個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保制度概述
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論文導(dǎo)讀:：還是投保個(gè)人住房抵押貸款保證保險(xiǎn)。中低收入家庭的住房保障必須另辟蹊徑。特別是對(duì)大多數(shù)中低收入者和積累較少的年輕人而言。
論文關(guān)鍵詞：個(gè)人住房抵押貸款，政策性擔(dān)保，住房保障，中低收入者
一、引言
個(gè)人住房抵押貸款可有效填補(bǔ)居民即期住房消費(fèi)支付能力與住房?jī)r(jià)格之間的缺口，克服居民面臨的流動(dòng)性約束，實(shí)現(xiàn)居民住房購(gòu)買力的跨期轉(zhuǎn)移，促進(jìn)居民的住房消費(fèi)。當(dāng)今世界，凡是住房問(wèn)題解決得比較好的國(guó)家，無(wú)不借助于個(gè)人住房抵押貸款業(yè)務(wù)來(lái)促進(jìn)住房的商品化和自有化。按常規(guī)個(gè)人住房抵押貸款機(jī)制，借款人向貸款人申請(qǐng)貸款，首先得按規(guī)定支付一定比例的首付款，并以其所購(gòu)住房作抵押；獲得貸款后，借款人須按約定分期償付貸款本息，否則，貸款人有權(quán)依法以該住房折價(jià)或者以拍賣、變賣該住房的價(jià)款優(yōu)先受償。但住房是一種特殊的不動(dòng)產(chǎn)，其價(jià)格高昂，特別是對(duì)中低收入者和積累較少的年輕人而言，其購(gòu)買住房的主要障礙就是難以一次性支付數(shù)額不菲的首付款。為此，在有些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，政府直接或者間接地為符合特定條件的借款人申請(qǐng)個(gè)人住房抵押貸款提供信用擔(dān)保，促使貸款機(jī)構(gòu)向其發(fā)放高比例（低首付）的個(gè)人住房抵押貸款，以降低其購(gòu)房“門檻”，保障其基本的住房需求。在我國(guó)，近年來(lái)由于住房?jī)r(jià)格增長(zhǎng)過(guò)快，居民的住房消費(fèi)支付能力與住房?jī)r(jià)格嚴(yán)重脫節(jié)，很大一部分中低收入家庭一方面因不符合廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的保障條件，另一方面又無(wú)力購(gòu)買市場(chǎng)價(jià)普通商品住房（主要是無(wú)力一次性支付規(guī)定比例的首付款）中低收入者，住房難問(wèn)題非常突出。本文擬在深入分析和全面闡述個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的內(nèi)涵、法理基礎(chǔ)及其實(shí)踐模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)住房市場(chǎng)和住房保障制度發(fā)展的客觀需要，就如何構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保體系提出一些原則性的設(shè)想和具體建議。
二、個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的內(nèi)涵
個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保與個(gè)人住房貸款、個(gè)人住房擔(dān)保貸款、個(gè)人住房抵押貸款和個(gè)人住房抵押貸款擔(dān)保等概念緊密相連。
個(gè)人住房貸款是指貸款人向借款人發(fā)放的用于購(gòu)買住房的貸款。[2]與一般消費(fèi)性貸款相比，個(gè)人住房貸款具有貸款額度大、貸款期限長(zhǎng)等特點(diǎn)。為了保證貸款債權(quán)的安全，防止由于借款人不按期償還貸款本息而遭受損失，貸款人在發(fā)放個(gè)人住房貸款時(shí)，除了要求借款人按規(guī)定支付一定比例的首付款外，通常還要求借款人提供某種形式的擔(dān)保，如抵押、質(zhì)押或者保證等，此為個(gè)人住房擔(dān)保貸款。由于住房具有固定性、保值性和增值性等特點(diǎn)，貸款人在發(fā)放個(gè)人住房貸款時(shí)，一般要求借款人以其所購(gòu)住房作抵押。因此，個(gè)人住房貸款通常又被稱為個(gè)人住房抵押貸款。[3]但住房?jī)r(jià)格高昂，特別是對(duì)大多數(shù)中低收入家庭和積累較少的年輕人而言，其購(gòu)買住房的主要障礙之一就是難以一次性支付數(shù)額不菲的首付款。個(gè)人住房抵押貸款擔(dān)保就是指由依法設(shè)立的機(jī)構(gòu)或者組織為合格借款人申請(qǐng)高比例（低首付）的個(gè)人住房抵押貸款而與貸款人簽訂保證合同，當(dāng)借款人不按期償還貸款本息時(shí)，由該機(jī)構(gòu)或者組織承擔(dān)約定的清償責(zé)任的信用擔(dān)保行為雜志網(wǎng)。按擔(dān)保機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和目的的不同，個(gè)人住房抵押貸款擔(dān)保又分為商業(yè)性擔(dān)保和政策性擔(dān)保兩種。商業(yè)性擔(dān)保是指以營(yíng)利為目的商業(yè)保險(xiǎn)公司為個(gè)人住房抵押貸款提供的保證擔(dān)保（或者保證保險(xiǎn)）；政策性擔(dān)保是指由政府直接或者間接地為個(gè)人住房抵押貸款提供的保證擔(dān)保。個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保具有以下幾個(gè)方面的特征：
第一，個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的主體是政府機(jī)構(gòu)或者政府出資設(shè)立的獨(dú)立于政府之外的法人實(shí)體，而不是一般的自然人和法人。如美國(guó)的聯(lián)邦住宅管理局和退伍軍人事務(wù)部就是隸屬于聯(lián)邦政府的政府機(jī)構(gòu)；加拿大的抵押貸款與住房公司、香港的抵押證券公司等則是政府出資設(shè)立的獨(dú)立于政府之外的法人實(shí)體。
