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交通基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展PPP融資模式的障礙因素及對(duì)策（交通）

                              陳  媛¹  鄧茗化²

(1．貴州省交通規(guī)劃勘察設(shè)計(jì)研究院股份有限公司  貴陽(yáng)550001： 2．中鐵工程設(shè)計(jì)院有限公司西南分院重慶400030)

摘要針對(duì)交通基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目采用PPP融資模式中存在的各種問(wèn)題，通過(guò)借鑒成功案例的經(jīng)驗(yàn)

并對(duì)失敗案例的不足加以分析，找到現(xiàn)階段發(fā)展PPP項(xiàng)目的對(duì)策和解決方案。

關(guān)鍵詞  交通基礎(chǔ)建設(shè)  障礙因素  PPP融資模式

    交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是車便于行、人利于行的保障，更是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。然而，交通基礎(chǔ)設(shè)施的社會(huì)公益性質(zhì)，使得項(xiàng)目本身難以吸引投資方，而其升級(jí)改造龐大的建設(shè)資金更是讓政府難堪重負(fù)。為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，我國(guó)政府對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入了大量資金，因此各級(jí)政府財(cái)政面臨巨大壓力。PPP(public private partnership)模式是一種讓私人部門的資本參與到交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的方法，這既緩解了政府的財(cái)政壓力，又使政府掌握著項(xiàng)目控制權(quán)。這種政府和私人部門之間的長(zhǎng)期合作模式正逐漸得到大眾的認(rèn)同和采納。

1  PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀

    在PPP融資項(xiàng)目中，為了使得項(xiàng)目成果達(dá)到雙贏或共贏的目標(biāo)，政府部門和私人投資者通過(guò)簽署合同確定各自的權(quán)利、義務(wù)。由于合同雙方在項(xiàng)目中的所占地位不同，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中引起的風(fēng)險(xiǎn)控制，融資過(guò)程中政府部門委托代理的問(wèn)題，以及法律機(jī)制環(huán)境的不完善等等問(wèn)題的產(chǎn)生，導(dǎo)致雙方在項(xiàng)目前期、中期、后期都會(huì)出現(xiàn)不同程度的分歧，若不及時(shí)處理和調(diào)解可能會(huì)最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。2015年9月13日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推廣政府與社會(huì)資本合作的PPP模式，引發(fā)社會(huì)高度關(guān)注，如孫慧等基于PPP項(xiàng)目再談判的國(guó)際比較，提出減少風(fēng)險(xiǎn)再談判的對(duì)策。元霞等通過(guò)中國(guó)PPP項(xiàng)目的案例對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中主要風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，找到關(guān)鍵因素做出相應(yīng)的措施。本文通過(guò)PPP項(xiàng)目的成功案例借鑒經(jīng)驗(yàn)，從拓展PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用。

2 PPP模式存在的障礙分析

    PPP模式的實(shí)施，從宏觀上看，國(guó)家在交通基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的壓力和風(fēng)險(xiǎn)得以緩解，私人企業(yè)對(duì)國(guó)家政策充滿信心，但實(shí)施過(guò)程中雙方對(duì)項(xiàng)目的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不一致產(chǎn)生了不同的擔(dān)憂，PPP模式的具體落實(shí)受到了很大的阻礙。

2.1  違約

    合同是項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)和保障，但由于交通基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期較長(zhǎng)、政府部門換屆等原因?qū)е马?xiàng)目不能順利實(shí)施，合同簽訂的條款不能有效兌現(xiàn)，引起項(xiàng)目拖延、資金鏈斷裂、資金周轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題，給私人企業(yè)造成巨大的損失。我國(guó)廣西省的一例污水處理廠項(xiàng)目，就是簽立合同不受約而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的案例，其原因是園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)人更換，合同也發(fā)生了變化，水費(fèi)支付方式和支付時(shí)間更改，導(dǎo)致項(xiàng)目資金周轉(zhuǎn)不靈。而換屆風(fēng)險(xiǎn)、兌現(xiàn)不能落實(shí)、隨意性程度過(guò)大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的產(chǎn)生，成為合同雙方合作的潛在隱患。

2.2私人企業(yè)的實(shí)權(quán)

    由于各個(gè)地方政府對(duì)PPP模式的開(kāi)放程度不同，股權(quán)較小的私人企業(yè)，很少有機(jī)會(huì)參與到項(xiàng)目的計(jì)劃、方案、管理中，使得“小股東”私人企業(yè)處在尷尬的位置，對(duì)項(xiàng)目很少有話語(yǔ)權(quán)。如2010年，在南方某省私人企業(yè)與城投合作建設(shè)的縣級(jí)市的污水處理項(xiàng)目，原計(jì)劃私人企業(yè)占大股，但該項(xiàng)目一直沒(méi)有審批通過(guò)，每次都是卡在控股權(quán)上，使得原計(jì)劃的項(xiàng)目不能順利進(jìn)行。

2.3利益分配合理性

    私人企業(yè)參與基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的目的是在質(zhì)量安全的前提下，從中獲得相應(yīng)的利益，但在現(xiàn)實(shí)中一些PPP項(xiàng)目建成后，地方政府就改變了規(guī)則，私人企業(yè)不能有效地獲得應(yīng)得的利益，使企業(yè)陷入困境。一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期長(zhǎng)、投資大、回收周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低，雙方“共贏”的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，還會(huì)讓私人企業(yè)對(duì)參與基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生排斥的心理，減少了他們的積極性和造成不良合作氛圍。

