高校內(nèi)部控制運轉(zhuǎn)現(xiàn)狀概述
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近年來，由于我國高等教育投資體制的改革帶來的教育投資主體的多元化，綜合國力的增強帶來的教育經(jīng)費的不斷增長，我國高等教育規(guī)模實現(xiàn)了史無前例的高速擴張。但與此同時，高校內(nèi)部的管理a還長期停留在計劃經(jīng)濟時代，體制比較僵化、權(quán)力相對集中，發(fā)生在招生、基建、采購等環(huán)節(jié)的腐敗問題尤為嚴重，高校財務(wù)風險越來越大。因此，研究優(yōu)化高校內(nèi)部控制對于預(yù)防腐敗、提高資產(chǎn)的安全性、完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等具有重要的現(xiàn)實意義。
一、高校內(nèi)部控制運轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析
從總體上看，我國高校內(nèi)部控制水平處于初步建立階段，內(nèi)控主體條件比較健全，大多數(shù)高校制定了相應(yīng)的行為、業(yè)務(wù)規(guī)范和職責權(quán)限，大多數(shù)高校的管理層對內(nèi)部控制持積極態(tài)度。但與國外成熟的內(nèi)控水平相比，還有一段不小的距離。具體表現(xiàn)如下：
�。ㄒ唬﹥�(nèi)部控制環(huán)境不夠成熟，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)存在缺陷
高校內(nèi)部控制環(huán)境主要包括高校治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置和人員配備、人力資源政策、大學(xué)精神和大學(xué)文化等。高�！耙话咽帧睓�(quán)力過于集中，“三重一大”事項集體研究往往流于形式，透明度不高，主要領(lǐng)導(dǎo)依然能夠單獨決定學(xué)校的重大事項，缺乏有效地內(nèi)外部監(jiān)督。大學(xué)精神缺失，大學(xué)行政化比較明顯，學(xué)科建設(shè)、教師評聘、專業(yè)建設(shè)、課題申報等方面充滿行政化，學(xué)術(shù)不端行為時有發(fā)生。同時，不少高校尚沒有明確內(nèi)部控制權(quán)力機構(gòu)和實施部門，內(nèi)部控制在領(lǐng)導(dǎo)層中未獲得應(yīng)有的重視。
（二）普遍沒有建立起系統(tǒng)而有效地風險識別和評估體系
隨著高校招生規(guī)模的擴大和經(jīng)營性經(jīng)濟活動的增加，高校面臨著不少潛在的風險。如高校債務(wù)的增加帶來的償債風險；基建、采購、招生等環(huán)節(jié)的腐敗造成學(xué)校重大損失的風險；某些專業(yè)就業(yè)形勢的嚴峻帶來的對學(xué)校聲譽的影響；學(xué)生心理問題導(dǎo)致的非正常死亡對學(xué)校教學(xué)秩序和學(xué)校聲譽的影響；學(xué)生規(guī)模的擴張導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量下降的風險等等。所有這些風險因素并沒有引起高校足夠的重視，尚沒有建立風險定期評估體制，對高校的各種活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。
（三）信息化水平低、溝通效率不高。
高校信息包括財務(wù)的和非財務(wù)的。從財務(wù)信息方面來看，目前主要有以下問題：會計報表提供的信息有用性較差，無法滿足高校管理者決策的需要；成本核算尚沒有有效開展，生均教育成本還不能準確計量；固定資產(chǎn)沒有計提折舊，忽視無形資產(chǎn)的核算。從非財務(wù)信息方面來看，高校信息的溝通主要通過單一的自上而下的一層一級的傳達，而平行的和向上的溝通交流渠道不暢。
�。ㄋ模﹥�(nèi)外部監(jiān)督不力，缺乏有效地監(jiān)督手段
高校的內(nèi)部控制監(jiān)督主要包括高校內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。但目前這兩種監(jiān)督力度都不夠，難以發(fā)揮有效地監(jiān)督作用。從內(nèi)部監(jiān)督看，我國高校大都沒有建立董事會，或雖建立了董事會但缺乏實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)力。內(nèi)部審計部門和紀檢監(jiān)察部門往往由于行政隸屬關(guān)系，監(jiān)督流于形式，很難對高校領(lǐng)導(dǎo)進行監(jiān)督。同時高校信息公開透明度低，廣大師生員工掌握得信息不對稱，群眾監(jiān)督效果有限。從外部監(jiān)督看，國家和社會對高校的監(jiān)督力度也不夠。由于高校眾多，教育主管部門對高校的審計大多委托外部審計機構(gòu)抽查，審計監(jiān)督力度明顯不足，且審計內(nèi)容多為高校領(lǐng)導(dǎo)離任審計，屬事后監(jiān)督。審計重點為高校領(lǐng)導(dǎo)任內(nèi)有無違規(guī)行為，對領(lǐng)導(dǎo)決策失誤造成的損失則缺乏關(guān)注。社會監(jiān)督也由于高校信息的公開程度較低，公眾無從獲得有效信息而無法開展。內(nèi)外部監(jiān)督的失效導(dǎo)致高校領(lǐng)導(dǎo)違規(guī)違紀現(xiàn)象頻繁發(fā)生。