第二，個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保是一種保證擔(dān)保，或者說(shuō)信用擔(dān)保。擔(dān)保機(jī)構(gòu)在提供擔(dān)保時(shí)，并不需要提供特定的財(cái)產(chǎn)，而是以自身的信用和一般財(cái)產(chǎn)作擔(dān)保。貸款人之所以接受這種擔(dān)保方式，是因?yàn)閾?dān)保機(jī)構(gòu)本身具有較高的信用，它們有的是政府機(jī)構(gòu)，以政府信用作保證；有的雖然不是政府機(jī)構(gòu)，但卻是由政府出資設(shè)立，隱含著政府信用，并由政府承擔(dān)最終的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。
第三，個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的對(duì)象必須符合特定的條件，一般為具有相應(yīng)的具有相應(yīng)住房購(gòu)買力，但未能一次性支付規(guī)定比例首付款的中低收入家庭和其他特殊群體。如美國(guó)的聯(lián)邦住宅管理局主要是為中低收入家庭、第一次購(gòu)房者和邊遠(yuǎn)地區(qū)居民的個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保，退伍軍人事務(wù)部的擔(dān)保對(duì)象則是在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期服役90天以上或者在和平時(shí)期服役達(dá)到一定期限的退伍軍人。
第四，個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的主要功能是為借款人申請(qǐng)高比例的個(gè)人住房抵押貸款提供信用支持，即降低購(gòu)房借款人的首付款比例。[4]按常規(guī)個(gè)人住房抵押貸款機(jī)制，借款人向貸款人申請(qǐng)貸款，首先得按規(guī)定支付一定比例的首付款，然后以其所購(gòu)住房作抵押。從理論上看，隨著貸款的不斷償還，借款人所欠的貸款余額不斷減少，其在抵押住房中的權(quán)益不斷增加，即使借款人違約，但由于處置抵押住房所得大于貸款余額的概率不斷增加，貸款人遭受損失的可能性也相應(yīng)地不斷降低。因此，在通常情況下，只要借款人以其所購(gòu)住房作抵押，并按規(guī)定支付了相應(yīng)比例的首付款中低收入者，即足以保障貸款人的債權(quán)安全。[5]個(gè)人住房抵押貸款（政策性）擔(dān)保的機(jī)理在于：借款人在貸款人規(guī)定的貸款條件之外向擔(dān)保機(jī)構(gòu)支付一定的對(duì)價(jià)（即擔(dān)保費(fèi)）建立“擔(dān)�；�”，為貸款人提供擔(dān)保，使貸款人的風(fēng)險(xiǎn)得以得以轉(zhuǎn)移、分散或者降低，貸款人即有義務(wù)在原定貸款條件的基礎(chǔ)上給予借款人一定的優(yōu)惠。如在美國(guó)，1970年代中后期，普通個(gè)人住房抵押貸款的貸款比例為80%，年利率為10%；而由聯(lián)邦住宅管理局擔(dān)保的個(gè)人住房抵押貸款的貸款比例可達(dá)85%-95%，年利率為5%；到了1980年代，由聯(lián)邦住宅管理局擔(dān)保的個(gè)人住房抵押貸款的貸款比例進(jìn)一步提高，最高可達(dá)97%，貸款期限可達(dá)30年。[6]在加拿大，普通個(gè)人住房抵押貸款的貸款比例為75%，而由抵押貸款與住房公司擔(dān)保的個(gè)人住房抵押貸款，借款額在l8萬(wàn)加元以下的，貸款比例可達(dá)90%，最高可達(dá)95%。[7]
三、個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐模式
居住是人類的基本需要，住房是人類生存和發(fā)展的基本條件，享有適當(dāng)住房的權(quán)利是人的基本權(quán)利。[8] 實(shí)踐證明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，住房日益短缺是一種普遍和必然現(xiàn)象，它突出顯示了計(jì)劃體制在住房資源配置方面的缺陷，[9]解決的途徑只能是以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)住房的商品化和社會(huì)化。但在以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的住房分配體制下，人們對(duì)住房消費(fèi)需求的滿足程度取決于其對(duì)住房的支付能力；市場(chǎng)機(jī)制雖然可以較好地適應(yīng)居民復(fù)雜的住房需求結(jié)構(gòu)，滿足其多樣化的住房消費(fèi)偏好，但在任何一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，除了部分高收入和中等收入者有能力依靠其自身的力量解決住房問(wèn)題外，廣大中低收入者的住房支付能力與符合適宜標(biāo)準(zhǔn)的住房?jī)r(jià)格之間存在較大差距，僅靠其自身的力量是無(wú)法解決住房問(wèn)題的，政府在解決中低收入者的住房問(wèn)題方面承擔(dān)著重要的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)責(zé)任。當(dāng)今世界，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，幾乎沒有一個(gè)國(guó)家實(shí)行完全市場(chǎng)化的住房政策，各國(guó)大都制定有針對(duì)中低收入者的住房保障政策和措施，以保證和滿足其基本的居住需求，這些政策和措施主要包括：
1．發(fā)展公共住房，即由政府直接投資建設(shè)或者以一定方式對(duì)建房機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼，由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)住房并以較低價(jià)格向中低收入居民出售或者出租。發(fā)展公共住房是各國(guó)政府解決中低收入居民住房問(wèn)題的基本措施，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都發(fā)展過(guò)公共住房，它一般出現(xiàn)于住房極度短缺時(shí)期。如英國(guó)從“二戰(zhàn)”后到1980年代的30余年中，平均每年建造約14.3萬(wàn)套公房；[10]在新加坡，政府于1960年開始實(shí)施“居者有其屋”的住房保障計(jì)劃，并成立了住房發(fā)展局負(fù)責(zé)建設(shè)“公共組屋”，向居民低價(jià)出售或者出租。
