅限于義務性條款，原則性過強，很多防治面源污染的法律法規(guī)中都沒有設定相關的責任規(guī)定。即使有些法律法規(guī)中設定了防治面源污染的相關責任規(guī)定，大多沒有明確問責的主管部門，導致主管部門之間有利益爭著問責，沒有利益則相互推諉、扯皮。目前法律責任針對性不強，處罰力度不大，起不到懲戒作用，法律責任方面不能得到有效支持與保障作用，未能達到法實施最終目的而且。
因此，在今后的農業(yè)面源污染防治立法中，從行政責任、民事責任、刑事責任三方面都要加以體現(xiàn)，使其有機的協(xié)調的結合起來，并在法律責任執(zhí)行過程中要有具體的執(zhí)行標準，細化、量化，使執(zhí)行部門有法可依，執(zhí)法時有法可循。
4、明確農業(yè)面源污染的主管部門，科學合理劃分各部門的職責權限。由于農業(yè)面源污染涉及到農、林、牧、漁等多個部門，在污染防治的過程中必然出現(xiàn)相關職能部門職責交叉與重疊的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象會造成兩種結果，一種是各職能部門爭相負責，產生權力沖突，另一種是各職能部門互相推委，產生權力真空，這兩種結果都不利于農業(yè)面源污染的防治。農業(yè)面源污染的防治需要多部門的相互合作與配合，這種合作不僅要建立在農業(yè)行政部門和環(huán)境保護行政部門之間，還要建立在它們與各自相關方之間，只有這樣才能實現(xiàn)農業(yè)面源污染的有效控制。農業(yè)部作為國家的農業(yè)行政主管部門,長期以來一直主管農牧業(yè)的生產以及農業(yè)投入品的生產和使用管理,雖然農業(yè)發(fā)展的目標已經開始向“高產、優(yōu)質、高效、生態(tài)、安全”方面轉移,但是農業(yè)部門在促進產業(yè)發(fā)展和保護環(huán)境這兩個目標之間,往往傾向于前者。而國家環(huán)保部門對于農業(yè)污染問題,又起不到直接的控制作用。這就導致農業(yè)污染管理處于一種真空狀態(tài)。為改變這種誰都可以管,誰都可以不管的局面,立法應明確農業(yè)部門為農業(yè)面源污染防治的主管部門,負有防治農業(yè)污染的法律責任,其他部門有義務配合其履行職責。[9]因此，我國的相關立法應按一個統(tǒng)一的標準對現(xiàn)有職能部門的職責進行劃分，劃分其職能時分充分考慮到農業(yè)面源污染源具有復雜性、廣泛性，通過立法科學合理的界定出各職能部門的職責，各部門依法律賦予的職責行事,職責明確,權力和責任平衡。
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關鍵字：環(huán)保,北京