2.4市場(chǎng)收益

    市場(chǎng)收益是項(xiàng)目的主要實(shí)施動(dòng)力，當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)好后運(yùn)營(yíng)期間產(chǎn)生的收益不能滿足前期投資回收或達(dá)不到預(yù)期的收益時(shí)，項(xiàng)目的合伙人即私人企業(yè)的利益會(huì)受到嚴(yán)重的損害。例如京通高速公路、杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期，相鄰連接的輔路不再加收過(guò)路費(fèi)用，反而造成輔路車流量增多，高速公路車流量不足的現(xiàn)象，市場(chǎng)的收益達(dá)不到預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)，大大影響了成本回收和后期的運(yùn)營(yíng)。

    法律、法規(guī)等政策制度的變更、審批延誤、政治決策失誤、不可抗力等因素，都會(huì)對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)造成較大的損失。項(xiàng)目的成功和失敗往往不是單個(gè)因素影響的結(jié)果，而是多個(gè)因素相互組合作用的綜合表現(xiàn)。

3 PPP模式的發(fā)展應(yīng)用

    在國(guó)家政府部門推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在不同程度的風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)部門選取公布了13個(gè)具有代表性、示范性的PPP項(xiàng)目成功案例，見(jiàn)表1。這些成功的案例，與雙方之間的有效合作有密切的關(guān)系，其經(jīng)驗(yàn)在于：其一，良好的政策制度環(huán)境下，雙方在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段明確各自權(quán)利、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生分歧時(shí)相互協(xié)調(diào)，整合資源使其利益達(dá)到一致，從而減低融資難度；其二，雙方著眼于長(zhǎng)期目標(biāo)，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，提高項(xiàng)目實(shí)施效率和成功的可能性；其三，雙方在追求質(zhì)量、利益的同時(shí)非常關(guān)注項(xiàng)目的效率，意識(shí)到每一個(gè)分歧都可能阻礙項(xiàng)目順利進(jìn)行。因此在可行性研究和實(shí)施方面，大力提高效率以降低工程造價(jià)。這些案例為PPP項(xiàng)目工作的順利開(kāi)展做出了榜樣，在以后的項(xiàng)目中可以學(xué)習(xí)借鑒。

    自2014年以來(lái)，國(guó)家在各省市縣級(jí)不同層面推廣開(kāi)展PPP模式試點(diǎn)，在實(shí)踐過(guò)程中，已從2014年探路之年轉(zhuǎn)向政府和社會(huì)資本公私合作的發(fā)展之年。2015年4月13日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作( PPP)模式，以聚集社會(huì)資本的力量有效地扶持公共建設(shè)和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，大大緩解政府財(cái)政經(jīng)濟(jì)壓力。全國(guó)各個(gè)省市相繼推廣了實(shí)施方案和實(shí)施意見(jiàn)，將PPP模式應(yīng)用在不同的領(lǐng)域，極大地推動(dòng)了各省的綜合發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平。在第二批PPP模式項(xiàng)目的再次推廣中，各省應(yīng)用PPP融資模式得以發(fā)展，見(jiàn)表2。

4 PPP模式發(fā)展的對(duì)策建議

    PPP模式的應(yīng)用給政府、私人企業(yè)和社會(huì)帶來(lái)新的生機(jī)，在實(shí)施過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題，通過(guò)以上對(duì)PPP模式發(fā)展中存在的障礙因素分析以及借鑒成功案例，為了使PPP模式能有效地發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，提出以下對(duì)策建議。

    (1)建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。項(xiàng)目的建設(shè)都存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此PPP合作模式中應(yīng)明確劃

分雙方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，使得項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，避免對(duì)整個(gè)PPP模式的推進(jìn)造成不良影響。在PPP模式中，通常由承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的一方來(lái)承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式應(yīng)用于一般大型的公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)顯得尤為重要，應(yīng)該努力準(zhǔn)確地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、合理地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)降到最低，并根據(jù)政府和企業(yè)的能力和責(zé)任，決定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式。

    (2)建立基于成本的調(diào)價(jià)機(jī)制。PPP項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，若按照之前的合同價(jià)格機(jī)制，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展可能使得資金成本大大提高，項(xiàng)目的實(shí)施陷入困境。因此對(duì)公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的PPP投資，應(yīng)在社會(huì)資本的浮動(dòng)收益率、稅費(fèi)方面給予適當(dāng)調(diào)整和優(yōu)惠。

    (3)加強(qiáng)項(xiàng)目進(jìn)退靈活性。在PPP項(xiàng)目中建立退出機(jī)制和完善配套金融政策，融資資金有進(jìn)有退使得項(xiàng)目交易平臺(tái)更加完善，交易更加便捷，能有效提高社會(huì)資本的積極性。

    盡管PPP模式的實(shí)施還存在一些問(wèn)題，但政府、企業(yè)和社會(huì)對(duì)PPP模式的推廣應(yīng)用一直充滿著信心，在發(fā)展中不斷提出合理有效的解決方案，使得PPP模式更加完善和成熟。