2．提供住房消費(fèi)補(bǔ)貼。1970年代中后期，西方國(guó)家的住房保障方式逐漸由“補(bǔ)磚頭”向“補(bǔ)人頭”轉(zhuǎn)變。[11]如今，幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家和越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家都以不同形式為居民的住房消費(fèi)提供補(bǔ)貼，包括給租房者以租金補(bǔ)貼，給購(gòu)買自住住房者以購(gòu)房補(bǔ)貼等。[12]如1980年代后，法國(guó)和荷蘭政府開始逐步減少對(duì)低租金住房建設(shè)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼中低收入者，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)榈褪杖爰彝ヌ峁┳夥垦a(bǔ)貼，凡是收入水平低于政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的家庭，都可以獲得租金補(bǔ)貼。[13]在美國(guó)，采用抵押貸款購(gòu)買住房者，每月歸還貸款本息時(shí)可相應(yīng)地減免利息稅和財(cái)產(chǎn)稅，并免交相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)增值稅。[14]
3．為個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保，即由政府或者政府出資設(shè)立的機(jī)構(gòu)為個(gè)人住房抵押貸款提供信用擔(dān)保，其目的在于以政府信用補(bǔ)充和提升中低收入者的信用，改善和調(diào)節(jié)住房金融市場(chǎng)的交易條件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向中低收入者發(fā)放高比例的個(gè)人住房抵押貸款。與直接的住房消費(fèi)現(xiàn)金補(bǔ)貼相比，為個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保是一種更為間接和市場(chǎng)化的補(bǔ)貼方式，它更著眼于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置住房金融資源方面的基礎(chǔ)性作用，有利于維護(hù)和提高住房市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序和競(jìng)爭(zhēng)效率，并可通過(guò)擔(dān)保資金所具有的“杠桿效應(yīng)”，擴(kuò)大財(cái)政資金的支持面，提高財(cái)政資金的使用效率。在部分市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，為個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保已成為政府對(duì)住房和住房金融市場(chǎng)進(jìn)行間接干預(yù)和調(diào)節(jié)，保障中低收入者住房權(quán)利的重要手段，它主要包括以下兩種不同的模式：
�。�1）以美國(guó)為代表的政府直接擔(dān)保模式，即由政府機(jī)構(gòu)為個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保。1930年代經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，美國(guó)經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)率急劇上升，大量居民因無(wú)力償還貸款而喪失抵押住房的贖回權(quán)，金融機(jī)構(gòu)的呆賬、壞賬急劇增加，造成了嚴(yán)重的金融危機(jī)和社會(huì)動(dòng)蕩雜志網(wǎng)。1934年，聯(lián)邦政府依據(jù)《國(guó)民住宅法》成立了聯(lián)邦住宅管理局，隸屬于住房與城市發(fā)展部，其主要業(yè)務(wù)之一是為中低收入家庭、第一次購(gòu)房者和邊遠(yuǎn)地區(qū)居民的個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保。由聯(lián)邦住宅管理局擔(dān)保的個(gè)人住房抵押貸款比普通個(gè)人住房抵押貸款的發(fā)放條件優(yōu)惠，如1930年代，美國(guó)普通個(gè)人住房抵押貸款的期限一般為3-5年，貸款比例為50-60%；而由聯(lián)邦住宅管理局擔(dān)保的個(gè)人住房抵押貸款均為20年期固定利率貸款，貸款比例最高可達(dá)80%；1970年代中后期，由聯(lián)邦住宅管理局擔(dān)保的個(gè)人住房抵押貸款的貸款比例可達(dá)85%-95%；到了1980年代，由聯(lián)邦住宅管理局擔(dān)保的個(gè)人住房抵押貸款的貸款比例進(jìn)一步提高，最高可達(dá)97%，貸款期限可達(dá)30年。聯(lián)邦住宅管理局為符合條件的個(gè)人住房抵押貸款提供100%的全額擔(dān)保，如借款人拖欠還款，貸款機(jī)構(gòu)可從聯(lián)邦住宅管理局取得等于因借款人違約而造成的所有正常損失的信用債券，債券本息的支付由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)。另外，1944年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了在教育、醫(yī)療、職業(yè)訓(xùn)練和住房等方面為退伍軍人提供幫助的法案。同年，退伍軍人管理局成立（1989年改為退伍軍人事務(wù)部），它是聯(lián)邦政府的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)。在住房方面，退伍軍人事務(wù)部可為合乎資格的每位退伍軍人申請(qǐng)高比例的個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保，以保證其能購(gòu)買到中等條件的普通住房。但退伍軍人事務(wù)部提供的并非全額擔(dān)保，而只是部分擔(dān)保。如果借款人違約，退伍軍人事務(wù)部將直接從借款人的補(bǔ)助金中扣除應(yīng)當(dāng)支付的貸款本息。[15]