二、高校內(nèi)部控制的優(yōu)化對策
針對高校內(nèi)部控制的運轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，改善和優(yōu)化高校內(nèi)部控制已經(jīng)是迫在眉睫。從高校的實際情況出發(fā)，筆者認為應(yīng)從以下幾方面著手：
�。ㄒ唬┩苿痈咝Ｈバ姓晟聘咝７ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)，優(yōu)化高校內(nèi)部控制環(huán)境
高校的行政化是計劃經(jīng)濟辦學(xué)的產(chǎn)物。運用行政權(quán)力和行政管理模式來管理大學(xué)的教學(xué)、科研等學(xué)術(shù)活動是不符合大學(xué)精神的，也不利于倡導(dǎo)科學(xué)和民主的學(xué)術(shù)氛圍。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。”去行政化的同時，還要逐步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治學(xué)、民主管理的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。
優(yōu)化高校內(nèi)部控制環(huán)境還需要做以下幾方面的工作：①高校內(nèi)部控制要強化領(lǐng)導(dǎo)責任，高校領(lǐng)導(dǎo)要切實負起責任，對本單位的內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負責；②要單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或確定內(nèi)部控制牽頭部門，具體負責本單位內(nèi)部控制工作；③加強內(nèi)部控制的宣傳培訓(xùn)，讓內(nèi)部控制的理念深入人心，形成領(lǐng)導(dǎo)重視、部門協(xié)作、全員參與的內(nèi)部控制環(huán)境。
�。ǘ┳R別高校風險區(qū)域，建立系統(tǒng)而有效地風險識別和評估體系
腐敗和決策失誤是高校重點風險區(qū)域，具體又包括基建、招生、人事、采購、投資、科研、后勤、財務(wù)等環(huán)節(jié)，對這些環(huán)節(jié)應(yīng)及時進行風險評估，采用定性和定量的方法，建立一整套有效地風險評估機制。
參照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，筆者認為高校風險識別也應(yīng)包括內(nèi)部因素和外部因素。內(nèi)部因素包括：高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；組織機構(gòu)中內(nèi)部牽制的情況；基建、招生、采購招標等業(yè)務(wù)控制層面的情況；預(yù)算、收支、資產(chǎn)等審批、銀行貸款等情況；學(xué)生安全管理、食品安全、教育質(zhì)量等情況；其他有關(guān)內(nèi)部風險情況。
外部因素包括：國家有關(guān)高校招生、就業(yè)政策變動等情況；教育經(jīng)費撥款、科研經(jīng)費管理等情況；國家有關(guān)財務(wù)會計制度、人事制度、資產(chǎn)管理制度變動等情況；財政監(jiān)管、審計監(jiān)督、公眾監(jiān)督等外部監(jiān)督情況；自然災(zāi)害、環(huán)境狀況等自然環(huán)境情況；其他有關(guān)外部風險情況。 高校風險管理可借鑒企業(yè)風險管理，建立風險管理三道防線：即有關(guān)職能部門和學(xué)院為第一道防線；內(nèi)部控制職能部門和有條件的高校設(shè)立的風險管理委員會為第二道防線；內(nèi)部審計部門和紀委監(jiān)察部門為第三道防線。
《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第八條也規(guī)定：“單位應(yīng)當建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。經(jīng)濟活動風險評估至少每年進行一次；外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時對經(jīng)濟活動風險進行重估。”接著第九條又規(guī)定：“單位開展經(jīng)濟活動風險評估應(yīng)當成立風險評估工作小組，單位領(lǐng)導(dǎo)擔任組長。經(jīng)濟活動風險評估結(jié)果應(yīng)當形成書面報告并及時提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)�！�
�。ㄈ┨岣吒咝Ｐ畔⒒�，促進高校內(nèi)部信息的溝通，推動高校信息的公開
在大數(shù)據(jù)時代，高校各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)量急劇膨脹，急需建立溝通校內(nèi)各部門和學(xué)院的統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)，整合全校的教學(xué)、科研、基建、資產(chǎn)、財務(wù)、采購等信息資源，并努力提高信息的質(zhì)量。高校內(nèi)部控制部門應(yīng)當注意主動收集與內(nèi)部控制相關(guān)的內(nèi)部和外部信息，重要信息應(yīng)當及時傳遞給高校管理層，確保信息溝通渠道的通暢和有效�！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第十八條也規(guī)定：“單位應(yīng)當充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強內(nèi)部控制。對信息系統(tǒng)建設(shè)實施歸口管理，將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全�！�
同時，高校應(yīng)當建立健全信息內(nèi)部公開制度，進一步推動信息在不同部門、層級之間的公開透明，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定和本單位實際情況，確定信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍及方式。高校在建立信息內(nèi)部公開制度的同時，也應(yīng)完善高校外部信息公開制度，教育部要求：凡符合《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條和《高等學(xué)校信息公開辦法》第七條要求的信息，應(yīng)編入高校信息公開目錄，并在公開目錄的基礎(chǔ)上進一步擴展公開范圍，細化公開內(nèi)容。高校信息的公開也是建立健全高校多層次內(nèi)外部監(jiān)督體系的前提條件。
�。ㄋ模⿵娀瘍�(nèi)部監(jiān)督，改善外部監(jiān)督，形成多層次有效地高校監(jiān)督體系
建立多層次有效地高校監(jiān)督體系是高校內(nèi)部控制成敗的關(guān)鍵。強化內(nèi)部監(jiān)督主要包括：會計監(jiān)督。高校財務(wù)部門要加強會計基礎(chǔ)工作，提高會計人員業(yè)務(wù)水平，對本單位經(jīng)濟活動進行會計監(jiān)督，確保會計信息的真實性、完整性、有效性；內(nèi)部審計監(jiān)督。高校內(nèi)部審計部門要根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定獨立行使內(nèi)部審計監(jiān)督權(quán)，對本單位的財務(wù)收支情況、預(yù)算執(zhí)行情況、大宗物資服務(wù)采購、基建項目等進行審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進建議；師生員工民主監(jiān)督。高校要通過網(wǎng)絡(luò)、教代會等途徑公開學(xué)校的財務(wù)狀況、年度預(yù)算執(zhí)行情況、大宗物資服務(wù)采購情況、重大基建招投標情況，主動接受全校師生員工的民主監(jiān)督；紀委監(jiān)察監(jiān)督。高校紀委監(jiān)察要針對內(nèi)部控制重要風險區(qū)域進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。
改善外部監(jiān)督主要包括：財政監(jiān)督。各級財政部門應(yīng)當加強對各高校內(nèi)部控制的建立和實施情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改；審計監(jiān)督。教育主管部門及其委托的審計機構(gòu)應(yīng)當加強對高校的審計監(jiān)督，調(diào)查了解高校內(nèi)部控制建立和實施的有效性，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷，提出審計意見；社會公眾監(jiān)督。高校要依據(jù)《高等學(xué)校信息公開辦法》，公開學(xué)校辦學(xué)的基本信息，積極回應(yīng)公眾對高校的質(zhì)疑和關(guān)注，接受社會公眾的監(jiān)督。