�。�2）以加拿大為代表的政府間接擔(dān)保模式，即由政府出資設(shè)立的獨(dú)立于政府之外的機(jī)構(gòu)為個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保，其風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任最終由政府承擔(dān)。第二次世界大戰(zhàn)后，為盡快解決住房短缺問(wèn)題中低收入者，加拿大聯(lián)邦議會(huì)于1945年重新修訂了《國(guó)家住房法》，授權(quán)聯(lián)邦政府成立抵押貸款與住房公司，由該公司直接建造住房，向低收入家庭和退伍軍人出售或者出租。[16]抵押貸款與住房公司的注冊(cè)資本2500萬(wàn)加元，全部來(lái)自聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算。在個(gè)人住房貸款政策方面，1950年代以前，加拿大的住房抵押貸款首付款比例較高，一般至少為房?jī)r(jià)的30%，有的甚至高達(dá)50%，這在很大程度上抑制了居民的住房消費(fèi)需求。1954年，為降低個(gè)人住房抵押貸款的首付款比例，提高中低收入家庭的住房支付能力，聯(lián)邦議會(huì)重新修訂了《國(guó)家住房法》，授權(quán)抵押貸款與住房公司向低首付款的個(gè)人住房抵押貸款提供100%的全額擔(dān)保，以此鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放高比例的住房抵押貸款，降低個(gè)人購(gòu)房門檻。如貸款額在l8萬(wàn)加元以下的，首付款比例為10%；18萬(wàn)加元以上的，首付款比例為20%，貸款期限一般為25年，最長(zhǎng)可達(dá)40年。[17]抵押貸款與住房公司同貸款機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議，借款人申請(qǐng)低首付的抵押貸款，須向同抵押貸款與住房公司簽訂有合作協(xié)議的貸款機(jī)構(gòu)申請(qǐng)。抵押貸款與住房公司為借款人提供100%的全額擔(dān)保，擔(dān)保金額包括借款人拖欠的貸款余額、利息和有關(guān)費(fèi)用等。當(dāng)借款人不按期償還貸款本息時(shí)，貸款人可將抵押住房的處置權(quán)轉(zhuǎn)移給抵押貸款與住房公司，由抵押貸款與住房公司先行賠償貸款人的一切損失；抵押貸款與住房公司賠償貸款人的損失后即著手實(shí)施拖欠還款管理程序，包括為借款人重新安排特殊的還款計(jì)劃和還款期限等，最后的手段才是處置抵押住房。
四、構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保制度
我國(guó)現(xiàn)行的住房保障體系建設(shè)主要偏重于擴(kuò)大保障性住房的供應(yīng)，而在提高居民的住房消費(fèi)支付能力方面始終沒有邁出實(shí)質(zhì)性步伐，主要表現(xiàn)為財(cái)政、稅收和金融等方面的配套措施和手段嚴(yán)重滯后，建立符合我國(guó)國(guó)情的個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保機(jī)制是適應(yīng)我國(guó)住房市場(chǎng)和住房保障制度建設(shè)的客觀需要。
�。ㄒ唬┙⒑桶l(fā)展個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的現(xiàn)實(shí)意義
1980年代后，我國(guó)開始進(jìn)行住房制度的改革。30年多來(lái)，我國(guó)的住房建設(shè)步伐加快，住房消費(fèi)有效啟動(dòng)，居民的住房條件有了較大改善。但近年來(lái)，由于我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不平衡，住房供求的結(jié)構(gòu)性矛盾突出，住房?jī)r(jià)格增長(zhǎng)過(guò)快，居民的住房消費(fèi)能力與住房?jī)r(jià)格嚴(yán)重脫節(jié)，以廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房為主體的住房保障體系已經(jīng)不能完全適應(yīng)我國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。如按《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》和《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》的規(guī)定，廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象均為城市低收入住房困難家庭。[18]但實(shí)踐中還有很大一部分中低收入家庭一方面因不符合相應(yīng)的保障條件，無(wú)法享受到廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的政策優(yōu)惠，另一方面又無(wú)力購(gòu)買市場(chǎng)價(jià)普通商品住房（主要是無(wú)力一次性支付規(guī)定比例的首付款），成為所謂的“夾心層”，住房難問(wèn)題依然比較突出。對(duì)商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，如果沒有相應(yīng)的社會(huì)化的風(fēng)險(xiǎn)分散和轉(zhuǎn)移機(jī)制，進(jìn)一步放松貸款條件，降低首付款比例只能加重其自身的風(fēng)險(xiǎn)。建立個(gè)人住房抵押貸款擔(dān)保機(jī)制，由依法設(shè)立的擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中低收入者申請(qǐng)高比例的個(gè)人住房抵押貸款提供信用擔(dān)保中低收入者，以降低其購(gòu)房“門檻”，不失為解決其住房難問(wèn)題的一種可行選擇。但廣大中低收入者的資產(chǎn)積累較少，其就業(yè)、收入或者健康等方面的某些微小變化就可能會(huì)使他們喪失還貸能力，以營(yíng)利為目的的商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)往往并不愿意為其提供擔(dān)保。因此，在我國(guó)個(gè)人住房抵押貸款擔(dān)保體系的建設(shè)過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，適時(shí)組建政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為廣大中低收入者申請(qǐng)高比例的個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保，以保障其基本的居住需求。這種保障方式不但可以有效避免和克服現(xiàn)行的廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房一次性實(shí)物補(bǔ)貼所造成的福利固化和永久化的不公平現(xiàn)象，而且還可以充分發(fā)揮擔(dān)保資金所具有的“四兩撥千斤”的“杠桿效應(yīng)”，最大限度地?cái)U(kuò)大財(cái)政資金的支持面，提高財(cái)政資金的使用效率。
（二）我國(guó)個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保制度的具體構(gòu)建
從法律關(guān)系的角度看，個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保作為一種保證擔(dān)保，它與一般民事保證制度的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是相同的；但作為一種政策性擔(dān)保，它承載著特殊的政策性目的和功能，其主體往往具有特定性（或者說(shuō)法定性），無(wú)論是保證人還是債務(wù)人，都必須符合特定的條件；此外，保證人承擔(dān)保證責(zé)任的方式與一般民事保證也有很大不同。
1．擔(dān)保機(jī)構(gòu)。目前各國(guó)的個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)有兩種類型，一是政府機(jī)構(gòu)，如美國(guó)的聯(lián)邦住宅管理局和退伍軍人事務(wù)部等，二是政府出資設(shè)立的獨(dú)立于政府之外的法人實(shí)體，如加拿大的抵押貸款與住房公司等雜志網(wǎng)。在我國(guó)，按《擔(dān)保法》的規(guī)定，政府機(jī)構(gòu)不得充任擔(dān)保人。[19]因此，我國(guó)的個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由政府出資組建的獨(dú)立于政府之外的機(jī)構(gòu)或者組織承擔(dān)，但這并不意味著政府必須建立專門的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，無(wú)論是美國(guó)的聯(lián)邦住宅管理局和退伍軍人事務(wù)部，還是加拿大的抵押貸款與住房公司，它們都不是專門的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，而是執(zhí)行政府住房政策的綜合性機(jī)構(gòu)。我國(guó)個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置亦可從我國(guó)已有的政策性住房金融制度及其組織資源出發(fā)，重點(diǎn)著眼于對(duì)現(xiàn)有的政策性住房金融機(jī)構(gòu)的規(guī)范與整合，而不是盲目地增設(shè)機(jī)構(gòu)和擴(kuò)充人員編制�，F(xiàn)階段我國(guó)政策性住房融資體系的主體與核心是住房公積金制度，住房公積金管理中心一方面承擔(dān)著發(fā)放個(gè)人住房消費(fèi)貸款和實(shí)現(xiàn)資金保值增值的功能，另一方面又是執(zhí)行政府住房保障政策的獨(dú)立于政府之外的非營(yíng)利性組織。在充分發(fā)掘和利用其優(yōu)勢(shì)，并對(duì)其進(jìn)行必要和適當(dāng)?shù)母母�，�?qiáng)化其對(duì)中低收入者住房保障功能的基礎(chǔ)上，住房公積金管理中心完全可成為我國(guó)個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的適恰載體。[20]
2．擔(dān)保對(duì)象和擔(dān)保條件。對(duì)政府而言，個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保實(shí)質(zhì)上是一種或有負(fù)債，當(dāng)借款人違約時(shí)，政府最終須為其承擔(dān)的擔(dān)保責(zé)任而發(fā)生實(shí)際支出。因此，應(yīng)當(dāng)充分考慮政府的財(cái)政承受能力，嚴(yán)格限定個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的適用對(duì)象和條件，切實(shí)防止政府的住房保障資源被濫用。現(xiàn)階段我國(guó)個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的對(duì)象應(yīng)當(dāng)限定為既不符合廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的保障條件，又無(wú)力購(gòu)買市場(chǎng)價(jià)普通商品住房的中低收入住房困難家庭。但借款人除了必須符合規(guī)定的“中低收入”和“住房困難”這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)具備其他特定的條件，如：（1）如具有相應(yīng)的住房購(gòu)買力。沒有相應(yīng)住房購(gòu)買力的中低收入家庭，應(yīng)當(dāng)向政府申請(qǐng)廉租住房保障中低收入者，而不是借助政策性擔(dān)保購(gòu)買住房。（2）申請(qǐng)擔(dān)保的貸款必須用于購(gòu)買第一套自住住房。對(duì)“改善型”或者“投資型”的住房消費(fèi)需求，擔(dān)保機(jī)構(gòu)不應(yīng)提供擔(dān)保。（3）申請(qǐng)擔(dān)保的貸款額度必須符合特定的上限要求等，以防止借款人利用政策性擔(dān)保購(gòu)買過(guò)于奢侈的住房。
3．擔(dān)保形式與擔(dān)保責(zé)任。由于我國(guó)的抵押擔(dān)保制度和住房保障制度不健全，當(dāng)借款人不按期償還貸款本息，貸款人為實(shí)現(xiàn)債權(quán)而行使抵押權(quán)時(shí)會(huì)面臨抵押住房處置難和借款人安置難等一系列問(wèn)題。[21]為解除銀行發(fā)放高比例的個(gè)人住房抵押貸款的后顧之憂，保障其債權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與貸款銀行明確約定其擔(dān)保方式為連帶責(zé)任保證，或者由法律明確規(guī)定擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)連帶保證責(zé)任。此外，作為一種住房保障政策和措施，個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的主要目的是為了保證借款人基本的居住需求。因此，當(dāng)借款人無(wú)力償還貸款本息時(shí)，其抵押住房不應(yīng)按一般抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式予以處置，而應(yīng)實(shí)行特殊的違約處置措施，如為違約借款人設(shè)置合理的“緩沖期”或者“墊付期”，使因客觀原因（如因失業(yè)或者收入下降等）不能按期償還貸款本息的“善意”違約借款人有一個(gè)彌補(bǔ)的機(jī)會(huì)等；當(dāng)借款人最終仍無(wú)力清償債務(wù)時(shí)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)還應(yīng)負(fù)有協(xié)助借款人申請(qǐng)其他形式的住房保障，或者為其提供臨時(shí)“周轉(zhuǎn)房”，以滿足其基本的居住需要的義務(wù)。
4. 政府與擔(dān)保機(jī)構(gòu)的關(guān)系。個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保的性質(zhì)和擔(dān)保對(duì)象的特殊性，決定了擔(dān)保機(jī)構(gòu)不可能完全根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)損失率來(lái)確定擔(dān)保費(fèi)率。如果完全由擔(dān)保機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)擔(dān)保失敗的風(fēng)險(xiǎn)，其勢(shì)必因風(fēng)險(xiǎn)大、收益小而出現(xiàn)收支倒掛，資金減少，業(yè)務(wù)萎縮而難以為繼的局面。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立制度化的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制（如補(bǔ)充資本金或者風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、補(bǔ)償代償損失或者調(diào)減相關(guān)稅費(fèi)等），為擔(dān)保機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)營(yíng)提供必要的資金支持。須特別指出的是，在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制下，地方政府是房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的主要受益者之一，[22]應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高和強(qiáng)化地方政府對(duì)住房保障，包括個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保制度性的財(cái)政支持，如要求地方政府提取土地使用權(quán)出讓收益的一定比例專項(xiàng)用于對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本金、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和擔(dān)保損失的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制等。另外，政府也要加強(qiáng)對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，防止和避免其成為風(fēng)險(xiǎn)和壞賬的集中地。當(dāng)然，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)為個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保制定一般性規(guī)范，定期監(jiān)督和檢查其執(zhí)行情況，而不應(yīng)直接干預(yù)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的具體擔(dān)保業(yè)務(wù)。
五、結(jié)語(yǔ)
建立適合我國(guó)國(guó)情的個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保機(jī)制對(duì)我國(guó)住房市場(chǎng)和住房保障制度的建設(shè)具有重要意義。但是，我國(guó)在發(fā)展個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分汲取美國(guó)“次貸危機(jī)”的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，高度重視和防范以下三種風(fēng)險(xiǎn)：一是住房市場(chǎng)本身的風(fēng)險(xiǎn)。住房市場(chǎng)是不斷變化的，住房?jī)r(jià)格不可能“只漲不跌”。“次貸危機(jī)”發(fā)生的一個(gè)重要誘因就是美國(guó)住房市場(chǎng)的重大逆轉(zhuǎn)雜志網(wǎng)。當(dāng)住房市場(chǎng)發(fā)生重大變化，房?jī)r(jià)走低，借款人的資產(chǎn)價(jià)值小于其負(fù)債，如首付款比例過(guò)低，借款人很可能會(huì)主動(dòng)違約，從而給貸款機(jī)構(gòu)造成大量的呆賬、壞賬，進(jìn)而危及整個(gè)金融體系的安全。因此，要嚴(yán)格限制或者禁止擔(dān)保機(jī)構(gòu)為首付款比例過(guò)低的個(gè)人住房抵押貸款提供擔(dān)保。二是借款人的信用風(fēng)險(xiǎn)。保障居民的住房權(quán)利是政府義不容辭的責(zé)任，但“人人享有適當(dāng)住房”并不意味人人都要買房。中低收入群體的信用風(fēng)險(xiǎn)一般較高，且對(duì)利率和房?jī)r(jià)較為敏感，嚴(yán)重依賴商業(yè)銀行發(fā)放的個(gè)人住房抵押貸款獲得住房會(huì)增加金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。“次貸危機(jī)”發(fā)生的直接原因就是無(wú)住房購(gòu)買力的人通過(guò)個(gè)人住房抵押貸款購(gòu)買了住房中低收入者，最終無(wú)力償還債務(wù)。因此，我國(guó)個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保住的對(duì)象應(yīng)嚴(yán)格限于具有相應(yīng)住房購(gòu)買力的中低收入家庭。三是貸款人的道德風(fēng)險(xiǎn)。個(gè)人住房抵押貸款政策性擔(dān)保為貸款機(jī)構(gòu)提供了一種在信息非對(duì)稱條件下分散和轉(zhuǎn)移借款人信用風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。由于擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大部分甚至全部貸款的連帶清償責(zé)任，貸款機(jī)構(gòu)有可能會(huì)采取比較冒險(xiǎn)的貸款政策。因此，為防止有了擔(dān)保，貸款銀行就放松貸款審查，擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)避免采取全額擔(dān)保，而應(yīng)代之以部分擔(dān)保的形式。[23]
[2] 參見《個(gè)人住房貸款管理辦法》（1998年）第2條。
[3]在我國(guó)大陸，個(gè)人住房抵押貸款俗稱個(gè)人住房按揭貸款。其實(shí)，“按揭”與“抵押”有所不同，按揭的本質(zhì)特征是物業(yè)所有權(quán)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，而抵押則無(wú)須轉(zhuǎn)移物業(yè)的所有權(quán)。參見陳巍：“香港房地產(chǎn)按揭制度與大陸房地產(chǎn)抵押制度之比較”，《中國(guó)房地信息》，1999年第9期，第38-39頁(yè)；寧教銘：“再說(shuō)按揭有別于抵押”，《中外房地產(chǎn)導(dǎo)報(bào)》，2000年第7期，第16頁(yè)。
[4] 參見http://www.pmigroup.com/index.php.(“When aqualified borrower cannot make a 20 percent down payment on a home, lenderswill often permit a smaller down payment and purchase mortgage insurance”),訪問(wèn)日期:2008-02-13;http://www.aiggig.co.in/.(“By mitigating default risk, residential mortgage insurance expands homeownership opportunities andassists financial institutions in reducing the capital they are required tohold against low down payment mortgages”),訪問(wèn)日期:2008-02-13.
[5] 除非房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生重大逆轉(zhuǎn)，住房?jī)r(jià)格的下跌幅度超過(guò)了借款人在抵押住房中的權(quán)益。
[6] 萬(wàn)暉：“美國(guó)的住房抵押貸款保險(xiǎn)及啟示”，《金融經(jīng)濟(jì)》，1998年第8期，第21頁(yè)；汪利娜：“美國(guó)的住宅抵押保險(xiǎn)機(jī)制”，《華北金融》，1998年第4期，第41頁(yè)；虞曉芬：“美國(guó)的住宅抵押貸款保險(xiǎn)體系及借鑒”，《中國(guó)房地產(chǎn)金融》，2000年第11期，第42頁(yè)。
[7] 黃嬙：“借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)綜合研究設(shè)計(jì)我國(guó)住房抵押貸款保險(xiǎn)和擔(dān)保體制”，《中國(guó)房地產(chǎn)》，2000年第7期，第60頁(yè)；施方：“住房抵押保險(xiǎn)的國(guó)際比較及其啟示”，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2003年第5期，第27頁(yè)；李小榮：“加拿大的住房按揭及按揭保險(xiǎn)”，《中國(guó)房地產(chǎn)》，2004年第2期，第76頁(yè)。
[8] 住房權(quán)（the right to housing）又稱適當(dāng)住房權(quán)或者適足住房權(quán)（theright to adequate housing），它是指每個(gè)人都享有獲得可承受的、適宜人類居住的住房的權(quán)利。1965年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》第5條首次明確提出“住房權(quán)”的概念。有關(guān) “適足住房權(quán)”的主要內(nèi)容參見聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利委員會(huì)《關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第四號(hào)一般性意見》（1991年）。
[9] 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，被視為“非生產(chǎn)性支出”的住房投資在國(guó)家基本建設(shè)投資計(jì)劃中所占的比重極其有限，以致在住房供給方面往往形成住房建設(shè)長(zhǎng)期落后于人口增長(zhǎng)的局面；另一方面，由于職工工資中已經(jīng)扣除了住房費(fèi)用，所以政府對(duì)住房實(shí)行行政性的實(shí)物配給制，消費(fèi)者只需要支付名義房租。這樣，在供給有限的同時(shí)，又會(huì)出現(xiàn)完全缺乏價(jià)格彈性的無(wú)限需求，從而進(jìn)一步加劇住房供不應(yīng)求的矛盾。
[10] 張?jiān)耍?ldquo;國(guó)外住房保障經(jīng)驗(yàn)談”，《城市住宅》，2008年第1期，第89頁(yè)；梁紹連：“國(guó)外住房保障運(yùn)作模式比較分析”中低收入者，《上海房地》，2007年第7期，第57頁(yè)。
[11] “補(bǔ)磚頭”是指對(duì)住房供應(yīng)方的補(bǔ)貼，“補(bǔ)人頭”是指對(duì)住房需求方的補(bǔ)貼。
[12] 張?jiān)耍?ldquo;國(guó)外住房保障經(jīng)驗(yàn)談”，《城市住宅》，2008年第1期，第90頁(yè)。
[13] 梁紹連：“國(guó)外住房保障運(yùn)作模式比較分析”，《上海房地》，2007年第7期，第59頁(yè)。
[14] 潘功勝：“個(gè)人住房貸款制度比較及拓展個(gè)人住房金融市場(chǎng)”，《城市金融論壇》，1997年第8期，第58-60頁(yè)；溫如春：“國(guó)外政府對(duì)個(gè)人住房抵押貸款的干預(yù)及對(duì)我國(guó)的啟示”，《金融與經(jīng)濟(jì)》，1998年第10期，第34-36頁(yè)。
[15] 汪利娜：“中國(guó)需要什么樣的住宅抵押保險(xiǎn)機(jī)制”，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》，2001年第4期，第22頁(yè)；紀(jì)軍令：“美國(guó)住宅抵押貸款的保險(xiǎn)及借鑒”，《中國(guó)房地產(chǎn)》，1996年第4期，第73頁(yè)。
[16] 到了1960年代中期，隨著住房短缺問(wèn)題的緩解，加拿大聯(lián)邦政府逐漸從住房建設(shè)領(lǐng)域中退出，而將政策重心逐漸轉(zhuǎn)移到通過(guò)抵押貸款與住房公司向建造符合中低收入家庭需求的住房開發(fā)提供貸款。1980年代后期，加拿大聯(lián)邦政府逐步削減了對(duì)社會(huì)住房的直接貸款數(shù)額，轉(zhuǎn)由地方政府接手管理住房問(wèn)題雜志網(wǎng)。至1992年，加拿大聯(lián)邦政府徹底停止了對(duì)社會(huì)住房的開發(fā)發(fā)放貸款。參見馬晨：“加拿大的住房狀況”，《中國(guó)房地信息》，2005年第6期，第60-61頁(yè)。
[17] 黃嬙：“借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn) 綜合研究設(shè)計(jì)我國(guó)住房抵押貸款保險(xiǎn)和擔(dān)保體制”，《中國(guó)房地產(chǎn)》，2000年第7期，第60頁(yè)；施方：“住房抵押保險(xiǎn)機(jī)制：我國(guó)房地產(chǎn)金融的新型動(dòng)力”，《經(jīng)濟(jì)師》，2004年第3期，第28頁(yè)；梁鶴年：“住房抵押貸款保險(xiǎn)與房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系”，《城市規(guī)劃》，1999年第11期，第36頁(yè)。
[18] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)家庭依戶人均可支配收入由低到高排隊(duì)，按20%，20%，20%，20%，20%的比例依次分為低收入戶、中等偏低收入戶，中等收入戶、中等偏高收入戶、高收入戶等五組。
[19] 參見《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（1995年）第7條。
[20] 具體而言：一是擴(kuò)大住房公積金制度的覆蓋面，對(duì)在城市有固定工作的農(nóng)民工、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和自由職業(yè)者等人員，逐步將其納入住房公積金制度的覆蓋范圍。二是調(diào)整住房公積金及其增值收益的使用方向中低收入者，將其主要用于為住房金融提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金支持和向住房公積金繳存人，特別是中低收入繳存人發(fā)放住房消費(fèi)補(bǔ)貼。三是對(duì)具有一定住房購(gòu)買力，但未能一次性支付規(guī)定比例首付款的中低收入繳存人，由住房公積金管理中心為其申請(qǐng)高比例的個(gè)人住房抵押貸款提供信用擔(dān)保。
[21] 按我國(guó)現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定，銀行要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，首先應(yīng)當(dāng)與借款人協(xié)議處分抵押物，只有在協(xié)議不成的情況下，才可以向人民法院提起訴訟。與借款人協(xié)議處分抵押物，無(wú)異于“與虎謀皮”；向法院提起訴訟，則須耗費(fèi)大量人力、時(shí)間和費(fèi)用。加之我國(guó)房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，銀行對(duì)拍賣住房要進(jìn)行評(píng)估和維護(hù)，須聘請(qǐng)律師和委托拍賣，不但曠日彌久，而且成本極高，最終往往得不償失。此外，由于我國(guó)的社會(huì)保障制度，銀行處置抵押住房時(shí)會(huì)受到多方面的制約，往往無(wú)法強(qiáng)制違約借款人及其同住家屬遷出抵押住房而將其置于無(wú)家可歸的境地。參見《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（1995年）第53條和《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行設(shè)定抵押的房屋的規(guī)定》（2005年）第1條。
[22] 在目前與房地產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)中，除了企業(yè)所得稅外，其余稅費(fèi)大多由地方政府獲得，加上城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓金收入，地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展中是主要受益者之一。參見叢誠(chéng)：“論財(cái)稅政策對(duì)住房保障體系的支撐”，《中國(guó)房地產(chǎn)金融》，2008年第3期，第11頁(yè)；賈康，劉軍民：“我國(guó)住房改革與住房保障問(wèn)題研究”，《財(cái)政研究》，2007年第7期，第16頁(yè)。
[23] 部分擔(dān)�？煞譃�“限額擔(dān)保”和“共同擔(dān)保”兩種。限額擔(dān)保是指擔(dān)保機(jī)構(gòu)最多只承擔(dān)原始貸款本金一定比例的損失，超出限額的部分損失由貸款機(jī)構(gòu)承擔(dān)；共同擔(dān)保是指在原始貸款本金一定比例之內(nèi)的損失額完全由擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)，超過(guò)這一限額的部分則按相同的比例，在貸款機(jī)構(gòu)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)之間分配損失額
